对我国政府转移支付制度的思考
于振津
[摘要]本文主要探讨了当前政府转移支付方法的具体效果、存在问题，并就如何进一步解决这些问题展开了进一步的探索研究。
[关键词]政府转移支付；横向转移支付；纵向转移支付
一、目前我国转移支付的构成及效果分析
（一）转移支付的概念
所谓财政转移支付制度，就是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。
（二）转移支付的分类
从目前国内和国际的转移支付模式来看，转移支付分为两种，一种是纵向转移支付，另一种是纵向横向交错式转移支付。纵向转移支付是指中央对地方财政缺口进行填补所形成的转移支付方式。而纵向横向交错式转移支付是指既有上下级之间的转移支付，也有地方间的财政能力差异所导致的收入不均，通过相互之间的提供补助以实现均等化的目的。
（三）我国政府间转移支付的沿革
我国的转移支付制度是作为分税制改革的配套措施提出的。20世纪80年代，随着“放权让利”改革的推进，随着“财政大包干”的普遍推行，财政收入“两个比重”呈现持续下滑局面，导致“国家能力”特别是中央政府的调控和管理能力明显下降，已经超越了“分权的底线”。
1992年，中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。次年，中共十四届三中全会专题研究建立社会主义市场经济体制问题，并通过了5中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定。1994年，我国开始全面实行分税制。分税制改革借鉴了市场经济国家的成熟做法，在进一步理清中央与地方事权划分的基础上，按照税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立了中央和地方两套税收征管机构。分税制改革扭转了财政收入“两个比重”持续下降的局面。
财政收入“两个比重”的上升，为设立财政转移支付制度提供了现实条件。其实，早在分税制改革之初，有关部门就设计了税收返还的制度安排，明确规定：按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，以保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。1995年，财政部开始推行“过渡期转移支付”，即根据各地区总人口、GDP等客观因素，按照统一的公式计算其标准财政收入、财政支出，对存在财政收支缺口的地区按一定系数给予补助，财政越困难的地区补助系数越高。由于中央政府财力有限，转移支付在缓解基层政府收入困难、均衡地方财力方面的能力还很弱。
2002年，我国实施了所得税收入分享改革，取消了按企业隶属关系确定企业所得税收入归属的做法，改为除少数特殊行业或企业外，企业所得税和全部个人所得税实行中央与地方按比例分享。2002年中央和地方分享的比例为5：5，2003年以后改为6：4。与此同时，中央政府承诺，因所得税改革而多分享的收入将全部用于增加对地方（主要是中西部地区）的转移支付，并将原来的“过渡时期转移支付”改为“一般性转移支付”，从而初步形成了包括一般转移支付（包括普通转移支付、民族转移支付、革命老区转移支付和边境地区转移支付四项）、体制补助和上解、年终结算补助或上解、专项补助的转移支付体系。在这里，前三种转移支付方式通常被人们统称为财力性转移支付，专项补助则被人们称做专项转移支付。
2005年，财政部调整统计口径，将一般性转移支付定义为中央政府对地方政府一般财力的补助；既有的普通转移支付、民族转移支付、革命老区转移支付和边境地区转移支付则采取专项拨款的方式予以实施。2009年，财政部再次调整统计口径，将转移支付项目简化为一般性转移支付和专项转移支付两大类。其中，一般性转移支付包括了原财力性转移支付，并纳入了一些补助数额相对稳定的专项转移支付项目（如教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等）。目前，当前，我国采取的抓安逸支付方式主要是纵向转移支付，它包括：税收返还、老体制上解、年终结算补助、专项补助和公式化转移支付。值得思考的是，政府采取政府转移支付的方式是否在实践当中实现了缩小地方间差异的目的呢？
（四）目前我国转移支付的效果分析
很多研究证明，政府所采取的转移支付的行为并没有解决地区间差异的目的。这就需要我们仔细审查，在政府所采用的多项转移支付手段中，哪些出了问题。
之前已经有很多学者对该五项内容进行了分析，包括李兰英、宋学红、葛乃旭、王善迈等。对他们的观点进行了归纳，得出这五项内容目前存在的问题：
1、税收返还与体制上解或补助都运用了基数计算方法。然而，一方面国家承认各地区由于资源禀赋、技术革新等方面的差异所造成的各方经济发展的不平衡，另一方面却以基年为基础进行税收返还和体制上解（补助），这违背了政府转移支付均等化的初衷。
2、专项补助缺乏规范性。我国目前的专项转移支付存在十分严重的问题。首先缺乏制度的约束，随意性很大；用途过宽，缺乏重点。尤其是与其相伴随的配套资金的规定，使得相对落后的省份由于自身配套资金不足，难于申请专项补助，更拉大了与相对富裕的省份之间的距离。
3、结算补助违背均等化的目标。结算补助是指，各个省份如有因新政策而产生的亏损，中央会进行补助来填补缺口。这种现象实际没有突显出均等化的目标。
4、公式化补助力度小。公式化补助相对于上面四种转移支付的方式而言，体现出了转移支付均等化的目标，但是就目前我国的情况而来看，转移支付的量相对于其他四种相对较少。
二、建立更为有效的转移支付的整体思路
基于对于我国目前转移支付的情况，许多学者都提出了各自的改进意见。但这些学者所提出的改进意见大多数仅限于纵向转移支付，而根据国外的经验，纵横交错式转移支付制度却没有提出。目前我国仅有较少的学者研究纵横交错转移支付，如王善迈等人、葛乃旭等，他们的主要观点是综合交错的转移支付应以纵向为主，横向为辅。
本文的观点是：就我国目前的状况而言，横向纵向均衡的转移机制模式更加能够解决我国的不均衡问题。这是因为，上文曾经谈到，中央在处理纵向转移支付之后，再进行横向转移支付的工作，对资金和工作量有较高的要求。因此，首先，要确定中央和地方的财权事权，其次，改革中央现有的纵向转移支付方式以解决地方政府的财政缺口。最后，要将地方之间的转移支付交予地方来解决，即引入横向转移支付机制。
（1）事权财权的划分
事权和财权应当是相互匹配的，负责多少事，需要有相应的资金来支持其运行。但目前我国的状态是，事权财权严重不符。因此，在财权方面，应当改变中央与地方的财权划分，即“中央拿小头，地方拿大头”。除此之外，在事权上的划分应做出相应的改变：中央负责纵向财政缺口的填补；一般性公共产品和服务的提供；外溢性产品的提供；突发事件的资金转移。地方处负责原有的职责之外，两者之间的财政差异由地方政府间解决，中央只起到监督的作用。
（2）纵向转移支付结构调整
首先，要取消税收返还制度和结算补助。我国的税收返还不仅存在基年算法的不公现象，同时又倾向于富裕地区的特点，其次，对于专项补助的确定，应根据各省份的实际情况来制定。要随时进行分析评估，不可流于形式。另外，对于专项拨款的配套资金要求应予以调整，如贫困省份的某些项目，可以适当采取减免配套资金的要求。最后，加大公式化补助的力度，以更快更好地实现均等化的目标。
（3）纵向横向交错式转移支付
总体而言，我国的转移支付形式应该选用纵横交错的方法。除了上述对于现有纵向转移支付的建议之外，对纵横交错转移支付提出了如下建议：
首先，中央负责具有全国性意义的公共产品服务，如国防、社会福利、医疗等，并做到按照规范的计算方法进行科学的支出计划和行动，地方负责纵向的财政缺口。
其次，中央还需要储备一定的资金以解决突如其来的问题，如自然灾害。因为就突发事件的特殊性和紧迫性而言，相对于横向转移支付，由中央负责拨付的这部分纵向转移支付能够更加迅速地解决问题，以避免时间波及范围的扩张，造成不必要的损失。
再次，地方之间的财政不均由地方之间解决。确定一个最低的公共物品和服务的供应标准，在到最低标准线以下的地区，对其缺口进行补助，补助的主体是线上的地区。补助要以专项补助为主，一般性补助为辅，适当情况采取总额拨款。
三、结语
我国现阶段的政府转移支付仍存在许多问题，而这些有待我们思考并加以改进，引入横向转移支付制度并与纵向转移支付结合，已经成为了我国转移支付制度的一个不可阻挡的趋势。基于对我国的具体国情的思考和分析，对于采用什么样的转移支付制度，以及更加侧重什么样的转移支付制度做出了自己的判断，未来我国的转移支付道路将沿着什么样的方向发展，走什么样的道路，值得我们思考。
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