实施区域经济协调发展战略
张玉杰
中国区域经济状况是非均衡的，无论是自然生态、矿产资源、土地品质，还是人口分布、经济水平、市场规模、社会基础等方面都是非均衡的。根据全面建成小康社会的要求，就需要采用人工办法来弱化区域非均衡，由此产生了协调行为。发挥市场经济的配置力量，发挥政府的政策法规调控力量，积极实施生态区建设、流域区建设、功能区建设、经济区建设，用人工力量来适应自然力量，以人工力量来弥补自然力量，这一过程就是协调过程。通过总体设计与重点攻关相结合，促进区域经济协调发展。
一、布局重大项目引导生产要素流动促进区域协调发展
通过国家规划实施重大项目布局，以此引导各种生产要素向有效配置的地区流动，弥补自然生态区位的不足，达到促进区域协调发展的目的，这是非常有效的战略措施。重大项目包括高速公路网络建设、铁路网络建设、高速铁路网建设、机场建设、重要桥梁建设、城市基础设施建设、大型企业建设、大型会展项目建设、口岸建设、工业园区建设、自由贸易园区建设、统一大市场建设，等等。
在重大项目中，以基础设施建设项目为主，这些项目能有效弥补自然生态区位不足的问题，弱化自然界差异对人类社会经济活动造成的不便。路通、电通、水通、信息通，就会承载资本流动、物资流动和人才流动，形成集聚能力，具有汇集人力、财力、物力资源的功能和效果，集聚人气，形成局部区域经济增长极，产生局部极化效应，激励生产要素合理流动，从而弱化区域经济非均衡。我国已经建设和正在建设的现代交通网络和现代通讯网络，将成为区域经济协调发展的重要基础力量和战略举措。
二、实施全面开放建设经济区带动区域协调发展
实施“内陆地区外向化”“西部地区国际化”，形成全面开放格局，促进内陆地区发展，带动周边地区发展，融入世界经济体系中，促进区内经济与区外经济协调发展，促进中国经济与周边国家及世界经济协调发展。
一是积极推进“一带一路”建设。“一带一路”建设是中国发展“陆权经济”和“海权经济”的具体举措。今天的“一带一路”，既秉承了古“丝绸之路”的路径，又发扬光大了“丝路”内涵，丰富了“丝路”内容，创新了“丝路”建设方式。“一带一路”建设坚持共商、共建、共享原则，积极推进沿线国家发展战略的相互对接，能够给沿线国家或地区带来巨大利好。沿线各国资源禀赋各异，经济互补性较强，彼此合作潜力和空间很大。以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，促进国际合作。“丝路”就是“出路”，“丝路”就是“通路”，“丝路”就是“富路”，“丝路”就是“福路”。
二是积极推进自由贸易区（园）建设。中国自加入世界贸易组织（WTO）以来，履行了相关义务，承担了相关责任，发挥了积极的建设性作用。2008年世界金融危机后，中国与世界各个经济体深化合作，积极发展双边和多边外交关系和经贸关系，深化新一轮的经贸安排，包括中国与东盟的自由贸易安排、中国与欧盟自由贸易安排、中国与日本、韩国自由贸易安排、中国与非盟自由贸易安排，等等，有力维护了战后世界秩序。同时开始设立境内的自由贸易园区，发挥示范、辐射和带动作用，实现更快发展。相继设立了以“中国（上海）自由贸易试验区”为代表的11个自由贸易园区（截至2017年底）。特别是在内陆地区设立自由贸易园区，对“内陆地区外向化、西部地区国际化”发挥了重要作用，有力增强了区域经济协调发展的功效。今后时期要在原有自贸园区基础上，探索物流管理和企业管理的有效方式，探索解决上海都市国际化与自由贸易试验区之间的包容安排，进一步界定好“硬边界”与“软边界”之间的关系，解决好一个自贸区与多个自贸区之间的布局与分工，深化体制机制创新，进一步探索自贸区的可复制性内容。
三是积极推进“大湾区”建设。世界上已经出现大湾区建设的范例，例如：美国的纽约湾区、旧金山湾区，日本的东京湾区，这些地方以海湾为载体，港口为窗口，海陆空联运为枢纽，牵动内陆为动力，极化周边地区，形成了巨大的城市群，凝聚了巨大的产业群，形成带动区域经济发展的增长极。中国同样具有发展大湾区经济的题材，其中具有巨大发展潜力的地区是：港珠澳大湾区、沪宁杭大湾区、环渤海大湾区。党的十九大已经明确了发展大湾区经济的战略部署，这必将成为新的发展题材。
四是建设经济区弱化行政区促进区域协调发展。积极倡导生态区、流域区、功能区、经济区建设。努力将行政区位发展格局演变为经济区位发展格局。倡导规模经济（企业内部技术条件）的同时，更要追求势力经济（企业外部市场条件）。经济发展的主导力量由政府主导型转为民间主导型。发挥地区比较优势，建立各具特色的区域分工和合作格局，增强集聚优势，促进形成“发展极”，增强极化能力。以国家产业政策和产业发展规划为指导，按照经济联系和经济活动规律要求，统筹规划，共同开发优势资源，共同建立区域大市场。中国地区经济将在现有基础上形成：以“中心城市为点、交通干线为路，联通起来的网络格局”。
长江流域经济区。“长三角”为龙头，形成“沪宁杭大湾区”。东起上海、西到四川、重庆，这一地区成为中国最大的东西向经济走廊，以上海为龙头、长江干流为主轴，以干流及湘江、汉江、赣江等支流组成的网络为骨架，以上海、南京、武汉、重庆及一批中小城市为支撑点，形成横贯东西、连接南北的产业密集带，带动华中和西南地区经济发展。
环渤海经济区。“京三角”为龙头，形成“环渤海大湾区”。包括河北、辽宁西南部、山东、山西4省，内蒙古7個盟、市和北京、天津两市。全区国土面积112万平方千米（占全国12%），人口约2.4亿（占全国20%）。该区地处东北亚经济圈，是华北、东北、西北及华东许多地区进入太平洋、走向世界的重要通道。
南沿海经济区。“珠三角”为龙头，形成“港珠澳大湾区”。包括广东、福建两省。发挥地处太平洋西海岸，与香港、澳门相邻，与台湾隔海相望的优势。
大东北经济区。“辽中城市群”为龙头，包括黑龙江、吉林、辽宁3省和内蒙古东部4个盟、市。该区是交通网密度较高、现代化运输方式较齐全的地区之一，形成面向东北亚的中心。
中部经济区。郑州、武汉为龙头，包括河南、湖北、湖南、安徽、江西5省。地缘条件优势明显，农业发达，工业基础比较雄厚，门类齐全，资源比较丰富，应努力建设成为“承东启西”的枢纽发展极带。
西南经济区。川渝、云桂为龙头，包括四川、贵州、云南、广西、海南、西藏和广东西部的湛江、茂名。地处中国西南，资源丰富，生产能力较强，努力建设成为中国重要热带、亚热带经济作物基地、旅游产业基地、面向东南亚国际化基地。
西北经济区。西安、乌鲁木齐为龙头，包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆5省区和内蒙古西部3个盟、市。努力建设成为面向中西亚开放的国际化前沿窗口。
三、以城镇化带动生产力网络布局促进区域协调发展
党的十九大报告指出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”城市具有增长极作用，发挥集聚效应和扩散效应，城镇化过程就是形成城市的过程，也是城市规模扩大的过程，具有吸收外部人口、转化农业人口的功效。到2020年，中国城市化率超过50%，城市数量将达1400个左右，其中大城市176个，中等城市490个，小城市700多个。从规模上看呈以下态势：一是大批各具特色、基础较好、规模适度、功能健全、具有较强辐射能力的城镇，将成为农村区域极化中心，相当一批上规模的小城镇将演化为小城市；二是中小城市逐步扩大规模，成为局部区域经济中心；三是中西部城市进一步发展，京九沿线、西陇海沿线、长江上游地区、成都平原、中原地区、江汉平原等地，将形成有较强辐射和带动力的大型城市及城市带；四是沿海地区基础好、开放程度高、辐射范围大的特大城市，如上海、北京等，将成为国际大都市。不同层次、不同核心的城市經济圈，作为区域经济的增长极，将带动和促进各个地区的经济加快发展。
经济产出能力集中于城市群，在8%的国土面积中容纳55%的人口，产生80%的GDP、90%的工业总产值、95%以上的出口额。为此要把握两大基本转折：第一个转折表现为城市开发度增强，是在财富分布空间相对平衡的区域内形成大小不等的点状分布（区域增长极），形成人口集聚能力、经济密度集聚能力、产业集聚能力、资本集聚能力中心。第二个转折将城市化战略转移到以城市反哺农村、城市支持农村、工业支持农业、统筹城乡协调发展和实施城乡经济一体化。
四、培育极点和弥补凹地促进区域协调发展
实施区域协调发展战略需要政府动员社会力量，引导市场力量，集中于补短板、填凹地、育极点、夯基础，政策力量集中于解决市场力量薄弱的环节。
一是主攻难点。发挥政府配置资源的重要调节作用，重点集中于“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展。支持资源型地区经济转型发展。加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。
二是创新园区管理模式。产业园区与城镇化相结合，生产力空间布局坚持市场导向、资源导向、中心导向、政策导向原则，遵守“商圈”覆盖规律。区别工厂与公司两种组织形态，区别实体经济与虚拟经济形态，区别产业园与城市圈空间分布，合理组合，有效运营。集中搞好已经确立的7个经济特区、6个改革开放试验区、11个自由贸易园区、19个国家级新区、219个国家级经济技术开发区、145个国家级高新区。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区，并以雄安新区建设为抓手，深度融合京津冀三地的全面发展，努力建设成为新的发展极。
三是精准扶贫。农业、农民、农村仍然是短板，贫困地区大多分布在中西部地区、山区、老区、边疆地区。以发展县域经济为抓手、发展民营企业为龙头，实施精准扶贫、乡村振兴，采用多种方式扶贫攻坚，将开发扶贫、开放扶贫、资金扶贫、项目扶贫、教育扶贫、移民搬迁扶贫、对口支援扶贫、医保扶贫等多种办法综合施策，发动全社会力量，打赢扶贫攻坚这场硬仗。
五、政策指导和经验复制促进区域协调发展
建立更加有效的区域协调发展新机制，需要政府力量和市场力量共同推动，市场力量本身具有调节机制，在经济水平相对发展较高的地方市场力量会表现得很好。但是在有些方面也会出现失灵，特别是在经济欠发达的地方仅仅依赖市场力量是有限的，此时政府力量就非常重要。地方政府主要工作应当集中于：作规划，搞好基础设施建设；造题材，创建商机；聚合力，打造区域品牌；育人才，培养本土企业家；等等。发挥政府和市场的积极作用，抑制消极作用。
在政策指导方面，中央和地方要按照分层调控原则，合理、适时、适当地运用计划手段进行调控，计划手段以指导性间接计划为主。强化经济手段作用，政府运用财政税收手段、信贷利率手段和价格等手段，在自觉依据和运用价值规律基础上，运用各种经济杠杆调节地区产业结构。运用行政方法，在必要时可以通过政府部门和经济管理机构采取一定行政手段调节地区产业结构。健全和运用法律手段，通过各种法律、法令、条例等手段，调整区域经济的总体活动，以保证和促进社会经济良性发展。综合运用法律手段、经济手段和行政手段，管理模式从习惯于政治运动方式的经济管理模式，向长期稳定的战略目标控制的经济管理模式转变。
发挥好典型案例示范作用。东中西部地区均有独到的发展模式和典型案例，需要自身完善和改进，更需要变革与创新。例如：苏南模式、温州模式、深圳模式；特区模式与新区模式；产业基地模式、产业集群模式、总部经济模式；工厂经济模式、公司经济模式；等等。招商引资工作再上一层楼，结合本地实际发展特色产业，创建路桥经济、口岸经济、都市经济、事件经济、集群经济、资源经济、机场经济、民族经济、特色经济等方面。以改善结构、提高质量、增强创新为新发展动力，加快发展动能转换，精准发力。
综上，我们得出以下结论与思考：一是区域非均衡是自然状态，也是人类社会经济发展的史实与现实，具有一般性。二是实施区域协调发展战略就是认识自然、认识社会，用人工力量改造自然、改造社会的进程，是人类抗争自然、获得更美好生活的进程，具有主观能动性。三是区域经济协调发展是一个自然历史发展过程，也是一个经济社会进步的长期演化过程，需要根据实际情况有针对性地创造应对措施，具有策略的特殊性。四是中国是大国，处于世界经济活跃带上，具有纵深的回旋余地来创造解决方案。落实区域协调发展战略必须坚持科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展要求，不懈努力奋斗。
作者系中共中央党校教授、清华大学博士生导师、国家中西部地区对外开放战略研究项目课题负责人兼首席科学家
责任编辑：王素娟
