发展型社会政策视角下“村改居”失地农民的市民化研究
巫和祥
摘要“村改居”社区作为新型城镇化的产物，已经在全国大范围地推广，各地纷纷实行，但所产生的问题也越发增多。其中土地城市化明显快于人的城市化，导致‘村改居”失地农民的市民化进程受到嚴重阻碍，产生了一系列社会风险。而发展型社会政策对农民市民化具有一定的指导意义和可行性，因此本文借鉴发展型社会政策理念，梳理失地农民市民化的现状，并运用发展型社会政策理论提出促进农民市民化的建议。
关键词 “改居” 农民 市民化 发展型社会政策
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.324一、问题的提出
自从十八大提出了新型城镇化的概念后，新型城镇化已经逐渐成为我国新时期战略发展的重要内容。而新型城镇化主要是通过农村人口向非农人口转移，农村土地向城市土地转变，向城市集中，逐渐形成新型城镇，由此促进农村的经济发展。然而近年来，随着全国各地城市化的大力推进，城市人口日益增加、城市范围、规模不断扩大，许多农村土地被划分进城市的行政区域内，从而形成了在我国城市化进程中特有的“村改居”社区。二、文献综述
（一）关于村改居的相关研究
所谓“村改居”，即随着我国城市化发展战略的推进，将一些具有经济发展潜力、经济实力较好、受城市发展被制约的农村地区进行城市改造，带动其进入城市化发展的过程。在1978年，我国的城市化率仅仅只有16.82%，但随着我国不断推进城市社区发展工作，到2016年，我国的城市化率已经达到56.1%。由此看来，“村改居”社区工作的发展大力的促进了我国城市化进程。
“村改居”社区失地农民在进入城市生活后，并不能完全保障与城市居民享受同等的服务，比如社会保障、医疗保障等方面，从而影响了失地农民市民化的进程。赵定东、袁丽丽学者（2016）通过城市居民、农民、村改居居民三类群体在医疗保障、养老保障、就业保障、住房保障等社会保障方面的差异分析，得出村改居居民存在社会保障不公平、参与社保困难、持续缴费能力不足的现象。这一现象说明村改居工作无法提供“村改居”居民相应的社会保障服务，而出现一系列可持续困境。宋悦华、李曦学者（2013）认为“村改居”社区工作建设没有统一的标准，从而出现了征地补偿款普遍较低、失地农民的城市就业得不到保障、城市社会保障不能落实到位等现象，严重影响了城市化进程的局面。
（二）关于农民市民化的相关研究
农民市民化是一个长期的过程，具有可持续性，同时它也是人类发展历史的趋势、城市发展进程中的必然现象。孟纳纳学者（2017）从城市化发展水平、政策制度、城乡文化隔阂、农民自身因素四个方面来探讨我国农民市民化的制约因素。陈国梁学者（2019）提出失地农民自身对市民化顾虑的问题，在农民群体中，是存在不同观念的。主要的态度有两种，也呈现出两极分化的趋势，主要是来自不同的年龄阶层的农民群体。以及关于农民工融入城市的问题，最主要表现在生活习惯和生活方式方面，其次，城市生活的居住环境和出行方式的改变，都会让失地农民们不适应，从而形成滞后的城市融入。三、发展型社会政策对农民市民化的指导意义
阿马蒂亚·森（2010）学者注重以自由为核心的发展理论，发展型社会政策应该增加人的可行能力，实现真正的自由为实质而消除贫困。发展型社会政策主要是以投资为核心理念，关注各个方面的协调发展，实现社会全面的可持续发展。
而目前我国的城市化进程中，也出现了“强制城市化”“盲目城市化”等局面，“村改居”后的失地农民也呈现“被城市化”“被市民化”的城市居民，只注重“表面工程”，不理解城市化的内涵，这在一定程度上导致了城市化后的社会风险日益增加。城市化应该是土地、人的城市化共同推进，进而推动社会整体的城市化，而不仅是户籍、土地城市化。这样的城市化也不会体现城市化本身的价值和内涵，而且在进程中也会出现各种各样的问题。比如，“村改居”失地农民在失去农耕土地后，就相当于失去了生计方式，再加上无其他生计技能，无法适应城市的工业技术。而且失地农民进入城市生活后，生活环境、卫生习惯、生活节奏、消费习惯等转变，如没有较好的适应能力，那么将会在城市生活中得不到保障，所面临的困难重重。
发展型社会政策是伴随全球化的发展而应运而生的，应对社会风险是社会政策的核心功能。随着我国“村改居”社区工作的不断深入，也突显了一系列的社会风险，我们不能只注重经济、政治方面的风险，而忽略失地农民自身所带来的风险。发展型社会政策注重对人力资本的投资，以人为本，对人的发展提出更高的要求，这是一个漫长的过程，不是一蹴而就的。而“村改居”失地农民市民化也是一个漫长的过程，需要社会政策的推进，持续性的对失地农民进行投资，使他们尽快融入城市生活。这一点与发展型社会政策非常契合，注重对失地农民的持续性发展，不是短暂的指导，注重人力资本的投资，挖掘人的潜力。充分发挥失地农民的主体性和潜力，提升整体的文化素质，从而尽快融入城市居民的生活中，真正的实现失地农民市民化。四、“村改居”失地农民的市民化现状
（一）城市生活节奏适应情况
如今城市越来越快的生活节奏与工业化的生产方式密切相关，而“村改居”社区失地农民要想适应城市生活节奏，必须要适应城市的工业化生产方式，其中最大的转变就是时间概念的不同。工业化生产方式的时间概念与传统的农业生产方式相比，更加精确、时间观念更强，注重每一分每一秒的生产效率，从而导致城市生活节奏也随之加快。
（二）城市消费习惯适应情况
在“村改居”社区失地农民刚获得征地拆迁补偿款的一段时间内，对于住房装修、家电设施等硬性消费需求很强，消费水平较高、具有较强消费心理。但随着硬性消费需要得到满足，征地占地补偿款逐渐减少时，其消费心理出现担忧，这是“村改居”社区失地农民城市消费习惯适应的典型特点。在随后的一段时间内，失地农民的消费水平会依据就业情况和收入状况呈现两种趋势，一方面为已就业或具有较好收入的失地农民，消费水平会得到保持，并进一步接近城市居民的消费观念。另一方面为未就业或没有较好收入的失地农民，消费担忧心理会进一步加重，消费水平会逐渐降低，对于城市的消费观念呈消极态度。
（三）城市社会交际适应情况
对于城市社会交际适应情况来说，良好的社会交际关系是促进“村改居”社区失地农民尽快适应城市生活的最好途径，但是在调查中发现，“村改居”社区失地农民很难形成一个良好的社会交际关系，与城市社区生活的环境有很大的影响。在农村中，每家每户在长期的交往过程中都已经形成了良好的交际氛围，而且自由的居住环境也让每家每户都能很好的进行互帮互助。在“村改居”过后，居住环境的改变，社区氛围的不同让很多失地农民都难以适应“不串门、邻居不打招呼”等现象，所以很难形成一种良好的社会交际氛围。五、发展型社会政策视角下促进失地农民市民化的建议
（一）投资人力资本
米奇利、谢诺登学者作为发展型社会政策的长期倡导者认为，人力资本不仅包括个人的知识基础和职业技能以外，还包括个人的健康、精力等方面。大量研究表明，教育投资对于个人的文化素质，对整个社会、经济发展都有很大的促进作用。
1.加强文化知识和职业技能培训
“村改居”失地农民的生计技能仍停留在农业生产技术上，但经历失地、“被迫失地”后会出现恐慌的情绪，对城市生活、工作不能够很好的适应，没有做好足够的人力资本的准备和积累。并且对于失地补偿款也没有合理的规划和安排，在进入城市生活后，会出现盲目消费等情况，导致后续生活陷入困境。
而且“村改居”失地农民的受教育程度普遍为中小学、文化素质不高，从事非农职业的比例很低，除了农业生产技术外其他职业技能普遍没有，因此“村改居”失地农民在城市中的就业竞争压力很大，处于劣势地位。这就需要以政府为主导、社区建设为辅、更多的社会组织共同对其进行专业的文化技能培训。在文化知识和职业技能培训之前，需要我们进行充分的前期需求调研，以“村改居”失地农民的实际需求为导向，提供相应的教育和职业技能培训，让失地农民主动积极的参与进来，充分进行学习和实践。不再是应试培训，而是为其提供适合、合理的就业培训，在提高失地农民文化素质的同时，保证其实现充分就业。我们还可以针对有特殊就业技能需求的失地农民开展针对性的分类培训，还可对年龄、文化水平、职业技能等不同的失地农民制定相应的培训方案，为其提供针对性的培训服务。
2.加强健康水平
建立“村改居”社区医疗卫生体系，合理分配医疗卫生资源，应该保证“村改居”社区与城市社区的医疗卫生水平一致。并需要社区卫生站定期对“村改居”居民进行健康体检，以防小病拖出大病等情况，早发现早治疗。还需要建立“村改居”社区大病基金，用于失地农民的大病治疗中，避免出现因病致贫等现象。
（二）促进社会资本
“村改居”社区应该提供更多的机会和支持，使社区失地农民能融入城市生活，从而建立新的社会支持网络。社区应该多开展主题为健康文明环保的活动，在倡导健康文明生活的同时，吸引更多的“村改居”社区失地农民参与社区活动中。还可以针对失地农民的生活适应等需求开展相應的生活交流活动，如生活故事分享会、生活窍门分享会等，开展多种多样的活动共同促进失地农民能尽快融入城市生活，加强失地农民间的互动频率。而且加强失地农民与城市市民间的日常生活交流，建立新的社会支持网络，对城市生活有更深入的了解，加快市民角色身份的转换。
“村改居”社区失地农民在进入城市生活后，与社区之间的关系很陌生，相当薄弱，这就需要“村改居”社区加强自组织的培养，来与失地农民之间加强信任和互动关系，才有助于社区与失地农民之间的信任关系。失地农民可以通过社区自组织向社区表达需求，社区也可以通过自组织对失地农民进行通知相关政策，彼此之间形成一个高效畅通的社区交流机制。
（三）加强政府的社会政策能力建设
政府在社会政策的制定、实施中扮演重要的角色。面对新的发展形势和风险，为了更好地实现经济、社会和人的全面发展的目标，政府必须加强自身社会政策能力的建设。发展型社会政策理念的合理运用取决于政府的社会政策能力，这不但需要政府能够合理制定相应的社会政策，更要合理利用政治、经济和社会资源，并高效、有效的执行政策来实现社会政策制定的目标。而且政府应充分理解城市化的内涵，不仅是土地城市化，更重要的是人的城市化，通过合理的社会政策引导，政府、社会组织、社会力量的共同参与、帮助，以及“村改居”农民自身的努力，加快“村改居”农民适应城市生活、融入城市生活中，并逐步转变为市民。
