县域行政复议制度的运行困境及思考
江赟赟
摘要 行政复议制度在化解行政纠纷、建设法治政府、减轻法院负担等方面发挥了重要的作用。随着时代的快速发展，行政复议制度在运行中暴露出了很多矛盾与缺陷，如果這些矛盾或问题一直得不到解决，那么必然会导致行政复议制度的功能得不到充分发挥。本文通过对Y市在审理行政复议案件方面积累的经验进行分析，从完善行政复议受理渠道、审理程序等方面进行研究探索，以期为消除现行行政复议制度中存在的若干不合理因素提供一定的参考。
关键词 行政复议 制度 运行
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.300
行政复议是与行政行为具有法律上利害关系的人认为行政机关所作出的行政行为侵犯其合法权益，依法向具有法定权限的行政机关申请复议，由复议机关依法对被申请行政行为合法性和合理性进行审查并作出决定的活动和制度。《中华人民共和国行政复议法》从1999年落实以来，在处理行政纠纷方面发挥了不可替代的积极作用。但我国的行政复议制度在实施过程中含有大量的行政色彩，又因对其性质与功能在认识上存在局限性，导致其该有的准司法化作用没有得到全面有效发挥。
随着我国近些年经济快速发展，公民法治意识的增强，涉及行政纠纷的矛盾日趋严峻，政府与公民的关系趋于白热化。作为一种在政府引领下的成本低廉、方便快捷的纠纷解决机制，行政复议应充分发挥其功能，但我市近几年的行政复议案件的数量却并不多，这种反常的现象，值得引起我们的思考。一、Y市近年来行政复议受理和审查情况
2014年初-2018年底，Y市各级各部门行政复议机关共收到复议申请高达500件，其中处理了450件，50件不予受理，申请总人数513人。从受理的数量来看，2014年58件，2015年51件，2016年76件，2017年183件，2018年82件。近五年的年均受理案件只有90件，但行政执法部门年均受理的具体行政案件高达上万件，在行政争议频繁的时代，复议案件数量在比例上并不符合预估的结果。受理的450件复议案件中，主要集中在乡镇政府和县市区政府部门，被申请人是乡镇政府的案件有119件，占26.45%;县级政府部门（主要集中在公安、工商、劳动和社会保障、城乡规划、土地、不动产登记等）的321件，占71.33%;省级政府部门（劳动和社会保障）的1件，占0.22%，其他的9件，占2%。从申请复议的种类来说，行政处罚类92件，占收到的总申请的20%左右;行政许可类12件，占总数的3%左右;行政强制措施类41件，占总数的9%左右;行政确权类8件，占1.78%;行政征收类1件，占0.22%;行政确认类32件，占7.11%;涉及信息公开的103件，占22.89%;行政不作为类76件，占总数的17%左右;举报投诉事件类62件，占13.78%;其他类别23件，占5.11%。从审查的结果看，决定维持的180件，占受理案件数（462件，含2014年前未终结而结转的12件）的38.96%;驳回的73件，占15.8%;决定撤销的28件，占6.06%;确认违法的11件，占2.38%;撤回复议申请事件的Il1件，占总数的约不到25%;责令履行职责的11件，占2.38%;和解协议或调解成功的案件47件，占总数的10%左右;其他处理1件，占0.22%。二、Y市行政复议运行中的问题与困境
通过对Y市近几年行政复议案件的受理、审理以及相关复议能力的调研，发现行政复议在运行过程中存在诸多问题，究其原因如下：
（一）行政复议功能定位不准
行政复议的主要作用是调节矛盾、化解纠纷，从根本上来说是司法性质的活动，但是该制度长期以来都被当作是进行层级监督的，人们重视其行政特性，却忽视了其司法特性。各地方政府与部门相关人员若在工作态度上没有给予足够的重视，就会直接影响工作的进度，同时也在一定程度上影响了群众在发生此类案件的情况下，选择维护自己合法权益的积极性，无法真正发挥行政复议的功能。
（二）行政复议宣传不到位
现阶段，大众对行政复议的认知度还较低，且对其并不信任。笔者曾在本市一个商业中心做过问卷调查，在100人中，对行政复议有所了解的只有13人，但了解行政诉讼的人数高达99人，而信访则是这100人全都知道;当再问及若你的合法权利遭到行政机关的不法侵害时，你会选择哪种方式维护自己的合法权益，仍有64%以上的会选择去上访，占比35%也就是35人会提起行政诉讼，只有一人选择申请行政复议。该调查的结果表明大众普遍对行政复议比较陌生，而且对其公正性存有怀疑，即使是知道行政复议也不会用其来维护自己的权益。
（三）审查方式不利于复杂案件的处理
在审查方式上过于强调书面审查，忽略了言辞审查的重要性。随着行政类案件牵涉到的面越来越广，这种突出书面审理的复议审查方法在公平公正审理案件方面有明显的不足之处。《行政复议法》在第22条中详细规定了案件的审查方式，即规定原则上采用书面审理的方式进行审查，只有在复议机关认为有必要或者经申请人申请时，才可能采取调查取证或者听取当事人的意见的方式审理案件。这个规定设立的最初目的是好的，是为了让复议更加高效便捷。然而如果处理的是一些比较复杂、困难的案子，只靠对书面的材料进行审理是很难将事情的原委梳理清楚的，当事人也无法陈述自己的意见和观点，以此种方式得出的处理结果，基本上很难让人信服。
（四）行政复议适用范围过窄
据我国法律法规规定，如果行政相对人不认可行政部门某些抽象的行政行为，不能单独提出复议申请，唯有这些规定对其合法的基本权益造成了损害时，才能在其申请行政复议过程中附加上对该法规的审查申请。这就将行政复议的受案范围限在了具体行政行为，但现实中抽象行政行为一旦对人们的合法权益造成损害，影响面更大，且会反复发生，后果也会比较严重。因此，当下非常有必要将抽象的行政行为列入该复议范畴之中。
三、完善县域行政复议工作的思考——以Y市为例
形成如上问题的原因有很多，如何克服行政復议制度运行中的困境，更好地发挥行政复议在解决行政争议方面的优势，结合对我市行政复议情况的思考，建议从以下几方面对行政复议工作进行完善。
（一）强化行政复议工作的重要性
必须要认识到行政复议的价值，对其高度重视，认真将其落实到位，还要做好监督管理工作。第一，对现有行政复议人员进行系统化业务培训，多渠道组织业务上的沟通交流，分享彼此办案经验，提升他们的专业素养和办事效率。第二，制定统一的专业人员招收标准，尽可能多招收真正的高素质人才。第三，增加行政复议部门的活动经费，由此来确保行政复议的工作质量，体现出该制度应有的价值。
（二）加强对行政复议的宣传
政府的法制部门要利用“以案说法”，加强对行政复议方面法规的传播力度，提高认知度。或者定一个《行政复议法>的宣传日，在每年这一天开展全面的宣传活动，以各种形式来宣传行政复议的相关知识。此外，在开展行政复议的宣传活动时，一定要有连续性，由此让权益保护的观念以及行政复议的作用深入人心，最终能让人们在权益受到损害时能立即想到使用行政复议来保护自己的权益。
（三）创新行政复议的审理制度
1.改进审理方式。采用公开审理为主，书面审理为辅。依据实践情况，目前实施的《行政复议法》所确立的书面审查方式不能确保审理公开性以及争议双方严格遵循质证、辩论等诉讼程序，由此不利于审理人员查清案件事实，不利于案件的公正裁决。因此，应赋予行政复议机关是否公开审理的决定权，不同案件采取不同的审理方式。简单案情，经过阅卷调查和询问途径便能够查清的案件事实，一般书面审理，除非当事人申请公开审理;复杂案情，以公开审理为主，书面审理为辅;不同方式能够促进行政复议高效、公正运行，更能让行政复议取信于民。
2.重视调解、和解等救济途径。行政纠纷发生后没有经过复议机关调解的案件，法院可以不予立案。提倡复议双方通过自愿和解或经复议机关调解的方式达成调解书，调解书与法院判决书具有同等法律效力，并赋予其强制执行力。这样有利于行政复议优势的有效发挥和行政矛盾的快速解决，也有利于当事人在行政复议案件中行使自主权，促使当事人采纳行政复议方式来化解行政纠纷。
3.试行公开审案制度。为确保行政复议案件审理的公开、公平、公正的“三公”原则，应建立行政复议公开审理机制，包括回避、听证制度。申请人依申请或者行政复议机构确信必要，对于重大疑难案件可行使听证审理。这一规定有利于确保行政复议案件规范化和公开性，有利于行政复议案件审理程序的透明度，也有利于规范行政复议听证过程，更有利于让群众感受到行政复议的“以人为本”。
4.建立备案监督机制，形成完备责任追究机制。建立行政复议相关档案管理制度，颁布并实施决定备案制度，系统化监控行政复议决定的制定，确保行政复议案件办理的质量。依据严格行政复议责任的相关法律法规，联系各地区真实情况，形成完备的行政复议责任追究机制。包括全体行政复议人员及相关人员在行政复议机关审理过程中违法违规，造成相对人受到损失，须接受行政处罚，导致严重后果的还应承担刑事处罚。
（四）完善行政复议和行政审判衔接机制
当前行政权力逐渐增强，各级法院需要处理大量行政争议案件，极大地增加了行政诉讼的负担。所以，若要为法院减负，减少行政诉讼率，实施行政复议前置为最佳途径，既有利于行政复议优势有效发挥，更有利于法院压力得以释放。但目前国内对行政复议制度定位不清，存在诸多不足，导致行政复议与行政诉讼衔接比较困难，行政相对人不能有效地行使相应救济权。
为确保行政复议与行政审判有效衔接运用，各级复议机构可以吸收江苏省法制办的经验，加强复议机关与法院的沟通交流，全面分析行政复议和行政审判的动态，时常探究重大疑难问题或代表性难题。同时，形成信息沟通和协调制度，规范行政机关负责人出庭应诉。行政复议和行政诉讼的高效衔接，能够加强行政机关与人民法院相互间的沟通交流，全面提升依法行政水平和行政审判能力，快速高效地预防和解决行政争议。
总之，要做好相关制度的有效衔接，多使用行政复议的途径来化解纠纷，使行政复议取信于民，对行政机关依法行政进行严格监督，才能促使行政复议制度摆脱困境，发挥出其应有效力。
