充分发挥监察法在推进反腐败斗争中的法治保障作用
钟龙彪
《中华人民共和国监察法》是一部反腐败国家立法，一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。要全面落实好监察法的各项规定，让监察法刚性运行，充分发挥其在推进反腐败斗争中的法治保障作用，就需要增强实施监察法的自觉性、坚定性、协调性和有效性。
1.充分认识监察法的重大意义，增强贯彻监察法的自觉性。制定和实施监察法，完善党和国家监督体系，依法开展反腐败工作，是党在全面领导、长期执政条件下实现自我净化、推进国家治理体系和治理能力现代化的有效路径。中国共产党是执政党，掌握国家的权力，领导一切工作。在这一背景下，如何实现对公权力的有效监督，提高拒腐防变和抵御风险能力，始终保持先进性和纯洁性，就成为党必须解决的重大课题。习近平总书记指出，我们党全面领导、长期执政，面临的最大挑战是对权力的监督。要战胜这个最大挑战，有效制约和监督权力，防止权力被滥用，就必须深化国家监察体制改革，强化党和国家自我监督。如果权力不能受到有效制约和监督，就必然导致腐败；如果任由腐败问题愈演愈烈，最终必然导致亡党亡国，这是一条铁的规律。我们党把反腐败斗争提到关系党和国家生死存亡的高度来认识，是深刻总结了古今中外的历史教训的。中国历史上因为统治集团严重腐败导致人亡政息的例子比比皆是。当今世界上由于执政党腐化堕落、严重脱离群众导致失去政权的例子也不胜枚举。前车之覆，后车之鉴。我们要深刻吸取其他执政党和国家的教训，切实健全党和国家监督体系，有效防治腐败，确保党和国家长治久安。习近平总书记指出，自我监督是世界性难题，是国家治理的“哥德巴赫猜想”。制定和实施监察法，就是要探索解决这个世界性难题，解答这个高难度猜想，为国际治理腐败提供中国智慧和中国方案。
制定和实施监察法，是实现党的十九大提出的反腐败斗争新目标、新任务的迫切需要，是保障反腐败工作在法治轨道上进行的长远之计。坚决反对腐败，建设廉洁政治，是我们党一贯的鲜明政治立场。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争的压倒性态势已经形成。但是，党风廉政建设和反腐败斗争是一场攻坚战和持久战，不能有初见成效见好就收的想法，不能有歇歇脚、喘口气的念头，必须以永远在路上的执着将全面从严治党进行到底。为此，党的十九大提出了夺取反腐败斗争压倒性胜利的新目标、新任务。落实党的十九大关于反腐败斗争的新要求，就需要通过制定和实施国家监察法，把党的十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念新举措新经验以法律形式固定下来，保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，形成监督合力，不断提高党和国家的监督效能，保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远。
2.深刻把握监察法的核心要义，强化落实监察法的坚定性。监察法分为9章，包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则，共69条。
坚持党对反腐败工作的集中统一领导。监察法第二条明确规定：坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。习近平新时代中国特色社会主义思想的一个根本性内容，就是中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量，是领导一切的。反腐败工作，监督调查处置的对象是党员干部、公职人员。在我们国家，党管干部是一条重要政治原則。党不仅管干部的培养提拔使用，还要对干部进行教育管理监督，对违纪违法行为作出处理。监察委员会作为专门的反腐败工作机构，与党的纪律检查机关合署办公，对党员干部、公职人员进行监督。对违纪的进行查处，对涉嫌违法犯罪的进行调查，这就是坚持党管干部原则、加强党对反腐败工作的集中统一领导的重要体现。
坚持对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。监察法第十五条明确规定监察机关对六类“公职人员和有关人员”进行监察，实现了对行使公权力公职人员的全面监督。这符合马克思主义监督理论。马克思、恩格斯说过，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样“能可靠地防止人们去追求升官发财”和“追求自己的特殊利益”。从已经查处的党员干部、公职人员违纪违法案件看，权力无论大小，职位无论高低，只要不受制约和监督，都可能被滥用。这就需要落实监察法规定，健全权力运行制约和监督体系，切实做到有权必有责，用权受监督，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
坚持运用法治思维和法治方式开展反腐败工作。习近平同志强调，“要善于运用法治思维和法治方式反对腐败”。这对新时期的反腐败工作提出了新标准、新要求，具有很强的现实性、针对性和指导性。所谓法治思维和法治方式，是指以法治理念和法治精神为导向，运用法律原则、规则和方法思考和处理问题的路径与过程。用法治思维和法治方式反对腐败，就是要按照宪法、监察法明确规定的监察工作的指导思想和领导体制、原则和方针、监察委员会的产生和职责、监察机关的权限、监察程序等开展工作，增强规则意识、程序意识，监督、执纪审查、调查处置、追责问责等都充分考虑是否合法合规，依法运用谈话、讯问、搜查等调查措施，特别是严格运用留置措施，严把事实关、程序关和法律适用关，提高反腐败工作法治化水平。
3.建立健全衔接机制，提高监察法实施的协调性。监察机关调查职务犯罪案件，在事实认定和证据收集、审查、运用上，要与检察机关审查起诉、法院刑事审判的标准相符合，即纪检监察执法与刑事司法的衔接。调查中采取的诸如边控、技术调查等措施，需要公安机关依法执行；涉及国家秘密的，需要国家安全机关的协助；特定线索的调查核实，需要审计机关的支持，即纪检监察执法与行政执法也存在诸多联系。
监察执法与刑事司法的衔接是监察法实施中的一个重要问题。这里包括“神”和“形”两方面。“神”的衔接是内核和根本，是实质上的链接，指监察调查严格贯彻“以审判为中心”的诉讼制度改革要求，收集、审查和运用证据，确保调查终结形成的案件事实、证据、法律文书等方面均能与审查起诉的标准相对接、相符合。“形”的衔接是机制和保障，是工作程序上的衔接，指纪检监察机关对涉嫌职务犯罪的案件调查终结，向检察机关移送审查起诉时程序上如何衔接的问题。如，监察委员会将案件向检察机关移送审查起诉，应当与检察机关哪个内设机构对接；对监察调查中采取留置措施的被调查人，后续由检察机关哪个内设机构办理逮捕等刑事强制措施手续；检察机关将案件退回监察委员会补充调查，犯罪嫌疑人被逮捕的，是否还要将逮捕措施变更为留置措施，等等。只有把移送审查起诉过程中涉及的诸多程序性问题都予以解决，在监察调查程序与审查起诉程序之间建构完整、有效、确保案件交接和信息流通的机制体系，保障监察法与刑事法、监察调查程序与刑事诉讼程序有效衔接的工作机制才是真正建立起来。
4.认真学法守法用法，确保监察法实施的有效性。加强学习宣传教育是有效实施监察法的基础。“知者行之始，行者知之成。”学法懂法是守法用法的前提。认真学习、深刻理解监察法条文的文意内涵、逻辑关系及立法目的，是实施好监察法的基础。为此，要广泛开展监察法的普及教育工作，提高监察法的社会知晓率。监察法宣传教育要提高针对性和实效性，力戒形式主义。要不断创新宣传教育的理念、载体、方式方法，通过灵活多样的手段、喜闻乐见的语言、鲜活生动的事例，使监察法深入人心，内化于心、外化于行。
领导干部的信念、决心、行动，对于保证监察法有效实施具有重要影响。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，主要是通过各级领导干部的具体行动和工作来体现、来实现。领导干部要做尊崇、学习、遵守、应用监察法的模范，自觉接受监督，习惯在监督下工作。在那些被查处的违法乱纪、胡作非为的领导干部中，相当多的人是内心不敬畏法，长期不学法、不懂法。许多腐败分子在其忏悔录中都谈到，不崇法、不知法是自己走向腐败深渊的一个重要原因。领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰。监察法第六十三条规定，不按要求提供有关材料，拒绝、阻碍调查措施实施等拒不配合监察机关调查的；提供虚假情况，掩盖事实真相的；串供或者伪造、隐匿、毀灭证据的；阻止他人揭发检举、提供证据的，要依法给予处理。这就要求领导干部带头学习监察法、遵守监察法、执行监察法，成为监察法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
监察法能否得到有效实施、充分发挥作用，让文本上的监察法“活起来”“落下去”，关键在于监察机关能否忠于职守，监察人员能否做到忠诚、干净、担当。中国古代就认为监察之官是“治官之官”，要成为“百官之率”。监察法第五十五、五十六条明确规定：“建设忠诚、干净、担当的监察队伍”，“监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密；必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督”，这对监察人员如何认真履行职责提供了重要遵循。要贯彻落实好监察法的各项规定，需要监察人员以高度政治自觉、思想自觉、行动自觉，做到忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁。执法者必先守法，律人者必先律己。宪法赋予监察机关很高的地位和权威，监察法赋予监察人员一些权力。这就要求监察机关和监察人员在行使权力上慎之又慎，在自我约束上严之又严。在强化内部监督的同时，还要按照监察法的有关规定，加强对监察机关和监察人员的外部监督，这样才能确保监察法真正有效实施到位。
作者系天津市中国特色社会主义理论研究中心研究员，中共天津市委党校、天津行政学院党史党建部教授
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