网约车行政监管问题探究
邹景霖
摘要 网约车是在共享经济发展中涌现出的新生事物，由于网约车的行政监管缺乏完善的立法支撑，网约车行业的自我监管十分有限等，以现有的监管体系来监管网约车，不能完全契合于实际状况。因此，本文基于对我国网约车现行行政监管的问题及原因的分析，提出合理化改进的建议，希望依法、合理、高效的行政监管为网约车在共享经济中的发展保驾护航。
关键词 网约车 行政监管 依法监管 完善模式
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.318一、网约车行政监管的内涵
网约车在共享经济的领域内独树一帜。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第二条第二款规定：本办法所称网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。从中可以总结网约车的三大特点：第一，网约车是以互联网平台为依托，利用现代科技，为民众提供便利的一种出行服务;第二，从事网约车运营的各项标准均需符合我国相关法律法规的规定;第三，与传统出租车在马路巡游搭载乘客有所不同，网约车是通过在互联网平台中预约，然后提供出行服务的模式。
网约车行政监管是指政府监管部门，依据现行有效的法律、规范性文件的规定，在市场发挥决定性作用的前提下，对网约车发展进行有效监管的行政行为。监管主体为政府，监管依据包括《行政许可法》等法律，以及国务院相关部门发布的《暂行办法》、各地方政府相关部门公布的细则与办法等规范性文件。在网约车行政监管中，以政府为中心，存在三种监管对象：一是政府与网约车公司;二是政府与网约车司机、三是政府与网约车用户。网约车公司需要参与竞争、保证自身的生存与发展，网约车司机则需要为乘客提供相应的服务，而网约车乘客作为被服务者，政府拥有维护乘客合法权益的责任与义务。为使三对监管关系良性运行，网约车行政监管应当包括两个方面：一是立法机关与行政机关，即全国人大及其常委会和国务院与下属有关部门根据现实状况进行法律、法规、部门规章的制定;二是政府在现行有效的法律、法规授权下，依法对网约车的方方面面进行有效的监管。二、网约车行政监管的现状与问题
（一）网约车行政监管的现状
自2016年7月至2018年6月，国务院相关部门陆续出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》《出租车服务质量信誉考核办法》《關于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》等文件，由部门规章建立起的网约车行政监管体系初步形成。在此影响下，全国各地陆续出台了结合本地区实际情况的具体细则与办法，例如在直辖市、省会城市、计划单列市等36个重点城市中，包含北京、上海等34个城市已正式发布实施细则或办法。总体来看，中央与地方的行政监管措施，对网约车行业的发展产生了积极的影响：第一，赋予了网约车合法的身份并且确定了它的内涵，以区别于传统巡游出租车;第二，分别对网约车公司、网约车司机及车辆提出了相对清晰的要求，如网约车司机驾驶技术要求、司机身份的实名认证管理等;第三，明确网约车公司的责任，使得在乘客合法权益受到侵害之时，有权利向网约车公司请求赔偿，以保障乘客的人身和财产安全;第四，确立责任监督机制，各有关职能部门多方面监管，以保障网约车领域健康发展。
（二）网约车行政监管的主要问题
1.缺乏完善的法律法规体系。就中央层面而言，《暂行办法》在无法律或者国务院制定与发布的行政法规的依据之下，条文中对于从业者必须具备经营许可证、汽车运输证等具体证件的要求，是对公民权利的减损，违反了我国《立法法》中的规定。就地方层面而言，在我国《行政许可法》中，对于行政法规、地方性法规和部门规章被允许在上位法设定的行政许可事项范围内可以对该行政许可落在更为具体的事项中作出规定，但是决不允许增加规定以外的各类许可，也不能违反上位法其他规定中列明的条件。地方政府出台的细则与办法过于具体的规定，导致了地方政府针对网约车的行政立法面临着与上位法相冲突的局面。
2.设立欠合理的行政许可事项。与《暂行办法》相比，地方细则或办法的规定在多个方面增加了行政许可的条件。第一，较为严格的要求从事网约车的司机户籍。大多数城市对此要求相对宽泛，而部分城市要求必须是本市户籍，对网约车司机的户籍限制在一定程度上限定了从业人员的区域范围;第二，网约车车身准入标准过高。大多数城市在《暂行办法》的基础之上再次加以规定，比如某市的相关要求有：网约车车辆的注册登记地必须是本市、机动车排放标准和车身长宽高必须达到本市的标准才准予登记等，这不利于释放共享经济发展的活力。
3.行政监管模式不完善。一是在网约车的行业监管与公司的自我监管作用缺少发挥、网约车行业与公司的自我监管亟待加强的阶段，政府与网约车公司缺少合作，对网约车运行的全程的动态监管有待进一步提高;二是对乘客的合法权益保护欠缺。《暂行办法》中对于网约车公司与司机在运行中途甩客、故意选择绕远的路线行驶、没有尽到对乘客个人信息进行保密的义务等行为，乘客有权利向有关部门投诉，有关部门需要依法调查，如果乘客投诉的情况确有其事，有关部门会依法对行为做出者进行行政处罚，但是仍然存在乘客权益未受到法律保护的情形，比如乘客受到侵害后的赔偿请求，网约车公司、司机、保险公司究竟哪一方或哪几方需要赔偿，怎样进行赔偿，存在相互推脱的状况，乘客不能在合理的时间获得赔偿，侵害了乘客的合法权益。三、完善网约车行政监管的建议
（一）完善相关立法
1.提升法律位阶。目前尚存争议的是《暂行办法>的法律位阶。有的学者认为是国务院的决定，有的学者认为它是部门规章，如上文针对《暂行办法》中有关行政许可的分析，无论持哪种观点，都不能改变《暂行办法》确有违反上位法的条目存在的事实。而自2016年出台以来，没有提请全国人大或其常委会进行立法。因此，首要问题是将最为核心的《暂行办法》提升法律位阶，以消除形式上的违法性。
2.完善行政法规。《暂行办法>和各地细则与办法在司机资质、车辆标准等问题上有不一致的情况出现。固然地方政府在某些问题上具有一定的自主权，但是在具体的制定与实施的过程中，由于地方政府对中央文件的理解和地方自我的考量的差异，导致地方政府在实施《暂行办法》中不能尽如人意，背离了中央最初设计的较为宽松的网约车精神。中央与地方需要保持一致性，应当是地方在坚持中央对于网约车的政策、法律法规规定的基础上，根据地方不同的具体情况做出相应的细化，即在《暂行办法》的范围内制定，使各地细则或办法与上位法相统一。
（二）合理设置行政许可
1.设置合理的车辆标准。《暂行办法》中对于网约车使用车辆的车轴距和排量等并没有具体规定，而各地细则与办法均有不同的限制，如北京规定了车轴距与排气量，广州规定了车身的长度、宽度、高度等，针对环境保护的问题，将车辆的车轴距和排量的具体限度，需要进一步的考量，通过设定浮动范围，给从业司机以确切的购车标准;
2.放开对司机的户籍限制。与车辆牌照的限制相类似，大多数地方制定的细则与办法中对网约车司机的户籍做出了限制规定，或是要求本市户籍为必备条件之一，或是拥有由本市发给的居住证。这不仅违背我国就业平等的原则，也会遏制网约车的发展。因此，各地应当适当放宽网约车司机的户籍限制，允许在本地区居住期满一定时间内获得居住证明，从而进入本地网约车市场。
（三）行政监管模式科学化
1.推进监管与合作并行。第一，严格实施信息备案制度。网约车运营前期，网约车公司针对其背景进行审查，包括司机的资质、车辆的標准等，所有信息均应记录在案，详细且有条理的形成独立的文件集合，在政府监管部门处备案。对于各类信息的变化，需要及时更改并上报监管部门。监管部门可以采取随机抽查制度，对各类信息进行比对;第二，加强对运营记录的检查力度。网约车运营过程中会产生相应的数据，如订单、行程轨迹、以及在网约车运行过程中的实时监控等，网约车公司处应及时收集此类数据，按规定报给政府监管部门，监管部门在整理后，进行严格核查，如有疏漏，应追究网约车公司的责任;第三，明确对网约车公司违法行为的处罚。网约车公司应对网约车司机进行业务培训、法律宣传、绩效考核等活动，并存有相关纪录，落实公司责任。如果发生违法情形，有网约车公司的缺失原因存在，网约车公司应承担相应的责任。对于乘客投诉，处理结果缓慢或根本不处理、需要按时提交备案的未提交等情形，政府监管部门应在细则或办法中明确网约车公司应当承担何种违法责任、接受何种行政处罚。
2.注重对乘客合法权益的保护。第一，对乘客的信息安全予以保护。在我国，各地政府应在细则与办法中规定网约车公司收集乘客信息的具体范围，并要求网约车公司尽到保密义务，对违反法律规定无论过失还是恶意的泄露乘客个人信息，并对乘客造成不同程度损害的，监管部门应根据实际情况予以行政处罚;第二，实施网约车保险制度。各地政府应在细则与办法中明确规定网约车公司对乘客购买何种类型的保险，以及保险的标的额范围，以保障乘客遭受到侵害的救济。可以采用分段保险的方法，对于接单前与接单后分别适用不同险种，最大程度的保证网约车司机与乘客的安全，解决交通责任的分担问题;第三，加大网约车违法行为的处罚力度。对网约车司机与网约车公司的违法行为、行驶车辆的不符标准等状况，严格按照法律法规的具体规定，根据违法情节，进行行政处罚，以维护良好的出行秩序。
网约车是在共享经济发展中涌现的、综合运用现代科技的新生事物，它使人民群众的出行更为方便，也使社会资源的利用效率获得提高。可以言说，我国的网约车行政监管已经取得了实际的效果，但是不可否认，在行政监管过程中，依然存在诸多问题。因此，完善相关立法，创新监管模式，形成完备的网约车行政监管体系，通过政府与市场的管理与调节，使网约车在共享经济的前进浪潮中，奔涌向前。
