改革开放四十年的扶贫历程与展望
陈明珠
新中国成立尤其是改革开放四十年来，中国一直致力于解决贫困问题。在工业化和现代化初期，土地改革、农业生产合作化、人民公社等措施在一定程度上起到了扶贫的效果，但是在计划经济体制低效率、工农“剪刀差”、自然灾害和“文化大革命”等因素影响下，一段时期内，我国农村土地生产效益低，农民的生产积极性被挫伤，农民的收入和福利水平不高，农村依然存在较多贫困人口。以党的十一届三中全会和改革开放为契机，经过四十年的长足发展，中国在扶贫领域积累了丰富经验，取得了显著成就。
一、改革开放四十年中国扶贫政策的演进
1.体制变迁与贫困的初步缓解（1978—1985年）。1978年开始，中国政府开始了由计划经济体制向市场经济体制的转型，并实行了对外开放。这种转型和开放伴随有农村经济体制的改革、乡镇企业发展、人口流动限制政策松动等解放和发展生产力的重要举措。这些措施成为助推经济社会全面发展、解决贫困问题的主要推动力。随着社会经济活力的全面释放，这个时期成为中国减贫工作成绩最为显著的时期——农村绝对贫困人口从1978年的2.5亿人下降到1985年的1.25亿人。这一时期国家扶贫的主要措施包括：设立财政发展基金支持老少边穷地区、“以工代赈”对贫困地区进行基础设施建设、对重点扶贫地区进行重点扶持等，奠定了国家开展有组织、有计划、大规模扶贫的基础。
2.以区域为主的开发式扶贫时期（1986—2000年）。在经济高速增长期，“效率优先、兼顾公平”拉开了中国城鄉、区域、工农之间的差距，农村经济体制改革的边际效益逐渐下降，农村经济增长和农民收入的改善状况趋于停滞，经济社会高增长的效益较难广泛惠及贫困人口，于是我国正式开启了针对贫困地区的有组织、有计划、大规模扶贫开发计划。通过确立开发式扶贫的方针、确定贫困标准和重点扶持区域、实施信贷扶贫政策等，这一时期的扶贫瞄准定位切换到了区域（贫困县），贫困县可以获得更多的财政等支持。这些政策标志着我国政府主导、有组织扶贫工作的开始，在一定程度上也弥补了农村经济增速放缓带来的贫困率下降变缓的趋势。到1993年，我国农村绝对贫困人口数量减少到8000万人。1994年国家启动“国家八七扶贫攻坚计划”之后，又进一步强化了扶贫开发的力度，调整了相关的扶贫政策，截至2000年，中国农村的绝对贫困人口数下降到3200万人，温饱问题得到解决，贫困问题开始从普遍性、绝对贫困向小范围、相对贫困转变。
3.扶贫目标向村级推进时期（2001—2011年）。进入新世纪后，中国经济持续高速增长，但是城乡、区域、工农间的差异仍然存在。全面建设小康社会的目标确立后，针对贫困问题的新特点，在坚持继续开展开发式扶贫的同时，我国扶贫政策着力点逐渐从贫困县转移到贫困村进而深入到贫困户，通过以工促农产业扶贫、以城带乡带动农村剩余劳动力转移、社会主义新农村建设整村推进等方式来促进贫困地区的经济社会发展，提高了贫困人口的收入和生活水平。这一阶段是我国扶贫开发政策进一步下沉瞄准到村到户的阶段，虽然此时“精准扶贫”概念尚未提出，但是区域发展要与个人帮扶相结合，扶贫效果要更多地体现在贫困户上的理念已经明确提了出来。以往扶贫中非贫困人口受益比贫困人口多的现象得到了解决，这是扶贫政策更进一步体现以人为本理念的一个重要转变。
4.以全部脱贫为基准的精准扶贫新阶段（2012年至今）。新世纪的第二个十年，我国的经济社会发展成就更加瞩目，与此同时，对于如何解决贫困问题的思路更加清晰。因为随着社会财富的进一步增加，原本受制于资源不足而只能采取开发式区域性扶贫的政策得到改观，大部分的扶贫问题在现有的框架内能够得到解决，只剩下几千万最难脱贫的人口，我们的社会财富已经能够支撑进行瞄准个人的全面脱贫，所以精准扶贫成为一切扶贫工作的重心。通过精确识别、精确帮扶、精确管理，瞄准扶贫对象，进行重点施策，彻底解决了粗放扶贫中存在的“谁是贫困居民”“贫困原因是什么”“怎么针对性帮扶”“帮扶效果又怎样”等不确定问题，比以往的扶贫力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续，为彻底消除贫困问题找到了落脚点。而从总体来看，经过长期努力，我国贫困人口累计减少7.4亿人，贫困发生率下降94.4个百分点，谱写了人类反贫困史上的辉煌篇章。
二、四十年扶贫积累的经验和中国特色扶贫制度的确立
改革开放四十年来，中国的扶贫道路实现了从宏观到微观、从面到点的变化，这种变化在不断减少贫困人口数量、降低贫困率的同时，逐渐确立了中国特色扶贫制度，积累了宝贵经验，为其他国家的扶贫贡献了中国智慧。
1.党的领导保障脱贫攻坚的正确方向。中国的扶贫是建立在社会主义制度基础上的，扶贫战略的调整始终体现着党的领导、以人民为中心的发展理念，体现着社会主义制度可以集中力量办大事的优势。回顾四十年的扶贫历程，我国逐渐形成了中央统筹、区域负总责、市县抓落实的脱贫攻坚工作机制。在这个机制中，党中央始终是扶贫开发大政方针政策的制定者和统筹者。党中央规划重大项目，出台重要规定，从宏观层面的《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》到《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，都对不同历史时期的扶贫战略要点作了定位，并拿出了有针对性的解决措施和保障性政策，分工明确，责任清晰，任务到村到人，系统回答和解决了“谁来扶”“怎么扶”的问题。而党的领导力层层传递，扶贫同样也注重发挥基层党组织的战斗堡垒作用。比如，党的十八大之后提出的精准扶贫就提出要加强农村基层党组织建设，加强贫困村的“两委”班子建设，深入推进党建促脱贫的攻坚工作，更加充实贫困村的组织力量，发挥第一书记和驻村工作队作用，把党的战斗力体现在每一名基层党员干部为民实干的能力上。
2.解决贫困问题要依托体制机制创新。制度的创新和体制的变革，在解放了生产力的同时也带动了经济社会的全面发展，特别是社会财富的增长，往往能够为大规模的减贫创造良好的宏观环境。四十年扶贫制度变迁也是我国不断深化改革开放在扶贫领域的体现。比如家庭联产承包责任制的试验、推广，在改革开放初期极大地解放和发展了农村生产力，使得长期困扰我国农村发展的物品短缺问题得到了基本缓解，使得长期处于贫困中的农民温饱问题得到了基本解决。再比如二元户籍制度壁垒的逐渐消除，对于建立城乡统一的劳动力市场具有重要作用，大量曾经被束缚在土地的贫困农村人口通过进城务工等方式逐渐增加可支配收入并且在城市里定居，进一步释放了社会活力并推动了新型城镇化进程。虽然扶贫工作不只是党和政府的单向度行为，但是体制机制的创新是扶贫工作有序开展的基础保障，能够为扶贫提供有效的支持，同样下一步的扶贫体制机制的创新要更加突出体制机制政策的匹配作用，以促进社会资源的继续公平分配作为加快脱贫的必要条件。
3.扶贫的目标定位要体现循序渐进。纵观改革开放的扶贫历程可以发现，我国的扶贫是一个循序渐进的过程，即根据不同时期的国情、区域、民情等，扶贫政策体现不同的目标导向和特点，基本遵循了从体制改革促脱贫扶贫、开发式扶贫以县级为单位，再到以村以户以人口为目标的变动过程。这种扶贫变迁体现了扶贫目标瞄准定位的不断具体化过程，也体现了社会资源的再分配从注重效率到更加注重公平的变化。这种变化最根本的原因是日益积累的社会财富为实行以人为本的精准扶贫提供了足够的保障。具体来看，这种逐渐具体化的理论基础是：为不同阶段出现的扶贫渗漏问题寻找解决之道是扶贫目标定位的基准。因为扶贫中贫困群体和贫困资金使用管理两级目标的偏离是造成一段时间内扶贫资源渗漏的主要原因，所以解决问题的办法是，首先要实现对贫困群体的定位，其次是扶贫资金使用管理的定位。这两种定位目标的纠正是我国扶贫目标瞄准变迁的主要催动因素。从我国扶贫的发展历程来看，循序渐进的扶贫过程更能合理有效地找准突破点，逐渐聚焦到真正贫困的人，更好地匹配扶贫的人力物力资源，避免扶贫资源的浪费和扶贫失效的现象。
4.彻底实现脱贫要更加重视工作的全面性。扶贫工作是系统的工程，扶贫必须形成合力，形成各方力量各司其职、各展所长的全面性体制机制。这种全面性体现在：第一，扶贫参与主体的多元性。除了党和政府的主导作用，来自企业和社會的力量也发挥了重要的作用。比如，党政机关定点扶贫、东西部地区对口扶贫、民营企业和社会组织的资金和人力支持等，这些主体提供了各种扶贫资源，构成了中国特色的社会扶贫体系。第二，扶贫过程的全面性。在注重做好当下扶贫工作的同时，更加注重建立长效的扶贫机制，坚持采用开发式的扶贫，不断调整完善帮扶的方式，激发贫困人口自力更生、自主创业的内生动力，重视脱贫工作前后的衔接，努力建立可持续脱贫机制，确保真脱贫，不返贫。第三，扶贫内容的全面性。随着扶贫工作的深入推进，中国的扶贫战略不仅仅体现为要解决温饱问题，贫困人口的健康、教育、社会福利等方面也成为了扶贫的重要内容，如，为了实现扶贫户思想上的脱贫，提出了扶贫先扶志、扶智的要求。第四，扶贫合作的全面性。我国的扶贫工作始终坚持开放的要求，在注重总结内部经验的同时还重视借鉴国外经验，重视与国际组织的合作，把国外先进的做法应用到我国的扶贫工作中，增添了我国扶贫政策的多样性。
三、脱贫攻坚和全面建成小康社会后的扶贫工作展望
随着精准扶贫工作进入攻坚阶段，目前在反贫困领域，我们已经建立了相对完善的制度体系。但是贫困始终是一个相对的概念，2020年后，现有扶贫标准下的贫困人口全部脱贫后，相对贫困人口贫困问题的解决会成为下一步脱贫工作的重点。
1.以城乡一体为目标，深化扶贫体制机制建设。脱贫攻坚后，以国家治理体系和治理能力现代化提升为目标的改革需要更加注重实现城乡统一的制度匹配，增强农村地区内生的社会保障兜底能力，实现城乡基本公共服务的均等化。比如，应该继续在坚持使用开发性扶贫方式的基础上，增强产业扶贫的可持续发展能力，尤其要在乡村振兴的背景下注重规模化经营扶贫的长效机制建设，创新思路方法，确保在农业和农村的现代化过程中自身依然能够产生足够的财富作为解决相对贫困问题的主要依靠资源。再者，要继续推行社会保障兜底，实现低保、救济的科学化、制度化设计。目前，虽然针对贫困人口的社会安全网已经建立，但是城乡之间的社会保障兜底机制还存在一定的差距，农村社会保障的兜底强度往往不足以抵御较大风险，各种社会保障在制度上呈现碎片状，因学、大病致贫的可能性依然存在。所以2020年后新的贫困态势中，需要在进一步突破城乡社会保障二元壁垒的基础上，将扶贫的重点放在中小学校教育和医疗服务等社会公共服务在数量和质量上的均等化方面，让社会公共服务的均等化更多惠及相对贫困人口。
2.继续聚合各方资源，保证扶贫的连贯性。全面脱贫的逐渐实现，意味着精准扶贫这种通过政策和行政手段进行集中动员扶贫的方式将结束，因此当“第一书记”和“扶贫工作队”以及各个帮扶单位撤出之后的扶贫政策的连贯性就成为了扶贫工作成效的关键，这就需要思考推动扶贫工作从运动式向常规化转型。第一，要建立扶贫资源的整合机制，促进与扶贫有关的各个部门在其专业管理中形成一种相互协调机制，打破条块分割和部门利益，保证扶贫政策的制定体现出必要的全面性、连贯性和统筹性。第二，要探索建立发挥综合协调功能的扶贫机构。2020年后的扶贫工作，贫困问题已经不是单纯的收入问题，更多地体现为法律、民政、卫生、教育、医疗等多个部门，为了避免资源的低效率运用带来的碎片化治理，需要在进行体制创新的同时进行机构创新，探索建立反贫困协同治理的专门化机构。第三，继续构建扶贫的多元化参与治理格局。党的十九大提出的形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制也为未来的扶贫提供了新的思路。未来的扶贫工作应该以构建大扶贫格局为方向，把政府的专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机结合起来，形成多层次的脱贫保障机制，聚合各类资源，保证长期稳定脱贫。
3.继续创新扶贫策略，助力民族伟大复兴。既然2020年后的贫困问题不是单纯的经济问题，而是一个包含有经济、社会、自然生态等因素的复合问题，因此扶贫战略的制定从宏观上更应该反映2020年后的世情、国情、民情。比如，在未来创新驱动、新旧动能转换、生态环保要求增加、大外交的宏观政策背景下，有关地区可以探索实行“生态脱贫”“新动能脱贫”“新能源脱贫”“文化脱贫”等战略，丰富全面建成小康社会之后的减贫策略。此外，未来一段时间的脱贫，要结合国家宏观战略，体现中国脱贫的国际示范作用。有必要把解决国内的贫困问题与国际减贫结合起来，增强减贫脱贫之间的国际交流，利用国内国际两个市场，推动新时代减贫治理战略的转型。再者，要探索科学化的后贫困时代的贫困指标监测机制，在合理确定2020年后的相对贫困标准之后，对于贫困人口的定义、类型等制定动态衡量标准，这个标准要具有弹性特征，根据全社会的福利水平调整指标，体现社会发展、社会公平和社会公共服务均等化要求，实现贫困人口的动态监测，真正做到公共资源的全面公平覆盖。
