多元纠纷解决背景下我国行政诉讼调解制度之构建

    孙树成

    摘要 在我国行政司法实践中，法律明文规定行政诉讼具有可调解性的特征，且在《行政诉讼法》原则上行政诉讼是不可调解的，从多年的实践经验看，行政诉讼适用于调解，同时在一些具有争议的事件中，能够有效提高争议解决方案的效率，解决大部分的行政争端，对维护社会和谐稳定具有重要意义，满足现代社会主义发展的需求。随着社会的进步与发展，我国的法律体系和制度逐渐趋于完善，合作国家理念的变迁，行政诉讼调解制度的引入，促使政府角色发生演变，故当下我国构建行政诉讼调解制度具有可行性。本文通过行政诉讼可调节性之争引出构建行政诉讼调解制度的作用，提出构建行政诉讼调解制度的基础理论，最后借鉴参考国外行政诉讼的调解制度构建我国特有的行政诉讼调解制度。

    关键词 行政诉讼 调解制度 构建

    中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.014一、问题的提出

    从《行政诉讼法》相关规定可以看出，在立法中原则上具有不可调解性，特殊案例外除外，即使满足调解性，同时还需要满足对应的条件，例如行政裁量、补偿、行政赔偿等。截止到目前为止，行政审批事件调解工作却从未停止过，甚至成为特殊事件中主要的调解方式。行政诉讼调解事件不仅缺乏法律依据，同时在形式上还与法律明文规定相违背，行政诉讼调解事件不仅不利于司法权威的巩固，还缺乏救济制度、结案方式、统一的原则。但是从《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》司法解释来看，虽然提供了依据，但是法律地位被限制，仍没有解决行政诉讼制度中的问题。

    从理论上看，行政诉讼的可调解仍没有具体的解释，且行政诉讼事件也在逐年提高，《行政诉讼法》中关于行政诉讼调解的规定，虽然有利于行政诉法纠纷调解，但是在多元纠纷解决背景下，当下构建行政诉讼调解制度具有重要意义。二、构建行政诉讼调解制度的理论基础

    （一）行政主体角色的演变

    随着人民生活水平的提高，公民角色的演变，公民对政府的期望更高，行政主体的任务变得更加重要，逐渐行政主体的管理范围超出了界限。因此也演化成一种具有现代化的政府服务方式，例如公私合作、软法治理等，同时也缓解了政府一定的负担。如果从行政诉讼的角度看，行政机关和公民之间的纠纷在逐年增加，法律明文规定行政诉讼不得调解，如果按照此法律规定执行下去，就会显得司法效率低下，审批时间冗长，同时还会引发人民不满等问题。无论从国内，还是从国外对于行政诉讼事件来看，都制定了一定的改革措施，且都是为了减轻法院负担的目的，很显然不够重视行政权。在这种情况下，只有重新界定行政主体的角色。

    （二）纠纷解决机制观念的革新

    在多元化纠纷解决背景下，部分学者认为在司法体系中应引入竞争理念，并重新构建司法权能。司法主要是为人民服务，且本质上是一种服务方式，如果考虑当事人的需求，坚持以市场为导向，这样会倾向当事人，首先考虑自身的利益。多元化纠纷解决方式虽然能够在一定程度上缓解行政主体和相对人之间的矛盾，同时还能提高行政的满意度，更有利于解决纠纷事件。

    在行政诉讼事件中，相对人往往考虑的重点与法院裁判的重点不相同。在非调节情况下，一般只有一种或者几种裁决方式，可认定为诉讼请求被驳回，这样会造成社会大众与法律人的认识错误。

    从社会角度看，诉讼标的和当事人的范围比较广泛，如果能够采取有效的措施进行解决，那么就会扩张诉讼标的的范围，这样更有利于形成共赢的局面。

    （三）合作国家理念的变迁

    在行政合作不断加强、行政任务不断外包的背景下，行政者会在法律范围内，选出最合适的形式，也可能存在私法和公法体系中选择最合适的手段，从而实现公共行政的目的。

    从传统行政法理论来看，行政的最终目的就是最大化保障公益。也有部分学者认为行政追求的利益除了国家利益、个人利益外，还有公共利益，这种利益是由政府而个人，由内而外的，也是国家追求公共利益的基础。传统的理念逐渐被国家理念所替代，并诞生一种全新的理念“公私合作使公益具体化”，在这种理念下，行政行为已经开始演变，演变成合作开放式的权利支配模式，同时部分对应的司法也做出了相应的调整。行政诉讼的应用范围不仅限于“裁判纠纷”，还应用于以外方式终止纠纷，所以我国的行政诉讼调解应向多元纠纷解决范围扩张，建立对应有效的纠纷解决机制。三、构建行政诉讼调解制度

    （一）坚持自愿是行政诉讼调解程度的启动前提

    从德国的调解法可以看出，在行政诉讼调解上，法官担任调解人，且法官的担任并不会受到法律的拘束，同时也不是由对应的法律选任，而是由“调解人由当事人选任”。从我国的《行政诉讼法》来看，我国的行政调解坚持公共、公正、保护合法权益，包括个人、社会以及国家等利益。所以，在行政诉讼法中针对一些调解事件采取调解制度，首先必须要满足当事人的基本要求，包括当事人是否自愿。这样调解方式就会与国外的调解相同，另外针对调解主持人也没有特别规定，可以由法官主持或者是第三方主持。从德国的《调解法》可以看出，司法实践过程中，法院主持调解是启动方式之一，前提是由双方当事人合意申请，在这里存在一个问题，那就是在行政诉讼调解程序中，如果未经过双方的同意，直接由第三方或者是法院强制主持调解，这种做法是否合理？从目前的学界观点和立法内容开看，自愿原则是否不能废除，必须要坚持一致的自愿原则。从我国的立法历史来看，先有《民事诉讼法》.后有《行政诉讼法》，且后者基于前者，在特殊的调解事件上，必须要遵守自愿的原则。从调解的理念上来看，调解制度就应该坚持自治、自愿的原则，主要才有利于解决各种纠纷活动，所以必须要以自愿为前提，如果当事人不愿意或者是整个事件无法进行调解，这种情况下就不能启动调解程序。不同的学者有不同的观点，部分国外学者认为自愿原则并不完全使用行政诉讼法官调解，因为法院在行政诉讼纠纷上具有相应的职权，可以根据职权行使法官调解，在這种情况下就不能遵守当事人的意愿。从我国的行政诉讼案件和当下的司法状况来看，在大部分案件里都能够有效遵守当事人自愿的原则，但是只在具有调解空间的案件中，且没有出现法官强制执行调解的状况发生。主要原因是民事诉讼法与行政诉讼法之间具有一定的联系，且立法基础不同，在行政诉讼案件中主要牵涉到公权力，如果出现涉及到公共利益（第三方或其他），那么在这种情况下就必须要创建“行政强制调解”制度。