论《新公务员法》的实施
朱海良 钟娟
摘要《中华人民共和国公务员法》是我国现代公务员法律体系总纲，是党政机关组织人事法律制度运行的集中体现。《公务员法》于2006年1月1日颁布，已过十三年，形成具有鲜明中国社会主义特色的现代公务员法律体系，它在推进公务员管理能力现代化及建设法治政府、全面依法治国发挥了巨大作用。时隔十三载，首次修改，具有重大价值。
关键词 公务员 《公务员法》 法律修改
基金项目：安徽省人力资源和社会保障厅研究课题“安徽省考试录用公务员专业参考目录研究”（JS2015AHST018）。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.010一、绪论
（一）选题背景和意义
《中华人民共和国公务员法》（以下简称公务员法）于2006年1月1日起实施，它是新中国成立以来首部对公务员管理工作作出规定的法律，成为我国现代公务员管理法律体系中最为核心部分，这对我国现代公务员制度建设、公务员管理体系健全乃至国家法治建设都具有十分重要意义。我国是从20世纪80年代启动公务员工作相关立法进程，曾于1993年10月1日颁布实施《国家公务员暂行条例》。在《国家公务员暂行条例》实施过程中，政府部门每年都会选择公务员管理的一两个单项制度作为抓手，不断的进行改革完善发展。2000年，中央组织部和国家人社局共同联合拟草了关于《公务员法》的有关基本指导原则，历时5年左右，经历14次修改完善、征求意见、审议。在《国家公务员暂行条例》的基础上，系统梳理总结几十年以来的干部组织人事法律法规制度，最终完成了《公务员法》。为进一步响应国家全面依法治国的时代号召，贯彻落实全面建设法治政府的发展要求，对公务员法治体系建设也提出了许多新要求，因此对2006年版《公务员法》中一些无法适应新时代发展要求的政策制度进行与时俱进地修订和完善也就刻不容缓了。
（二）国外研究发展状况
西方公务员相关法律法规运行已有一百五十多年的历史，并已配套现代世界比较系统完善的公务员组织人事管理制度，为西方先进国家对公务员队伍优化法治科学管理奠定坚实基础。早在1855年，英国就确立了公开竞争考试的用人制度，由此正式标志着英国确立了现代公务员制度，也开启了西方现代公务员制度发展进程。此后，美、法、德和日本等西方发达国家也先后出台符合自己国情的公务员相关法律法规，并不断进行改革和完善。在这一百多年的历史发展过程中，也是西方各国公务员法律法规制度逐步建立健全的过程。比如，美国算是西方国家当中一个比较具有代表性的例证。美国的《文官制度法》于1883年颁布实施，这部关于文官法律的出台，标志着美国现代公务员制度建立，此后美国在此基础上逐步完善发展美国公务员法制，使得美国公务员管理有法可依。随着这些法律法规的运行，有利的推动美国公务员队伍的良性发展。二、《新公务员法》概述
（一）《新公务员法》的修订
《新公务员法》共18章，113条。《新公务员法》由原来的18章107条修改为18章113条，增设6条，条文顺序调整2条，个别文字变动16条，实质性修改49条。
（二）《新公务员法》的重大变化
1.强化党对公务员队伍的领导地位
公务员法及公务员制度要始终坚持党的领导地位，这是我国政体和行政体制有效运行的现实需要，公务员制度必须要很好地体现党的宗旨和性质。例如，第四条、第十三条以及第十四条等新增设的条款，都强调了公务员必须坚定地拥护中国共产党领导和社会主义制度，始终明确党对公务员制度的核心领导。这些条款都将引导我国公务员队伍在思想上政治上行动上始终与党中央保持高度一致，不断增强其政治理念素养。坚持党的领导，同时也体现了党管干部的一个核心原则。公务员队伍是国家各项政策落实的具体操盘手，公务员能否勤政为民，履职尽责，关键是要看公务员能不能自觉接受党的领导，能否将党的政策方针结合自己工作实际，落实到具体工作环节中去，从而把党的领导职能转化为工作效能。
2.实行职务职级并行
2006年《公务员法》第三章职务与职级第十六条、第十七条规定，公务员职务分为领导职务与非领导职务。其中领导职务层次分为为，五大类十个层级;综合管理类的非领导职务层次分为：五大类八个层级。按照2006年《公务员法》的规定来看，比如，一个县的县长和省的一个省级政府机关的处长，职务上前者是县长，后者是处长，二者承担的工作任务、责任义务和考核指标大不一样，但是从职级上看，二者都是县处级领导正职，却享受相同的工资待遇。据统计，我国县、乡两级基层公务员占全国公务员总数近百分之六十多，但由于受所在单位级别不高和领导职数不多等因素的掣肘，县、乡两级政府绝大多数的基层公务员退休之前都无法走上乡科级正职的领导岗位，也就无法兑现主任科员的职级待遇。因此，仅以公务员职务决定的职级，容易限制公务员职业生涯发展，无法体现公务员工作的價值，也是对公务员权利的侵害。所以应该将职务与职级二者分离，对职务职级进行统筹考虑，而不是搅合在一起。
根据新修订的《公务员法》第三章职务、职级与级别第十六条规定，不再保留非领导职务的规定，而是新增职级的规定。剩余条款则规定了实行职务与职级并行制度。一条线走职务层次，一条线走职级层次，二者并行。其中职务层次共分为五大类，十个层级;职级层次对厅局级以下职务进行划分，共分为四大类，十二个层级，与原来的非领导职务相比，增加四个层级。晋升的年限条件是，从一级科员到二级调研员之间的序列都是原则上满两年就可以晋升，二级调研员到一级调研员原则上是满三年，一级调研员到一级巡视员之间的序列原则上要满四年。《新公务员法》这一制度设计，将晋升通道由原先的“单轨制”转变成现行的“双轨制”，让职级成为公务员另外一条独立的职业发展路径，打破领导职数，不必挤破头抢晋领导职务，只要公务员工作到达一定工作年限且符合相应的晋升条件，就可以不晋升职务也能享受到相应的职级工资待遇。这样就更有利于改变“官本位”的政治生态，从而弥补公务员仅因领导职数不够而非工作能力不足却长期难以得到提拔的晋升困境，可以更好地激发广大基层公务员的工作积极性和主动性。
三、《新公务员法》运行有效性对策
《新公务员法》自2019年6月1日起实施，为我国公务员管理提供了法律依据，以全面依法治国的理念让公务员这一特殊群体人事管理工作在法律的框架中运行。但如何将新修订的公务员法在实践操作中运行的更加系统完备和有效，值得我们思考。因此，本文结合《新公务员》修改颁布之际，提出2019年《新公务员法》运行有效性的一些粗鄙对策。
（一）规范公务员考录制度
《公务员法》第四章录用的第二十三条规定公务员录用制度，做好公务员考录的“入口关”，对公务员队伍结构优化具有十分重要的意义。因此，建立健全公务员考录制度，更加注重公务员考录过程中的公平性、实效性、严密性等原则，为我国《新公务员法》有效运行奠定坚实基础。
在公务员招考过程中，招考职位的设置十分关键，它是应试者能否参加公考的门槛，直接决定着应试者能否有机会参加考试。针对当前招考职位设置的条件设置不合理、专业冷热不均衡、隐形歧视、招录单位权力寻租等问题，需要花大力气解决。一是明确招考岗位专业，让招考单位对专业目录清晰掌握，便于招考单位对专业目录的科学合理的设置，避免让专业目录成为应试者考试的“拦路虎”和“绊脚石”。在招考条件上，应该注重人岗相适，更加注重选拔专业化高素质人才，防止出现过于拔高要求或“萝卜招考”。同时提高笔试和面试质量。笔试和面试作为公务员考试的重要环节，有时候直接决定着考试能否“上岸”的命运。在考试内容上，应该设置专业考试科目，考察应试者专业知识和专业素养，避免整齐划一的只考《行政职业能力测试》和《申论》，抹杀考生的专业化水平，分不出伯仲，从而逐步培养专业化公务员队伍。对于面试采取的结构化形式，应该更贴近岗位和基层实际，使得能选拔出高素质专业化公务员。
（二）健全公务员考核制度
《新公务员法》第五章《考核》第三十五条、第三十六条对公务员考核作出了相应的规定。这两条规定了对公务员考核的内容和形式，但是考核还不够具体细化，需要与之配套具体的操作细则。考核的指标要体现选人用人、干事创业、真抓实干的导向作用。各地区应该结合部门岗位实际，提高考核的可操作性，把考核的导向作用、指挥作用发挥出来，不再使公务员考核成为“年终一考”的形式主义。
因为公务员的各自岗位特点不同，对其考核应该注重分类分层分项，应该按照公务员法的规定从德、能、勤、绩、廉五项分别设置考核指标，在这基础上细化若干评价指标，分为“A、B、C、D”四个等级，并赋予相应的分值进行量化打分。对于领导干部，主要考核统揽全局、开拓进取、组织协调等能力;对于普通科员，侧重考核执行落实、业务水平、调查研究等能力。同时要抓好平时考核是做好考核内容的重要环节，改变以往“年终一考”的現象。逐步建立以个人考核清单为基础，做好日考勤、月考评，季考核的三个重要部分，把公务员平时考核材料作为个人日常业绩档案，做好公务员日常全程管理。公务员日常业绩档案人手一册，主要记录一是个人日常通勤情况，如请假、迟到早退等情况。
（三）畅通公务员退出制度
根据《新公务员法》第八十五条、八十八条、九十三条的规定，公务员的退出形式主要有退休、辞职、辞退、开除。由于这四种退出形式都有严格的条件限制，未能很好的与公务员工作绩效相结合，对公务员不能起到很好奖惩激励的导向作用。因此我国可以采用多种形式公务员退出制度，畅通公务员“出口关”，保证公务员队伍能进能出机制，打破公务员“铁饭碗”格局。
公务员由于过度稳定而导致行政效率低下，因此要把优胜劣汰的竞争机制引入到公务员管理的全过程中，建立健全我国的末位淘汰机制。根据公务员工作绩效、考核结果，干部群众评价等综合因素，可以分层分级分类对不胜任当前工作岗位的公务员群体进行强制交流轮岗或末位淘汰。其中凡是综合测评排名靠末位的公务员，必须强制轮岗交流;对经考核和测评仍不能胜任调整后工作岗位的，按照法律规定程序进行硬性淘汰制，以此来提高公务员队伍的流动性和高效性。
《新公务员法》第八十七条对担任领导职务的公务员规定了辞去领导职务的程序，但这一法条只是针对位于少数金字塔尖的具有领导职务的公务员规定了辞去领导职务，但未对众多位于金字塔底的普通公务员规定“引咎辞职”制度。对于领导职务的公务员的引咎辞职，可以依据其责任事故作出明确细致范围规定，若违反相关制度规定，则按照法定程序辞去领导职务，情节严重的必须退出公务员系统。对于一般普通公务员，若违反引咎辞职规定的，也可以按照引咎辞职的法定程序离开公务员系统。
