以战略思维推动区域协调发展
上官酒瑞
党的十八大以来，党领导人民治国理政、推动发展的一个重要特征取向，是推动区域协调发展。党的十八届五中全会明确将协调发展作为新发展理念之一，提出要增强发展协调性就必须坚持区域协同，在协调发展中拓展发展空间。党的十九大更是提出“实施区域协调发展战略”，并作为国家发展战略。这样的发展理念与发展战略，是基于我国长期以来区域发展差异大、不平衡的基本国情而提出的，也是建设现代化经济体系的重要组成部分，于是也就有了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展等重大战略的提出。总结这些协调发展战略探索实践的经验，2018年国家出台了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确要加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制。这为促进区域协调发展战略的实施提供了基础性制度机制保障。
习近平总书记强调：“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望。”既然区域协调发展已上升至国家战略高度，那就应当是全局性、长期性的，而不是一地、一事、一时的，就应当树立战略思维，从战略上谋划、行动，要善于把握大局、统揽全局、体现格局，并要有战略自觉、战略定力，将战略举措真正落实落地落细。
一、秉持战略认知，时间上有大视野
发展是时代的主题，也是共产党执政兴国的第一要务。在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中，习近平总书记指出，“必须坚持以发展为第一要务，不断增强我国综合国力”，但也指出“发展应该是科学发展和高质量发展”，为的是“推动经济社会持续健康的发展”。在一般意义上，发展就意味着变化，也一定会有变化，但未必所有的变化都属于发展，正因为如此，发展现象学研究区分出了内涵发展与外延发展、保护性发展与破坏性发展等不同类型。如果说“发展是硬道理”，没有发展就难以形成治国理政的坚实基础，那么就可以说“硬发展没道理”，它可能是片面的、低效的、不可持续的，违背发展的合规律性与合价值性。遵循合规律性与合价值性，发展就不能只有数量的变化和总量的增加，还需要有质量和效益的提升，要实现可持续发展。这既要在“时间”比较上考虑是否实现了经济增长、社会国家进步和人的全面发展，也要在“空间”布局上关注发展是否实现了平衡性、协调性和共享性、公正性。可以说，时间与空间两方面结合，构成新时代实施区域协调发展战略的理据。这要求充分用好战略思维，有大视野，从长远着眼，去认识发展、规划发展、推动发展。
在改革开放后的很长时期内，我国施行了“容忍非均衡”的一系列政策。基于经济社会发展落后的现实，在现代化起步阶段，这是具有必要性的。从区域发展看，非均衡发展表现为“超大城市吃不完，周边地区吃不够、吃不饱”。这当然与城市的历史禀赋、地理区位、行政等级、政策优势等因素有关，但更主要的是，像北京这样的超大城市发展，客观上形成的强大“虹吸效应”，直接制约了相邻相近地域和城市的发展。由于非均衡在“时间”上的积累，自然带来了发展的“空间”问题，即相应区域内各单元之间发展的不平衡;与此相对应，一些大城市也因为空间约束出现了“大城市病”，表现为人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张等。这种情形如果继续下去，整个区域发展必将不可持续。
新时代新环境下，我国的发展已经迈入了中高等收入阶段，经济由高速增长转向高质量发展时期，这内在地提出了转变发展方式、优化经济结构、转换新旧动能的要求，并成为现代化经济体系建设的战略目标。这即是说，“发展起来以后”的发展，必须面对非均衡、“城市病”等问题，在空间上实现发展的协调协同。如果说现代产业体系是现代化经济体系的核心，那么区域内城市群就是其重要空间载体。以城市群为依托实现区域协调发展，有必要进行长远规划和全局统筹，在明确城市功能定位基础上，建立健全助推区域协调发展的新制度新机制。
如京津冀協同发展，就是推进区域协同发展战略的探索。在2014年京津冀协同发展座谈会上，习近平总书记提出，要从国家战略层面认识京津冀协同发展的重大意义，并指出：“京津冀地缘相接、人缘相亲、地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，完全能够相互融合、协同发展。”聚焦长远发展大视野，立足鲜明大战略，习近平总书记强调：“实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。”这样的战略是问题导向的，更是目标导向的，在时间上是面向未来的，它要求京津冀协同发展是一盘棋局。特别是2017年中央决定规划建设河北雄安新区，定位为千年大计、国家大事，是深入推进实施京津冀协同发展战略、积极稳妥有序疏解北京非首都功能的重大决策部署。这一“千年大计”突出体现了协同发展战略思维的大视野，要求雄安新区建设要有世界眼光，建设未来之城，打造贯彻新发展理念的示范区。
如果将协同发展比作一个生命有机体，那么中心城市、核心城市的建设就是生命体的“两翼”，不同城市间的互联互通、互通有无就是生命体的“血管”，城市的各类要素就是生命给养的“血液”，血液在血管中畅通无阻才能带来生机和活力，“两翼”助力才能飞得更远。与京津冀协同发展一样，所有区域协同发展战略都是一个系统工程，决非一朝一夕之事。这要求区域内各单元、各部门都要秉持并用好战略思维，立足长远，有大视野，反对任何形式的短期行为、形象工程。相应地，这要求政府及领导干部要牢固树立“功成不必在我”与“功成必定有我”的政绩观，在协同发展的总要求、大框架中，既要做显绩，更要做潜功，要多做为后人作铺垫、打基础、利长远的好事实事。这是运用战略思维推动区域协调发展的认识论要求。
二、抓好战略谋划，空间上有大格局
思路决定出路，格局影响结局。实施区域协调发展战略，要做好顶层设计与战略谋划。各地要遵循区域协调发展规律，以大局为重，有大胸怀、大格局，立足于时代发展、国家建设和区域协同进步的高度谋划自身的定位发展。如果说区域内发展的不平衡问题是因为“时间”和历史而形成的，那么空间拓展、布局改变，正是破解这些难题、实现协调发展的重要途径。
党的十八大以来，区域协调发展战略的实施就是以战略规划为切入点的。如2015年中央审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》就是顶层设计，其中明确了协同发展的核心是有序疏解北京非首都功能。党的十九大报告也指出：“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子推动京津冀协同发展。”如果抓住了这个“牛鼻子”，也就抓住了京津冀协同发展的主要矛盾、核心问题。其实，这也就为该区域协同发展规划了蓝图，以解决北京“大城市病”为出发点，调整区域内的经济结构与空间布局;要以协同理念推动城市间的互联互通和合理分工，做好北京非首都功能的疏散和承接;要走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展;要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破;等等。与北京不同，天津的定位是“一基地三区”，即全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区和改革开放先行区。围绕协同发展和城市功能定位，天津立足全局发展天津、跳出天津发展天津，在京津冀这张蓝图中进行自我發展的战略谋划，先后出台几项实施意见，明确了四项功能建设的时间表、路线图。同时，天津还积极对接协同发展战略，以环保、交通为突破口，推动产业在区域间的升级转移，以机制体制创新强化京津冀地区的科技、文化等领域的互联互通，带动了人才、资金和技术等要素的快速流通。在这样一张区域协同发展的蓝图中，天津积极承接北京的非首都功能，而北京的优质资源为天津发展带来了人才、资金、技术等资源要素，更好激发了发展活力和潜力。比如在引进资金方面，2014年到2018年北京企业在天津的投资占天津引进内资的40%以上。当然，有进必有出，有得必有舍，服务于京津冀协同发展的生态环境约束，天津自2017年启动“散乱污”企业整治，先后约有2.2万家企业被关停整治。这可能在短期内对当地经济发展会产生一定负面效应，但从长远看则可倒逼加快产业结构优化升级，收获更长远的效益，构建更合理的经济结构和空间结构，更好地在京津冀协同发展的大格局、大战略中获得发展红利。这就是区域协调发展战略思维的辩证法。
另外，2018年中央正式批复了《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》，这标志着雄安新区整体规划的形成和顶层设计的到位，其中一个重要方面就是“大力推进重点项目建设，积极承接北京非首都功能疏解”，同时河北还出台了《白洋淀生态环境治理和保护规划（2018—2035年）》，成为雄安新区建设的配套举措，服务于京津冀协同发展的生态环境要求。而2016年国务院发布了《长江三角洲城市群发展规划》，提出到2030年全面建成具有全球影响力的世界级城市群;2017年国务院批复《上海城市总体规划（2017—2035年）》，要求上海应从长三角区域协调发展角度，充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群;2018年习近平总书记出席首届中国国际进口博览会时讲话，提出将长三角区域一体化发展上升为国家战略，目前区域内各方正酝酿出台《上海大都市圈空间协同规划》，拟提出交通一体化、生态环境共保共治、市政基础设施统筹等八大系统行动，促进区域空间协同和一体化发展，其主旨是要求三省一市将自身发展放在区域协同发展战略格局中进行思考和谋划。
归结起来，在空间上，战略思维内在地要求有大格局。从这个角度看，运用战略思维推动区域协调发展，就是在战略规划引领下、在协同发展蓝图中，区域内各地都要自觉打破“一亩三分地”的思维局限，朝着顶层设计的目标共同发展、协同进步。如在产业规划和发展上，加快对接协作，理顺发展链条，形成区域间的合理分布，不搞同构性、同质化发展;在城市分工与空间布局上，要多合作沟通、多协同协作，避免恶性竞争，努力实现优势互补、良性互动、共赢发展，提高城市群一体化水平，增强综合承载能力、提升内涵发展质量;在实际推进上，要在联动上下功夫，以区域基础设施一体化为优先领域，以大气、水环境等公共事务的协同治理为突破点;等等。显然，这样的协同发展不能囿于地方利益、部门利益和短期利益，而要从大局立足、从长远着眼、从协同出发，要有战略大格局，在区域协同中看自身发展、在自身发展中推进区域协同。
三、推进战略实施，行动上有大定力
新时代治国理政提出的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展等几大发展战略，相互配合，共同构成我国在新时代区域协同发展的空间布局，也是建设现代化经济体系的重要空间载体。区域协调发展战略已经确立，重要的就是要用好战略思维抓好落实。换言之，这不仅体现在战略认知、战略谋划上，要制定出正确战略，更要落实在行动上，以踏石留印、抓铁有痕的恒心抓好战略落实，以坚定的战略定力、战略自觉，有效实施战略。
近年来，正是因为区域协调发展战略的扎实推进，区域协同发展取得了较好成绩。以长三角区域一体化战略为例，最近发布的《2019长三角一体化区域协同创新指数》报告，就2010—2017年长三角区域41个城市协同创新情况进行了研究分析表明，长三角区域协同创新指数总体得分从2010年的100.00分（基期）增长到2017年的178.91分，年均增长8.67%。这说明长三角区域内协同创新水平在稳步提升。以产业发展为例，长三角国家高新技术园区和经济技术开发区总量从2010年的46家提升到了2017年的97家;江苏、浙江、安徽和上海三省一市在产业大类中的同质化竞争略有增强，但基本实现了细分领域的错位发展格局。其中，上海生物医药产业发展最快、增速最猛，江苏在新材料和智能装备制造领域优势明显，浙江在信息服务行业取得进展，安徽的装备制造、新能源等工业领域形成赶超态势。管中窥豹，可以看到区域协同给地区发展带来的巨大潜力。
大国治理，政贵有恒;空谈误国，实干兴邦。这是中国历代政治得失的重要经验。如果说区域协同发展是“发展起来以后”建设现代化经济体系的战略方向，那么该战略实施过程中不可避免会遇到各种障碍和难题。站在历史的新起点，区域协调发展战略进入滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的主要阶段，其关键在于实施、在于落实落地落细，否则再好的战略规划也只能是一句空话。2019年习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上讲话指出：“要从全局的高度和更长远的考虑来认识和做好京津冀协同发展工作，增强协同发展的自觉性、主动性、创造性，保持历史耐心和战略定力，稳扎稳打，勇于担当，敢于创新，善作善成，下更大气力推动京津冀协同发展取得新的更大进展。”所有区域协同发展战略的实施都是如此，要在行动上坚持不懈、久久为功，要有冒的勇气、闯的劲头，狠抓落实。尤其是要有“咬定青山不放松”的战略定力、战略自信，不断探索创新，下大力气、花更多功夫破除体制机制障碍，建立健全推动区域协调发展战略落地的长效机制。这是以战略思维推动区域协调发展的行动准则。
作者系中共上海市委党校科学社会主义教研部副主任、教授，硕士生导师
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