社会组织有序发展：现实基础、演化趋势及改革路径
林顺浩 颜克高
[摘?要]以政府为中心的社会组织发展逻辑，使得社会组织在资源、结构、功能和空间上呈现不平衡发展格局。为激发社会组织活力，发挥其在国家治理转型和政府职能转移中的积极作用，推进社会组织有序发展成为一种必然趋势。从社会组织有序发展的演化趋势来看，蕴含了由“政府中心”向“需求中心”、“外延式发展”向“内涵式发展”、“单一监管”向“综合监管”以及“行政主导”向“多元共治”的转变;在改革路径上，需逐类放松社会组织准入管理以回应前瞻性需求，建立监管部门间的协调机构和机制以增强综合监管效力，营造公平发展环境以服务社会组织能力建设，鼓励本地探索和经验输入以协调社会组织区域发展。
[关键词]社会组织?发展格局?有序发展?管理体制
[中图分类号]D632
[文献标识码]A[文章编号]1001-9596（2020）08-0018-08
20世纪80年代以来，在中国社会经济转型的历史进程中，社会组织得到快速发展。截至2019年底，全国共有社会组织约85.4万个，这些活跃在国家与社会之间的组织，逐渐演变成重要的社会力量，在公共服务和社会治理中的重要性日渐显著。在国家治理转型和政府职能转移背景下，社会组织被赋予的时代责任和功能定位已经出现变化，党的十九大报告更是明确提出要发挥社会组织在新时代社会治理格局中的重要作用。为激发社会组织活力，2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，对社会组织发展进行了部署，要求加大社会组织管理改革的步伐，改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展。在此背景下，如何实现社会组织有序发展成为社会治理领域的重要议题。在理论研究层面，社会组织有序发展还是新提法，系统的改革方案仍在酝酿之中，理论研究亟待深入完善。鉴此，本文通过分析总结我国近年来社会组织的发展特征，试图从整体视角清晰呈现我国社会组织发展格局，分析中国社会组织发展的趋势，探索社会组织有序发展的理念内涵与实践方式。
一、我国社会组织发展格局的初步考察
改革开放至今，我国社会组织的管理政策几经变迁，放任、紧缩、控制等状态交替出现，经历了恢复期、缓慢发展期以及培育期等发展阶段。为呈现我国社会组织发展格局的整体图像，本文立足于我国社会组织发展现状，从社会组织的资源、结构、功能以及区域发展等多个维度，考察我国社会组织的发展格局，展示社会组织有序发展的现实基础。
（一）“强官办、弱民办”的资源格局
以距离政府的远近，社会组织通常可以分为官办和民办两种类型。官办社会组织是政府为动员社会资源，从政府内部衍生而来，在某种程度上是政府职能的延伸与扩展;区别于官办社会组织，民办社会组织是由民间人士自下而上发起成立，自其成立就表现出了民间性和草根性特征。不同的产生方式，赋予了社会组织不同的身份，进而也赋予了社会组织不同的资源禀赋、生存能力及发展环境。即使在比较公开、透明，竞争性强的政府购买服务实践中，相对于民办社会组织，官办社会组织在资源获取上也具有天然优势。以上海市社区公益服务购买为例，2009—2013年间，社会组织承接的公益项目占92%，其中纯粹由民间人士成立和主导的社会组织91个，仅为27%[1]。从慈善捐赠的角度来看，中国许多企业的捐赠主要用于帮助企业获得政府补助、债务融资以及投资机会[2-3];政府也始终对中国基金会资源动员实施直接或间接影响[4]。因此，在中国语境下，由于社会组织所需的资源主要来源于政府财政支持或政府认证的社会资源，距离行政权力的远近影响了资源分配，并由此形成“强官办、弱民办”的资源格局。
（二）“强数量、弱能力”的结构格局
从整体趋势来看，改革开放后，我国社会组织取得了跨越式发展，在社会事务中的能见度也显著提升。但是，如果将社会组织数量和能力分别予以考察，两者呈现不同变化趋势。根据“非营利部门国际指数”及国内学者对社会组织发展水平研究的相关成果，社会组织总量与社会组织单位增加值分别展现了社会组织数量与服务能力[5-6]。研究表明，地级市社会组织总量呈现逐年显著增加的趋势，新成立的社会组织数量逐年递增;但社会组织单位增加值的增长却非常缓慢，如果将其置于社会组织数量快速增长的背景下进行考量，社会组织单位增加值的增长基本上可以忽略不计[7]。从个体来看，我国缺少在国内外具有重大影响力、能力突出的旗舰性、示范性社会组织。就整体而言，随着社会组织管理政策的松动，社会组织数量得到显著发展，但社会组织能力提升却相对缓慢，形成“强数量、弱能力”的结构格局。近年来，尽管各地开始有意将发展社会组织的重点由数量转向能力，并通过孵化、公益创投、政府服务购买、能力培训等系列政策工具为社会组织赋能，但社会组织能力提升受制于诸多因素，如社会环境、专业人才以及知识储备等，这些均需要长期积累，因此，“强数量、弱能力”的结构格局在短期内仍难以改变。
（三）“強服务、弱表达”的功能格局
社会组织是一个庞大的系统，种类复杂。有研究发现，在过去相当长的一段时间内，文化、工商服务、社会服务、农业及农村发展、体育等类型的社会组织显著增长，且增幅较大，而生态环境、法律、国际及涉外组织等社会组织无显著变化。从各类社会组织的占比来看，农业及农村发展、社会服务、文化、工商服务、体育等类型的社会组织占据前几位，而生态环境、宗教、法律、国际及涉外组织等社会组织排名却处于最后几位[7];从政府行为来看，政府部门重点向社会组织购买民生保障、社会治理、行业管理、公益慈善等领域的公共服务，也率先降低了侧重于提供公共服务的社会组织的准入门槛。整体而言，以提供公共服务为主的社会组织得到了优先发展，而公共表达类社会组织发展相对迟缓。另外，从社会组织功能发挥来看，更多的是发挥提供公共服务的功能，解决社会问题，满足社会需求，社会组织的公共服务提供功能相对而言得到了比较好的发展，而社会组织的公共言论生产功能则发展明显滞后[8]，在功能上表现出“强服务、弱表达”的局面。
（四）“强东部、弱西部”的空间格局
省域层面的社会组织数据显示，数量排名前五的省份占全部社会组织总量的40%，全国1/6的省份集中了全国2/5的社会组织，这些省份主要是集中在东部沿海地区的山东、江苏、浙江、广东等区域，这说明经济水平和财政水平较高的东部地区，社会组织的发展整体水平也越高[9]。由于地理位置、政策优势等因素影响，在我国改革开放过程中，形成了东、中、西部区域经济的位差，从而出现了地区间的“贫富差距”，地区经济的繁荣程度在一定程度上催生人们社会需求的多样化，对社会组织发育产生影响。总之，社会组织数量及其能力随经济水平、社会需求、政策空间等因素而异，社会组织也出现一定程度的“贫富差距”结构，且社会组织类型构成也差异显著，形成了“强东部、弱西部”的空间格局。
二、走向有序：我国社会组织发展模式的演化与转变
近年来，为逐步回应社会组织发展过程中的局限性，社会组织有序发展的事务开始进入理论与实践的视野。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》;同年12月，民政部与财政部联合发布《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，对促进社会组织健康有序发展，提出了更为具体的支撑政策。总体而言，社会组织有序发展意味更为开放、公平，竞争性更强的环境，旨在构建“结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力”的社会组织发展格局。有序发展是社会组织发展的一种战略定位，目的在于根据不同时期社会需求和政府职能转移的需要，科学引导不同类型社会组织的优先发展，健全综合监管体系，规范社会组织行为，形成优先发展顺序合理、活动秩序井然的社会组织有序发展格局。然而，社会组织有序发展格局的实现，需要突破现有格局的局限和约束，需要寻求发展导向、发展方式、监管模式以及治理格局上的多维转变。
（一）发展导向上，由“政府中心”向“需求中心”转变
在社会组织发展过程中，政府掌握着社会组织发展的重要资源，社会组织如同众星捧月般依附在行政资源旁，大部分社会组织以自上而下的方式成立，业务主管单位仍有效控制着社会组织的项目活动，导致社会组织的行政化倾向愈加严重，资源竞争亦会愈演愈烈，社会组织的发展也停留在政府部门职能的延伸层次上，无法独立承担社会治理的重任。在新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要的满足客观上要求“回归人民中心”[10]，即回应人民的现实需求。由于社会需求的异质性，政府无法完全满足，[JP]而处于社会领域、与人民直接接触的社会组织另辟蹊径，以更敏锐的嗅觉介入到少众、被忽视的需求细分领域，自发肩负社会责任。
为推动社会组织发展更好地回应社会需求，2013年出台的《国务院机构改革和职能转变方案》，提出四类社会组织（行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类）直接申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。据民政部门不完全统计，明确开展直接登记以来，全国已有27个省市、自治区开展或试行社会组织直接登记制度，全国直接登记的社会组织约3万个，占同期登记的社会组织40%以上[11]。直接登记制度不仅仅是社会组织管理体制改革的初步探索，扩大了社会治理的基数，降低了参与治理的门槛，也是政府应对社会治理需求而寻求社会力量的反映。以社区社会组织为例，习近平总书记在武汉青和居社区考察时指出，社区是基层基础，把社区建设好，实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶;而活跃在社区的社会组织成长于社区，深耕于社区，服务于社区，是实现上述目标的重要力量和有益补充。因此，社会组织发展导向由“政府中心”向“需求中心”转变，既是社会组织发展规律的必然要求，也是解决新时代我国社会主要矛盾的内在要求。
（二）发展方式上，由“外延式发展”向“内涵式发展”转变
全能政府的治理体系显然难以适应社会事务日益复杂化与精细化的趋势，政府公共服务压力越来越大，政府开始寻求“瘦身运动”，转移部分职能。在我国社会经济快速发展的进程中，社会组织在经历了快速发展的阶段后，已遍布各行各业，但参与社会管理与公共服务的能力依然有限[12]。过去社会组织的发展偏重于数量增长与规模扩张，这种典型的外延式发展方式难以满足政府对职能承接主体的需求，政府与社会组织之间出现了职能转移与承接的缝隙。社会组织的活力终归在于其专业能力的提升，此时“推动社会组织健康有序发展”命题的提出，正是用于弥补这一明显的职能缝隙。无论是中央政策文件对社会组织发展思路的导向性，还是地方实务部门的考核目标导向性，过去重数量、规模的外延式发展方式开始转向重视质量和结构的内涵式发展，意味着社会组织结构优化、服务功能增强的发展方式。
（三）监管模式上，由“单一监管”向“综合监管”转变
社会组织双重管理是以民政部门与其他业务主管机关协同管理社会组织的运行体制，这种责任分担机制存在部门间责任理不顺、落实不到位的情況。在以往操作中，民政部门注重事前的社会组织登记注册程序，由于社会组织行政执法人员不足，对于登记注册后的社会组织履行监管的责任落实并不到位，客观上造成了重登记、轻监管的“单一监管”模式。
区别于以往的“单一监管”模式，社会组织有序发展逐步转向放管并重、覆盖全程、多部门协作的“综合监管”模式，各地区进行了诸多有益探索。在综合监管模式下，民政部门主要对社会组织登记、年检、执法、评估、信用体系等方面进行常态化管理;业务指导或行业主管部门则侧重于对社会组织业务活动的指导和监管;财政和税收部门重点关注社会组织的资产财务以及免税资格认定，其他部门（如公安机关、外事部门）也各司其职，切实履行监管职责。综合监管通过夯实关联部门的职责，克服了“单一监管”模式下民政部门人力不足的缺点，也弥补了以往监管过程中存在的空白地带。同时，相对于政府部门的行政监管，综合监管还强调社会组织党建，加强党对社会组织的全面领导;强调社会组织的社会监督、行业自律和内部治理，是一种内外协调、“放管服”并重的监管形式。
（四）治理格局上，由“行政主导”向“多元共治”转变
随着改革深入，尽管国家逐渐放宽对社会生活的全面控制，但政府仍然主导社会组织的发展，国家不仅在形式上介入社会，在实践中也强调对社会资源的汲取与控制[13]，这意味着政府能更好地控制社会组织，并为政府所用，社会组织的社会治理主体身份被弱化甚至隐藏。尽管社会组织参与社会治理仍受制于行政主导的困境，但多元共治已进入顶层政策设计视野，党的十九大首次将“共治”写入报告文本，明确提出了“共建共治共享”的社会治理格局，社会组织参与社会治理达到新高度，旨在党委领导下，构建政府与社会多元主体协商的合作治理格局，将社会组织与市场运作纳入治理体系，弱化社会组织对政府的行政依赖性，不再强调政府对社会组织的功能性控制，而是通过政府职能转移，完善政府购买公共服务制度体系，鼓励社会组织参与社会治理，创造竞争有序的社会组织发展环境，实现社会的多元合作治理。2014年，《政府购买服务管理办法（暂行）》对购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等内容进行规范，集中体现了公共服务领域合作治理的探索与尝试。
三、推动和完善我国社会组织有序发展的实现路径
推动我国社会组织有序发展，既逃离不了政府导向性的政策体系，也脱离不了法治化的治理语境，更离不开党组织的政治核心作用。需立足于当前社会组织的发展基础和碎片化的政策环境，遵循“放管服”的改革思路，实现向需求中心、内涵发展、综合监管、多元共治等转变，不断提高社会组织制度化水平，因地制宜、因时制宜探索社会组织有序发展模式。
（一）逐类放松准入要求：遵循回应前瞻性需求的基本原则
作为政治审查与责任分担机制，双重管理体制在一定程度上有助于政府对社会组织的管理，但也造成了社会组织“审批难，甚至干脆不批”的现象，社会组织的发展需契合政府利益的格局，导致产生大量游离在政府管理体制外的非法社会组织（草根NGO），束缚和限制了中国社会组织的发展。“直接登记制度”作为社会组织双重管理制度转轨与突破的先手棋，由于契合了放松社会组织行政束缚、扩大社会组织生存空间和推动社会组织合法化变革趋势，在数量增长的基础上产生质变，扩大了内涵式发展的现实基础。为满足前瞻性社会需求，“直接登记制度”的适用范围需进一步厘定，继续探索科学合理的分层次、分领域的准入制度，结合当下实践和未来发展，准确把握社会需求和政府需要，根据未来需求逐类降低门槛，简化社会组织登记注册手续，从而引导不同类型社会组织优先发展，形成发展顺序科学、结构合理的社会组织发展格局。值得注意的是，我们在调研中发现，实施直接登记制度以后，受监管能力、问责等多重因素影响，部分地、市、县登记部门表现出保守趋势，社会组织的成功登记率不升反降，有必要适时评估和反思“直接登記制度”的实施情况。实际上，社会组织相关政策评估进程开启，如2020年民政部委托第三方单位对《社团登记管理条例》的实施情况进行评估。
（二）增强综合监管效力：建立监管部门间的协调机构和机制
在社会组织看来，“政社分开”“简政放权”“准入降低”意味着良好的发展契机。降低社会组织准入门槛，有利于培育多样性的社会组织，而构建有效的社会组织法规监管体系，更是对社会组织有序发展生态的有力保障。随着《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》的颁布，相关社会组织的管理与运作有法可依，但法律体系仍不完善，致使社会组织综合监管的有效性不足。要实现对社会组织的有效监管，在加强社会组织党的建设工作基础上，需要完善社会组织综合监管体系。
首先，监管法律上，积极推动诸如社会组织基本法、分类法规的出台，完善地方法规、部门法规等管理法规，化解现行法规条例与部分政策文件间的相互冲突，实现社会组织运行与管理的规范化和法治化;其次，监管责任上，民政部门、财政部门、税务部门、价格监管部门、公安部门等相关行政部门需理顺各部门的监管责任与关系，建立共享信息平台，实现“块”上分类监管全覆盖;同时，积极夯实各业务指导部门的责任，实现“条”上分类监管的不缺位;再次，监管方式上，各部门尝试改变以往监管单一的行政手段，更多运用法律手段与经济手段，促使社会组织履行社会功能，最终形成秩序井然的社会组织发展格局。
从目前的实际运行情况来看，由于牵头部门的缺失，综合监管仍不能形成有效合力，部门间的监管责任较为分散，存在消极监管或避责等问题，不利于缓解政府部门社会组织监管能力与监管任务间的张力，给社会组织的培育、发展造成困扰，造成“不落实，反受损”的局面。因此，为切实规范社会组织发展的秩序，促进社会组织发展，现阶段的重点在于建立部门间的协调机构和机制，健全社会组织综合监管体系，夯实“条块”部门的监管责任，增强综合监管效力。
（三）服务能力建设：营造社会组织公平发展环境
源于制度依赖，政府改革生成的社会组织较多，其缺乏社会基础，继承着政府的部分职能，官办社会组织的地位是“躺在行政和政策优势上获得的”[14]。国家治理体系与治理能力的现代化，需彰显社会组织的自主性与独立性，构建政府与社会组织合作关系框架，逐步回归社会需求中心。在政府职能转移过程中，根本上要加强社会组织法制建设，加强行业规范体系建设，将政府与社会组织间互动关系建立在完善法律制度之下，稳妥增进社会组织外部生态和内部治理结构的非政府性。在社会组织人事安排、社会角色、利益关系方面，建立规范的管理体制和运行机制，弱化行政资源的身份格局，让社会组织寻找自身职能定位，促进和引导社会组织自主运行、有序竞争、优化发展。
此外，在社会组织数量显著增长的同时，社会组织公共服务能力发展停滞不前，与社会经济治理需求呈现出不协调的现象，这成为政府职能转移与社会组织承接之间的主要障碍。因合作缺乏稳定的合作框架，导致政府与社会组织合作治理基础不稳。改变行动者不利行为的最好方式是加强其知识能力及行动资源。为积极培育社会组织，需增强社会组织能力，使其成为社会组织赋能的一种工具手段，从而使社会组织有能力判断、选择以及作为。
同时，政府购买服务的一般性准则，是使各类社会组织都处于竞争之中，促进社会组织公共服务能力的提升。为加强合作治理的有效性，在先天禀赋上，继续加强培育基地建设，增强社会经济需求对社会组织培育的导向性，提升社会组织专业服务能力;在后天赋能上，加强制度规范化建设，将政府购买服务纳入更明确的法制化管理，提升政府购买服务项目清单、招投标、运行、评估等环节的制度化水平，规范双方权利与义务，构建公开、竞争性的新国家与社会关系。
（四）协调区域发展：鼓励本地探索和经验输入
社会组织有序发展意味着规模、结构与市场经济进程相适应，发展模式与地区社会发展相符合。社会组织有其自身的发育规律，严重依赖属地资源，其发育与属地民间资本积累、文化传统、市场经济水平有关。改革开放以来，东、中、西部经济发展的不平衡格局导致社会发展的差异巨大，经济欠发达地区与发达地区社会组织发展环境的剪刀差进一步扩大，深刻影响区域未来的社会治理能力。经济发达地区拥有更丰富的经济资源与更大的社会动力，在中央政策的鼓励下，积极探索社会组织管理创新，由此形成了地方具有鲜明特色的探索模式，社会组织治理功能进一步凸显，如北京模式、上海模式、深圳模式、温州模式等;部分经济欠发达地区，根据经济社会的需求，大力发展、创新与区域经济相和谐的社会组织类型、形式与规模，如云南模式。但大多数经济发展欠佳的地方，社会组织获取资源的土壤贫瘠，政策环境陈旧老化，政策工具更新缓慢，社会组织发展活力略显不足，中央政府应继续给予地方政府更大的社会治理探索空间，并及时总结、推广地方社会组织管理政策创新。地方政府应充分发挥现阶段所拥有的主导功能，注重本地探索与经验输入作为区域发展的两条路径，具备较好社会治理经验的地区，也要肩负为中央政府进行理论和实践创新的担当。
四、结论与展望
在过去相当一段时期内，中国社会组织发展呈现出“强官办、弱民办”的资源格局，“强数量、弱能力”的结构格局，“强服务、弱表达”的功能格局，“强东部、弱西部”的空间格局，其实质是以政府为中心的社会组织发展逻辑的外在表现。在特定时期，社会组织的发展较好地实现了政策预期，但也使社会组织逐渐陷入活力不足、独立性和自主性耗散、功能限制等困境，难以满足社会需求，社会组织治理改革成为一种必然要求。
社会组织治理改革需要准确把握我国社会组织多维发展格局及态势，以社会组织现实格局作为社会组织管理体制进一步改革的基础，把增强社会组织服务功能，回应社会日益增长的多元化需求作为社会组织治理的基点，实现社会组织健康有序发展，构建新时代社会治理格局。从社会组织发展趋势上，有序发展蕴含了“政府中心”向“需求中心”、“外延式发展”向“内涵式发展”、“单一监管”向“综合监管”以及“行政主导”向“多元共治”的转变;在发展路径上，需因地制宜、因时制宜、因类施策，逐类降低社会组织准入门槛以回应前瞻性需求，建立监管部门间的协调机构和机制以增强综合监管效力，营造公平发展环境以服务社会组织能力建设，鼓励本地探索和经验输入以协调社会组织区域发展。
立足于社会组织管理理论及实践改革的需要，作为新时代社会治理格局的重要力量，社会组织有序发展的深入推进至少需要解决以下三个关键问题：一是在多大范围内展开社会组织管理实践改革。社会组织改革实践总是遵循以点带面，先试验后推广，逐步展开。考虑到当前社会组织现状格局，不同类型、功能、區域的社会组织发展参差不齐，其在社会治理中的作用各不同，先期在一定范围内开展社会组织管理改革，如降低四类社会组织登记门槛、行业协会商会行政脱钩等实践改革，而下阶段在哪些区域、哪些类型的社会组织进入改革视野需要继续论证。二是在多大速度上推进社会组织管理体制改革。任何时候，社会组织管理体制都必须适应于国家治理能力建设的需要，同时，也需要着眼于前瞻性政府治理的需要。社会组织的发展须与社会发展阶段、政党制度、国家体制、社会需求相融合，应在相对速度上保持同行甚至保持一定程度的前瞻性和应急性，如社会组织如何响应和参与重大应急救援的机制建设。在发展秩序上，采取何种治理策略降低社会组织管理改革风险，稳固社会组织管理改革阶段成果。三是如何进一步发挥党组织在社会组织中的政治核心作用，并实现党的领导与社会组织法人治理结构的融合，要进一步理顺党建工作管理体制，科学设置社会组织党组织形式，充实壮大党务工作人才队伍，积极探索党的建设和社会组织建设的结合点。
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