改革开放以来中国社会治理的变革与启示
丁德光
[摘要]改革开放取得了伟大的历史成就。改革开放四十年，中国社会发生了巨大的变迁，人民的生活方式和生产方式，社会关系结构、利益分配结构都发生了巨大而深刻的改变；社会的流动性、异质性逐步增强；社会整合的难度逐步提升；社会治理的主体也变得多元。改革开放以来，社会治理以推进国家治理体系和治理能力现代化以及社会高速优质发展为目标，在体制机制建设、社会动员和社会力量整合上发挥了巨大的作用，提升了社会活力和凝聚力，为改革发展提供了强有力的动力支持。
[关键词]改革开放四十年；社会治理；社会整合
[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2018）10-0023-05
改革开放是中国社会一场伟大而深刻的社会变革，是“决定当代中国命运的关键一招”，也是将传统的社会管理转变为党委领导下多元主体参与的社会治理的“助推器”。改革开放四十年，中国社会主要矛盾发生了本质的转变，中国共产党的治理方式也从“管理”到“治理”，“摸着石头过河”向更加全面有序协同的共享共建的社会治理格局迈进，政府、社会、居民的关系也经历了深刻而多维的变化，法治化、制度化的治理理念深入人心，在社会治理的价值理念、参与主体、手段和方式等方面映射出的社会治理的体制机制的变革，是改革开放以来中国社会变化和民族伟大复兴的真实写照，也是中国社会和谐稳定发展的不竭动力。
一、改革开放以来中国社会治理发展演进的历程
（一）初步探索阶段（1978-2002）
党的十一届三中全会后，中国共产党治理国家的策略进入到一个全面调整的时期，贯穿着以通过社会结构的调整推进经济社会发展这条主线。从“阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”。邓小平同志提出“三个有利于”“发展才是硬道理”和实现共同富裕成为社会治理主导思想，并指出“社会主义是要解放和发展生产力，贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷”，开创了中国社会发展的新局面。提出在坚持社会主义制度的前提下，搞四个现代化一定要坚持“两手抓两手都要硬”，即一手抓建设，一手抓法制。社会主义民主和社会主义法制是“建立安定团结政治局面的必要保障”[1]189。更为确切地说，两者“实际上是一件事情”[2]。要解决过去社会发展思路的错误，就必须用制度减少因个人喜好而带来的随意的社会决策，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[1]146。在社会治理过程中，解决社会矛盾要避免通过政治运动等“运动式”的治理手段，“而要遵循社会主义法制的原则”[1]371。要善于运用制度和法律的思维解决人民内部矛盾和各种违法犯罪问题。
在社会互动上，党的十三大报告提出，要坚持“从群众中来、到群众中去”的群众工作路线，将“建立社会协商对话制度正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾”，作为社会主义条件下的一个重大课题，确定了协商的单位、团体等协商主体，要求党组织要在协商中发挥带头作用，“群众团体也要改革组织制度，转变活动方式，积极参与社会协商对话、民主管理和民主监督”，克服封建官僚化、家长式行政化的倾向，不断推进党政机关工作的开放度，推动“上情下达”，获得群众的信任和支持。
在处理经济社会均衡发展的关系上，党的十四大报告确立了建设社会主义市场经济体制的工作总目标，中国社会进入快速转型时期，社会治理也进入到新的调整时期，处理好“改革、发展、稳定”的关系成为治国理政的首要任务，成为“我国现代化建设棋盘上紧密关联的战略性棋子”[3]。要在改革的效率、发展的速率与群众的可承受程度之间寻找可控、可动的平衡点。要加快政府职能的转变，推进政企分开，实施行政管理机制和机构改革，提升党政机关服务群众的水平。要关心群众生活，从维护人民群众利益的角度“解决关系人民群众疾苦的各种实际问题”，通过改革发展提升人民群众的福祉，实现人的全面发展[4]260。要正确看待经济社会发展中的一系列的社会矛盾，并善于把握矛盾的性质和矛盾的根源，“正确运用经济、行政和法律等手段”处理人民内部矛盾[4]32。党的十五大把“依法治国”确立为治国党治国理政的基本方略，并提出坚持“法治与德治”相结合，“法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为”；而“德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟”[5]。要加强社会治安的综合治理，通过建立和谐稳定的党群、干群关系，夯实执政根基，使中国共产党治国理政的实践向制度化迈进了重要一步。拓宽了社会治理的参与主体，积极发挥群团组织在国家和社会事务中的民主参与和民主监督作用，把群团打造成党联系广大人民群众的桥梁和纽带。
（二）快速发展阶段（2002-2012）
党的十六大报告提出了要让“一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发”“一切创造社会财富的源泉充分涌流”。伴随着社会的高速发展，社会治理进入到快速提升时期，特别是在改革发展中，充分认识到社会建设和社会治理在全面建设小康社会中的作用，社会建设被纳入到“四位一体”的中国特色社会主义总体布局之中。提出加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业营造良好社会环境[6]。“社会管理，说到底是对人的管理和服务。”[6]重点是保障和改善民生，核心是坚持以人为本，执政为民，并把它作为“指引、评价、检验我们党一切执政活动的最高标准”[7]。要更加注重社会治理手段创新和发展的问题，突出经济、行政和法律的手段相结合处理人民内部矛盾。鼓励群团组织、社会组织和企事业单位等社会力量参与社会管理，坚持和完善共产党领导的多党合作與政治协商制度，强化政府的公共服务职能，建设高素质的干部队伍，关注民生，扫除社会丑恶现象，深入开展反腐败斗争。推动政府由“管理型”向“服务型”转变。重点推进农村、社区、企业的村民自治和基层民主，培育居民、群众自我管理、自我服务、自我发展的意识，不断实现“在服务中实施管理，在管理中体现服务”的治理理念。
（三）全面深化改革创新阶段（2012至今）
党的十八大报告从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，稳步推进社会治理的体制机制改革，实现了从“社会管理”到“社会治理”的转变。为推动构建共建共享的社会治理格局，以习近平总书记为核心的中共中央更加注重社会治理的“顶层设计”，提出“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”[8]116，并从维护社会稳定的角度，对社会治理进行更深层次的制度安排，厘清了社会治理、社会稳定与稳固的执政基础之间的关系，并用“维稳”实质是“维权”，“维权”是为了更好的实现“维稳”的目标揭示了“维稳”与“维权”的辩证关系。通过建立制度畅通利益表达渠道，使社会矛盾在可控的范围内有效解决，减少了“维稳”的社会成本，既有利于社会秩序的构建，也有利于社会活力的迸发。
党的十九大开启了社会治理的新时代，在习近平新时代中国特色社会主义的思想指引下，社会治理中更加突出“以人民为中心”理念，以提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平为重点，以提升人民群众的“获得感、幸福感、安全感”为目标，以“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”为突破口，不断“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。特别是重视社会治理中的国家安全工作，将社会治理作为防范地域社会风险和危害社会安全的各种活动的重要手段。新时期的社会治理不仅要实现保障和改善民生，使人民获得更加丰裕的物质生活，更重要的是通过社会治理的改革提升人民群众参与社会治理的意识和水平，通过教育引导化解社会矛盾，提高人民群众对社会治理的认同感。
二、改革开放以来社会治理发展演进的特点
（一）不断加强党对社会治理的领导，突出政治引领
“治理”是对“管理”的继承、创新和发展，主体的多元并不是要弱化党的领导和政府的主导，恰恰相反，多元参与更要加强党的领导、政府主导，突出党领导社会治理的政治优势，要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，并要做到“党的工作進展到哪里，党的组织就覆盖到哪里”。从历史和现实的角度来看，没有谁比中国共产党更懂中国的社会治理，纵观社会主义从诞生到现在的历史过程，“怎样治理社会主义社会这样的全新社会，在以往的世界社会主义实践中没有解决得很好”。“自从有了中国共产党，中国人民谋求民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福的斗争就有了主心骨，中国人民就从精神上由被动转为主动”。中国共产党通过整合中国优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化，探求适应中国特色社会主义发展的社会治理制度，更好地实现了社会互动、社会团结、社会组织和社会动员，凝聚了中国特色社会主义发展的最大的社会共识。在新的时代，突出政治引领，加强党对社会治理的领导，有助于明确社会治理发展价值导向，落实社会治理的责任制和目标考核制度，推进各种社会政策的延续、创新，制定出更为合理的社会治理发展规划和社会政策法规。有助于形成社会发展的正确价值导向，运用各种手段调整人民的心态，引导人民群众建立合理的社会预期和心理预期。有助于解决社会治理所需的人才使用、激励、培养机制建设等问题，对资源进行有效合理的分配、整合，解决好社会治理领域的地区不平衡、不充分的发展问题。
（二）不断的推进“政社”关系的磨合，厘清权责边界
社会治理是中国特色的社会发展理论和概念，是中国历史传统与现实发展的产物[9]。在改革开放中，社会结构分化的趋势日趋明显，社会的异质性逐渐增强[10]，社会利益主体变得多元，利益实现途径变得多样化。在这两种因素共同影响下，利益矛盾变得明朗而又复杂化，利益矛盾的协调难度加大。面对复杂的社会矛盾，仅靠政府力量去解决社会矛盾变得既困难又无法周全。因此，通过不断地改革发展，打破计划经济体制，逐步建立和完善社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中的作用日趋明显，政府力量对经济生活的直接干预逐渐减少，改变了社会治理中政府“独唱”的局面，政府、市场、社会的互动越来越频繁，并逐步走向规范化科学化。但是，这种关系的调整取得的效果还没有达到社会治理改革的预期，社会治理中政府行为的“越位”与“缺位”在某些领域同时存在，社会主体的参与能力不足和社会治理主体的权责不清、利益失衡并存的现象较为突出。具体表现为，在改革发展的进程中，政府对具体的社会治理事务干预过多，但一些人民群众急切盼望的民生问题又缺乏有效的解决方案，社会问题积压，利益表达渠道不畅，社会矛盾变得复杂。在这些问题的集中影响下，通过积极推进服务型、创新型、法治型和效能型政府建设，不断转变政府职能，推进简政放权，形成合理的条块分割的社会治理布局，将决策权力下放、服务项目“下沉”，逐步建立权责对等、层级分明的目标责任清单体系和服务清单体系，探索建立政府、自治组织、社会组织履行责任的多维互评机制，推进社会治理的积分制管理，将个人参与社会治理、慈善志愿服务、维护公共利益纳入到社会征信体系，不断打造“打造共建共治共享的社会治理格局”，“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，拓宽化解社会矛盾的渠道，提升社会治理吸附居民的能力，是社会治理发展的必然选择。
（三）不断提升多元主体参与水平，强化协同治理
党的十三大报告指出，“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，是社会主义条件下的一个重大课题”。因此，必须使社会协商对话形成制度，畅通沟通渠道，发挥舆论监督的作用。坚持群众路线，“充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”。同时，群众团体要克服“官”气和行政化倾向，把自身打造成党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。党的十四大之后，为加强社会管理水平，各级党委、政府着眼于“积极发挥工会、共青团、妇联等群众团体要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督作用”，扩大基层民主，完善村（社区）居民自治，取得了很大的成效。党的十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，”通过健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”，推进了社会管理的科学化。2012年以来，立足从源头化解解决社会矛盾，追求社会的公平正义，不断推进户籍制度的改革、发展教育和社会保障事业，增强社会的流动性，减少收入水平的阶层差异，深化司法体制改革，建立一整套的权力约束机制和联系群众的机制，强化各种社会主体在社会治理中的参与意识和参与水平，注重推进权利公平、机会公平和规则公平，激活了社会发展的活力。此外，为提升社会治理的参与水平，2013年加快了社团组织的登记管理制度改革，除法律规定和国务院决定需要进行前置审批的，一般的科技类、公益慈善类、行业协会商会、和城乡服务类社会组织，不再需要业务主管部门前置审批，可直接向民政部门依法申请登记。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，同年7月，中央召开党的群团工作会议，并出台了《关于加强和改进党的群团工作的意见》，明确了群团组织以群众为中心的发展定位，以及群团组织在联系群众和其他社会组织中的作用，提出通过制度建设，积极发挥互联网、大数据、新媒体等在基层治理中信息交换、传递、获得的方式，加强群团组织、社会组织和基层群众的协同参与能力和水平。
三、改革开放以来中国社会治理发展演进的启示
（一）社会主要矛盾的变化是社会治理变革的动因
社会主要矛盾的变化是社会治理变革的重要依据。两次主要矛盾的概括都是对当时国情的正确判断，是所处时代人民群众感受的经验总结，赢得了人民群众的广泛认同。从“物质文化需要”到“美好生活需要”，“落后的社会生产”到“不平衡不充分的发展”，矛盾的变化导致了中国社会关系和社会结构的快速变迁，矛盾的变化意味着人民社会期望变的更高、更多元，这就要求中国共产党不断的通过自身的改革发展实践去满足。同时，社会主要矛盾的变化催生了不同主体对社会治理变革的持续思考。一方面，从“物质文化需要”到“美好生活需要”，人民需要从“窄”到“宽”的转变，需要的内涵发生了质的转变[11]。另一方面，从“落后的社会生产”到“不平衡不充分的发展”聚焦的都是发展，但发展的内涵却有天壤之別。这是社会发展从“低”到“高”、由“量”到“质”的转变[12]。
社会主要矛盾的变化同时开启了新时期社会治理的新航程。从社会管理走向社会治理，改革开放以来不同时期治理手段的选择取决于国家治理目标的变化和不同治理主体对资源的掌握程度，社会治理的手段选择由基层治理技术的类型经历了项目型治理和基层民主治理的变革。在新时期，社会治理更加注重追求公平正义，更加注重以人为本，更加注重社会秩序构建与社会活力的激发，更加注重从源头、细微处化解社会矛盾。通过机构的改革、制度的变革，能够有效的实现社会动员和社会整合，使治理的定位更加准确，治理的路径更加明晰，国家——市场——社会在社会治理中的角色定位更加明确，关系更加和谐，这些变化是针对社会治理中的地区、城乡不充分、不均衡发展的重要举措，旨在满足人民日益增长的美好生活需要，也在同步印证着社会主要矛盾变化的判断。
（二）实现人民的根本利益是社会治理变革的出发点和落脚点
社会治理变革的出发点和落脚点都是为了维护最广大人民群众的根本利益。社会政策变化和调整、政府行为的规范和约束、发展方向的确立、政社互动的加强都是围绕如何更好地实现人民的利益，这是改革开放以来社会治理的实践主题，在解决好“发展为了谁、发展依靠谁、怎么去发展”等问题的基础上，凝聚推进中国社会向前发展的最大的信心和决心。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，“‘思想一旦离开‘利益，就一定会使自己出丑”。改革开放以来社会治理进程中，中国共产党坚持把维护和实现人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点。但这里的利益并不完全等同于物质利益，随着中国社会的发展，社会阶层的分化，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民利益诉求变得逐渐多样化、多元化。要实现好、维护好人民的利益，必须建立和谐稳定的社会关系，实现高质量的发展，建立“保障基本权力、按照贡献分配、实施社会调剂”三位一体的收入分配模式。其中，要“坚决纠正利用职权谋取私利的行业不正之风”。完善分配结构和分配方式。坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度。“鼓励勤劳守法致富，扩大中等收入群体”，“在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高”。要从根本上保证我们的发展、我们的政绩受益的是广大人民群众，而不是少数人和少数群体。党的十八大以来，通过加强制度建设，在提高制度的针对性、操作性、创新性的基础上，坚持用制度管人、管权、管事，维护了群众的根本利益。
（三）凝聚社会共识是社会治理的价值追求
改革开放以来，快速的社会变迁，使得价值观冲突日渐明显，社会结构发生了巨大的变化。特别是随着城市化进程的加快，社区居住形态和方式的改变、共同爱好的消逝、宗教仪式的衰微、公共利益责任主体的转移造成了共同体的困境[13]。农村社会流动加快，空巢式村落如何保证基层民主的持久性也是一大难题。社会治理的人文要素难以满足，能够激起乡愁的“符号”没有得到妥善保存延续，传统技艺与现代产业、传统民约与法律法规的碰撞、融合、再造中，农村居民如何重塑自身的精神世界成为农村社会协同治理的难题。凝聚最广泛的社会共识，成为最大的时代课题。
正如小平同志所讲，发展起来以后的问题不比不发展时少，并且在“发展起来之后”，“全党面临的一个重要课题，就是如何正确认识和妥善处理我国发展起来后不断出现的新情况新问题”[14]。面对社会治理的种种难题，我们要学会用矛盾的分析方法，将社会结构的分化和社会问题的产生原因进行分析，找出解决问题的办法，提升人民群众的“获得感、幸福感和安全感”。要坚持问题导向，突出价值引领，引导和教育群众树立良好的社会心态，让所有社会个体“心往一处想，劲往一处使”，不断凝聚实现中华民族伟大复兴的决心和信心，创造中国特色社会主义的伟大前景。
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责任编辑：孙 静
