新《档案法》实施后档案开放面临的挑战及对策
黑子晴
摘 要：运用文本分析法对比分析2020年新修订《档案法》和2016年修正版《档案法》中“档案的利用和公布”内容的变化之处，主要体现在档案开放期限、范围、机构、渠道、办法、形式、要求、权责等方面。新修订《档案法》实施后各级档案馆面临着审核开放工作量激增、档案馆信息化建设缓慢、档案馆文化宣教功能亟须拓展、档案馆利用服务能力难以及时有效满足各方面需求、档案资源研究开发不能满足高质量发展需求以及档案馆面临被诉危机等问题和挑战。为此，需要有关部门尽快推进档案开放审核工作、加快档案数字化建设和档案利用服务创新探索、加强档案开放利用服务规章制度建设和馆藏档案资源的研究开发等工作。
关键词：《档案法》;档案开放;档案鉴定;档案利用;档案服务
新《档案法》全面实施后档案开放工作都面临着哪些问题和挑战、又该如何推动、都有哪些路径和推進之策等都需要深入研究以更好地贯彻实施新《档案法》并做好档案开放工作。为此，笔者拟通过文本分析法对2020年新修订的《档案法》和2016年修正通过的《档案法》（以下简称2016年修正版《档案法》）中与“档案的利用和公布”密切相关的内容进行对比分析，全面梳理总结两个文本的变化之处，分析新《档案法》实施后档案开放工作面临的挑战，探讨档案开放工作的推进路径和应对之策。
1 两个版本《档案法》中关于“档案的利用和公布”内容的变化之处梳理
1.1 档案开放期限缩短。为了扩大档案开放和利用，提高档案开放效率，新《档案法》将档案开放期限由原来的30年缩短为25年。
具体来说，一是县级以上各级档案馆的档案自形成之日起满25年向社会开放，这就要求各级档案馆1996年以前形成的档案今年要向社会开放;二是经济、教育、科技、文化等类档案可以少于25年向社会开放，这就要求各级各类档案馆要把本馆中至少这四类档案包括1996年以后形成的可以开放的都应该向社会开放;三是涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案可以多于25年向社会开放，这就要求各级档案馆要尽快把这些档案鉴定审核并挑选出来继续封闭保存。
1.2 档案开放机构增多。2016年修正版《档案法》规定的档案开放机构只有国家档案馆。与之相比，新《档案法》要求的档案开放主体明显增多，除了县级以上各级档案馆之外，国家还鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案，还有尚未移交进馆但可以开放的档案形成单位或者保管单位也需要向社会开放，以及非国有企业、社会服务机构等单位和个人也都可以向社会开放其档案。
这使得档案开放主体显著增多且更加多元，档案开放主体范围扩大以及各自权责更加明晰等变化有助于推动档案开放利用工作，但各开放主体之间协同合作的必要性和重要性也随之上升。
1.3 档案开放范围扩大。档案开放范围扩大主要体现在四个方面。一是开放期限可以少于25年的档案范围由原来的“经济、科学、技术、文化等类”扩大到“经济、教育、科技、文化等类”，增加了“教育”类档案;二是由于开放机构增加，“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案[1]”，那么其他档案馆诸如城建档案馆、房产档案馆等也应当按照新《档案法》要求开放，必然会使向社会开放的档案范围进一步扩大;三是尚未移交进馆档案也是可以开放的，尽管其开放鉴定由档案形成单位或者保管单位负责，但这同时也把档案开放单位从各级各类档案馆扩大到了档案形成单位或进馆前的保管单位，自然也扩大了档案开放范围;四是非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，档案所有者有权公布，这意味着这些组织和个人形成的档案也可以在遵守法律法规且不损害国家安全和利益以及不侵犯他人合法权益的前提下向社会自行公布开放，这也扩大了档案开放范围。
此外，新《档案法》第二条第二款中增加了“社会、生态文明、外事”等方面，合并“科学、技术”为“科技”，去掉了“宗教”方面，那么“社会、生态文明”方面是否也包含在可以少于25年向社会开放的经济、教育、科技、文化“等类”里面值得深入研究，如果可以包含在里面，那么也应当增加这部分档案的开放。
1.4 档案开放渠道拓宽。档案开放机构增多和开放范围扩大必然要求进一步拓宽档案开放渠道。作为档案开放主体的各级各类档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录。除此之外，还有尚未移交进馆但可以开放的档案形成单位或者保管单位以及非国有企业、社会服务机构等单位和个人也需要一定的档案开放渠道。
除了传统的报纸杂志、广播电视媒体、网站之外，其他各种合法有效的媒体宣传平台完全可以作为新的开放渠道公布开放档案，以加快档案开放工作进度。
1.5 档案开放办法改变。档案开放办法的改变体现在三个方面。一是与2016年修正版《档案法》相比，主要体现在内容变化和机构变动;二是简化了未开放档案的利用办法;三是开放办法和规定等内容更加具体明确且便于操作执行。
1.6 档案开放形式丰富。档案馆开放档案的形式可以丰富多样。[2]根据新《档案法》增加的第三十四条内容，档案馆还可以开发利用馆藏档案开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动。[3]此外，各级各地档案馆还可以开放档案的扫描件、电子版、数字化等各种数字形态的档案，便于社会各方面对档案资源的广泛利用和深度开发研究等。
1.7 档案开放要求提高。新《档案法》对档案开放的要求明显提高，分别体现在档案开放机构、档案主管部门、档案形成单位或者移交单位、档案研究人员和档案利用者等方面。
对档案馆来说，首先是开放期限要求，即统一由原来的30年缩短至25年;其次是开放渠道、方式以及条件上的要求，档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录，并且要不断完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平等;最后是档案馆权限方面的要求，不仅要会同档案形成单位或者移交单位共同负责馆藏档案的开放审核，而且要注意在公布档案时应当遵守有关法律、行政法规的规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益等。同时，还应当及时配备研究人员加强对档案的研究整理，有计划地组织编辑出版档案材料，为国家机关制定法律法规、政策和开展有关问题研究提供支持和便利;档案馆应积极开发利用馆藏档案，通过开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动，进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育。[4]
对档案主管部门来说，一方面要及时制定档案开放的具体办法，为档案开放提供遵循和指导;另一方面要及时接受单位和个人等利用者的合法正当投诉并及时调查处理以及将处理结果及时告知投诉人等。此外，还应对档案馆公布档案时是否遵守了有关法律、行政法规等情况及时进行有效监督。
对档案形成单位或者移交单位来说，一方面要与档案馆共同负责馆藏档案的开放审核，另一方面对尚未移交进馆档案的开放审核，要由本单位负责，并在移交时附具意见。
对档案研究人员来说，研究整理档案时应当遵守档案管理的有关规定。对单位和个人等广大档案利用者来说，利用档案涉及知识产权、个人信息的，应当遵守有关法律、行政法规的规定。
1.8 档案开放权责明晰。新《档案法》对承担档案开放任务的相关主体的权责规定也非常明晰。县级以上各级档案馆是档案开放的主体，不仅负有按时审核开放公布档案、完善利用规则、创新服务形式、强化服务功能、提高服务水平、创造便利利用条件、支持向其移交捐献寄存档案的单位和个人权益等责任，而且还承担着受权公布档案并遵守有关法律法规、配备研究人员并加强对档案的研究整理、有计划地组织编辑出版档案材料，以及根据自身条件为国家机关制定法律、法规、政策和开展有关问题研究，提供支持和便利的任务。明确规定不按规定向社会开放、提供利用档案的，将受到处分。[5]
档案主管部门则承担着档案开放办法制定、接受利用者合法投诉并及时处理、授权档案馆或有关机关公布档案等责任和义务。其他档案馆则是国家鼓励和支持其向社会开放档案，并且公布档案应当遵守有关法律、行政法规的规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益;同时，也有为机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民等提供利用未开放档案的义务。
档案形成单位或者移交单位则需要与档案馆共同负责开放档案的审核鉴定，以及尚未移交进馆档案的开放审核。与此同时，所有用户利用的档案涉及知识产权、个人信息的都有遵守有关法律行政法规规定的义务。此外，部分既是档案利用者又是档案形成者的单位和个人用户等还有公布档案的权利，但公布时也要遵守有关法律、行政法规的规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。[6]
2 新《档案法》实施后档案开放面临问题与挑战
2.1 档案开放审核鉴定及公布利用等工作量激增。新《档案法》将档案开放期限由30年缩减至25年，将档案开放主体由综合档案馆扩展到所有档案馆，将尚未移交进馆档案的开放审核，交由档案形成单位或保管单位负责，增量的馆藏档案开放审核由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。
对综合档案馆来说，档案开放审核鉴定的工作量激增;对档案形成单位和保管单位来说，档案开放审核鉴定工作需要从零做起;对其他档案馆来说，面临着存量和增量档案开放鉴定的双重工作压力以及尽快公布开放档案目录的时间压力。
2.2 档案馆信息化建设亟须加快。新《档案法》要求档案馆通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录乃至全文。当前，跨区域跨机构跨部门档案利用服务需求日益增加，网上查档、一网通办、全国可办、异地出证等网上远程利用服务越来越普遍，这都需要加快档案馆信息化建设进程，然而当前各级各地档案馆信息化程度参差不齐、进程缓慢、效果不佳等情况都不利于档案的开放利用工作开展。
此外，当前档案信息资源加快向数据化方向发展，数字档案馆室加速向智慧化方向转型升级等都需要各省区市加强本地区档案信息资源共享平台建设，尽快实现区域内各级综合档案馆互联互通，推动共享平台向机关单位延伸。国家档案局要求有条件的地方加大跨区域档案信息资源共享平台建设力度，扩大“一网查档、异地出证”惠民服务覆盖面。与此同时，全国档案查询利用服务平台已初步建成，将于2021年5月具备接入条件，要求各地积极与平台对接，共同推进全国档案数字资源共享利用工作，最终实现全国范围内档案查询一网通办。[7]
2.3 档案馆文化宣传教育功能有待拓展。“五位一体”功能是国家各级综合档案馆的基本功能，但长期以来，部分功能并未得到充分有效发挥，而高水平的档案开放利用服务工作则有助于档案馆基本功能的发挥，并可以在此基础上进一步发挥其文化宣传教育等功能。
新《档案法》全面实施背景下各级综合档案馆必须立足“五位一体”功能和档案事业“四个全面”战略布局以及“三为”目标等，聚焦“四个体系”的建设与完善，履行其在档案治理、国家治理进程和档案事业高质量发展中的使命和功能。今年是中国共产党建党一百周年，当前全国各地正在大力开展党史学习和四史教育等活动，各级档案馆要充分利用馆藏档案资源服务好、开展好党史学习教育活动。[8]
2.4 档案馆利用服务能力和水平难以及时有效满足各方面需求。当前，档案馆利用服务能力和水平难以有效满足各方需求。
具体来说，其一，档案利用服务意识和观念落后，以被動服务为主，难以走出去，各级各地档案馆之间以及与图书馆、博物馆、纪念馆等相关机构之间的联合、协作、协同不足，社会力量参与度不够。其二，由于档案开放主题和范围有限导致档案馆服务功能不能及时有效发挥，难以满足社会各方面的多元主体档案需求。其三，档案专业化服务能力和水平不高，难以满足党和国家各项事业高质量发展的档案利用需求。其四，档案信息化服务能力和水平亟待提高。主要表现在档案信息服务意识和转型动力不足、转型过程缓慢，网上查档、网络用档、跨区域跨机构远程异地档案协同服务能力不足等，从而导致其难以满足当前网络移动服务型社会的发展需求。
2.5 档案资源研究开发难以满足高质量发展利用需求。
档案利用服务要围绕党和国家的中心工作、服务大局，坚持守正创新、主动作为。当前，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等一系列重大国家战略正在深入推进，各省区市“十四五”发展规划开始全面实施，各个领域和行业都提出的高质量发展目标和任务等都对档案开放利用和资源开发研究等工作提出了更多更高的要求。这需要各级各地档案馆加快推进档案开放利用工作、加强档案研究力量和档案资源的研究开发，为各方面发展提供高质量的档案研究成果和高水平的档案服务，支持和推动党和国家各项事业高质量发展。
2.6 档案馆面临被诉危机。新《档案法》进一步明晰了档案馆开放范围和权责，档案开放权力场域的中心也发生了变化，档案馆开放档案的“无限责任”变为“有限责任”，各方面的法律权责关系被重塑、互构，呈现出多元主体的权责协同化转向趋势。
由于新《档案法》的诸多内容既是法律规定的刚性要求，也是具体明确的工作目标和任务，因此，全面贯彻实施新《档案法》必然意味着工作量的大幅增加，并需要不打折扣地完成，大力推进档案开放利用服务工作，切实保障各方面的合法权益，否则将面临着由于贯彻法律不力而被起诉的可能或危机。
3 新《档案法》实施后档案开放利用的应对策略及建议
3.1 尽快推进档案开放审核鉴定工作。新《档案法》全面贯彻实施需要各级国家档案馆充分认识到扩大档案开放的重要性和紧迫性。
为了加快推进档案的开放审核鉴定等工作，档案馆以及档案形成单位或保管单位等需要制订档案开放工作的年度目标、任务和计划等，将其作为本单位年度重点工作之一，提出明确的任务量和完成时间表，并将其纳入到年度考核内容当中，切实保障档案开放审核工作加快推进。
同时，由于档案的开放审核权力场域中心发生了变化，使得档案开放审核的多元主体之间需要加强合作协同。即档案馆要加强与档案形成单位或者移交单位或者保管单位的联系、合作或协作等，开启档案开放部门共同或协同鉴定审核开放的新模式。
3.2 加快档案数字化建设工作。档案开放利用服务对档案数字化、信息化建设提出了更高要求和任务。
一方面需要加强档案资源的数字化、数据化建设水平，加快数字档案馆室建设;另一方面还需要加强档案安全保障、各种网络开放渠道和利用服务平台建设，并加快各个平台、渠道之间的互联互通建设，提升档案网络开放的效率。
与此同时，机关、团体、企业事业单位和其他组织应当积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接。[9]
3.3 加快档案利用服务的创新探索。推进档案开放利用服务工作需要各级各类档案馆简化利用服务规则、完善服务方法、创新服务方式，积极采用各种新兴信息技术和服务平台等，大力拓宽服务渠道、扩大服务路径，主动探索适应当前档案需求和未来趋势的服务模式。
当前我国档案馆开展档案利用服务的方式主要有档案查阅、档案编研、陈列展览、社会教育和网站展示等。[10]为做好服务重大国家战略和国家治理工作以及本地区的中心大局工作等，档案馆可以从三方面创新服务方式。
其一，開展专项/专题性档案服务。即依托馆藏档案资源，以国家重大发展战略、国家治理工作和“十四五”发展规划等为服务目标，利用各种有效方式，对应相关职能机构，精准提供档案信息服务和支持。
其二，开展新技术档案服务。线下服务和线上服务相结合，充分利用网络渠道，扩大远程异地服务，利用全国档案查询利用服务平台或政务服务平台等实现档案跨区域跨机构服务。
其三，开展多样化档案利用服务。数字时代的人们获取信息的方式逐渐改变，通过各种网络平台和渠道获取文字图片、音频、视频等信息服务已成新趋势。为此，档案馆通过开放挖掘馆藏档案资源，利用网络媒介文字处理、图像编辑、视频编制、动画制作等软件，编制电子图书资料、期刊、报纸，以及制作短视频等多媒体档案信息，通过微信公众号、门户网站和视频平台等，向社会各界推送形式多样的档案信息。[11]
3.4 加强档案开放利用服务的规章制度建设。提升档案开放利用服务工作水平需要尽快加强档案开放利用服务的规章制度建设。即从“鉴定、审核、公布、利用、服务”等方面开展规则规章制度建设。建设内容包括：
其一，法规制度建设。即在国家、地方和相关法律法规等建设中，将档案开放利用服务等内容列入相应的法律法规条款，并以立法的形式，保障档案服务国家各项工作的开展。
其二，工作制度建设。即围绕着档案鉴定、审核、公布、利用、服务等基础工作制定相关规定，以规范档案开放利用工作。
其三，服务制度建设。即为社会各方面便捷利用档案制定的规定，具体有查阅、咨询、借阅、编研和在线服务等各项规定和制度，以及新媒体推送档案服务制度等，这些规定有利于规范档案开放服务工作、提升档案开放水平和服务能力。
其四，协作机制建设。档案鉴定审核、公布开放利用等工作涉及多个机构和单位，为此需要加强协作机制建设。
3.5 积极开展馆藏档案资源的开发研究工作。新《档案法》不仅明确要求档案馆应当根据自身条件为国家机关制定法律、法规、政策和开展有关问题研究提供支持和便利，而且应当及时配备研究人员加强对档案的研究整理，有计划地组织编辑出版档案材料，在不同范围内发行。
同时，档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持。[12]国家档案局局长陆国强《在2020年全国档案局长馆长会议上的报告》中指出，2021年各级综合档案馆要规范建设脱贫攻坚和疫情防控两类档案专题数据库，便于有效开发、实现共享共用。[13]
具体来说，其一，有针对性开发研究相关档案内容。如服务黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，就是要发掘黄河档案中有关黄河流域地质勘察测绘、工程规划建设、制度执行、生态保护、经济社会发展等活动中形成的各种档案资源，为服务好这一重大国家战略建设提供档案支持和保障。其二，有针对性提供档案服务。以服务党史学习教育为例，各级综合档案馆可以充分发掘抗战党史党建和红色档案资源等，为当前党史、四史学习教育活动等提供档案服务，以借鉴党的历史经验，从严治党，宣传党全心全意为人民服务的宗旨，维护党中央权威，提高党的执政能力和领导水平。其三，有针对性采用开发方式。如在服务文化治理、弘扬爱国主义教育等方面，可针对社会公众采用新媒体推送抗战电子杂志、报纸、短视频、音像档案等方式，开展爱国主义教育，弘扬以爱国主义为核心的民族精神。[14]
