政府购买服务绩效评估研究回顾与展望
杨书文 李国豪
[摘 要]近年来，“政府购买”已成为党和政府为人民提供优质服务的新模式，而如何科学评价购买服务的质量和效果，成为实践和理论界共同关注的重点。国内既有研究围绕绩效评估相关主体、指标设计思路和构成、绩效评估运行等方面展开探讨。相关制度的顶层设计缺失、评估机构的专业能力不足、评估结果的闭环应用管理不规范等绩效评估困境引起学术界广泛热议。今后学术界应在以下方面深耕细作：绩效指标设计需关注服务细分和权重量化，评估机构管理需关注组织能力和信用监管，评估结果应用需关注绩效问责和预算管理。由此不断推进政府购买服务绩效评估研究工作向纵深发展。
[关键词]公共服务 绩效评估 政府购买 评估指标
[中图分类号]F810.3 [文献标识码]A [文章编号]1001-9596（2020）10-0042-09
改革开放以来，我国不断提升公共服务供给质量和水平，供给主体和方式逐步多样化，初步形成了政府主导、市场参与、公办民办并举的服务供给模式。发端于20世纪90年代的政府购买服务，是政府转变职能、提升执政效率的重要途径和方式，其目的是为广大人民群众提供与之需求相匹配的、能够解决其具体问题的公共服务。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确要求，“在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度”。此后，我国购买服务试点地区不断增多、购买范圍逐步扩大、购买资金投入越来越多。在讲求投资-收益比需兼顾理性经济效益与社会效益的治理要义下，有必要对政府购买服务工作进行合理评估。科学检验政府购买的公共服务是否满足民众需求，是否将财政资金的利用效率最大化，是否提高了公共服务的质量就成为当务之急。为了更好地指导政府购买服务绩效评估，本文回顾梳理了国内政府购买服务绩效评估的理论成果，探寻优化路径，展望绩效评估发展趋势，以此促进我国政府购买工作的规范发展。
一、研究设计与基本情况
为全面了解国内学者关于政府购买服务绩效评估研究的既有进展，本文选择国内最具代表性的中国知网（CNKI）为数据检索源，以“政府购买服务绩效评估”“政府购买服务绩效评价”“第三方评估”“第三方评价”等为主题，将检索时间段设在2010年至2019年，操作路径如图1所示。本文经过选择性剔除、粗读筛选，最终选择了与本文主题相关度高、代表性强的已有成果，将其纳入文献库。
整体而言，近年来政府购买服务绩效评估的理论研究得到了学术界的持续关注。回溯文献发表情况①，如图2所示，学术界对主题相关研究已经由“萌芽期”（2010—2012年）发展至“增长期”（2013年至今）。作为财政支出的重要组成部分，政府购买服务的支出、产出等是政府衡量购买服务合同是否达标的重要参考指标。但相对完善的绩效管理工作起初并未得到实践界的充分重视，评估指标的科学量化、规范化和标准化工作起步较晚。从理论发展来看，2010—2012年的5篇成果开启了理论工作者研究政府购买服务效果的萌芽，“市场化供给公共服务这一制度创新到底如何”“怎样规范政府购买行为，提升购买服务质量”等问题逐渐受到实践界和学术界的重视。随着2013年、2018年相关指导意见的出台②，全国各地购买服务绩效评估工作开始着手实施。北京、天津、内蒙古、浙江、山东等地财政部门纷纷探索实行对政府机构制度建设、购买服务质量、成本效益、服务满意度等的检查测评工作。自此，相关理论研究热度高涨，2015年（24篇）、2019年（35篇）取得阶段研究的新进展，针对服务供给效果的评估则经过了从“简单的合同管理”到“科学的评估体系”之转变。
作为政府购买服务理论体系的重要组成部分之一，绩效评估有其特定的理论内涵与研究价值。结合文献检索所观测到的主题轮廓，再通过精读这些文献发现，政府购买服务绩效评估研究主要聚焦于4个方面：①“政府”“社会组织”“第三方评价机构”“承接主体”等关键词呈现出绩效评估中相关利益群体的研究主题。②“评估指标”“指标体系”“影响因素”“绩效评估标准”等关键词表明研究者对评估指标设计与实施的重视。③“探索与思考”“法律法规”“政府与社会组织新型关系”等关键词是学者对绩效评估实践的问题反思。④“目标管理”“整合主义”“全面预算绩效管理”等关键词构成了理论界提出的相关政策建议。总之，已有理论研究围绕以上重要主题展开探讨，旨在通过构建科学、合理的绩效评估指标体系，完善绩效评估流程与机制，形成政府购买服务绩效管理的结构闭环。
二、政府购买服务绩效评估研究现状分析
（一）绩效评估主体与客体分别呈现多元化与共识化
绩效评估是评估主体与评估客体的动态交互过程。目前，多元主体开放式参与评估已成为购买服务绩效诊断的必然选择，绩效评估相关主体表现出评估主体的多元化与评估客体的共识化。根据国务院2013年颁布的96号文，购买服务的绩效评审工作由购买主体、服务对象及第三方综合完成，评估对象则是所购买服务的项目。如表1所示，近年来，学术界逐渐将社会组织、服务提供者纳入绩效评估主体的范畴，同时将服务购买方与承接方作为评估对象的直接负责人。在完整的评估机制中，更关键的是对评估客体所掌控的公共财政支出与实施效果进行细化、量化[1]。
在建设服务型政府理念的指引下，政府购买服务成为党和国家提供公共服务、各级政府实现职能转变的创新方式，绩效评估相关主体的合理配置则对购买服务的效果检验至关重要。首先，评估主体不仅需要囊括政府购买服务过程中所有的利益相关者，更需要专业的非利益相关者，即第三方评估机构进行科学评判。绩效评估主体至少包括购买主体（各级国家机关）、承接主体、公众、第三方机构等社会组织，购买主体与承接主体负服务项目的直接责任。其次，第三方机构开展绩效评估受到重视，对第三方评估机构的发展与壮大寄予厚望。因此，各级政府机构的购买服务绩效评估工作理应逐渐实现专业的第三方机构全面参与，这一方面可以增加绩效评估的可靠性，另一方面可以提升绩效评估的工作效率。最后，购买服务绩效评估工作的“公共性”对政府、第三方机构提出了高要求，这就需要二者在绩效评价中找准定位、明晰标准，充分显现民本理念和专业特性，实现为社会供给优质公共服务、提高资源配置效率的总目标。
1.通过制度建设促使绩效评估标准化。各级政府出台的法律政策不仅可以对相关责任主体形成约束，而且有助于人、财、物等资源在法治环境中得到合理运用与高效整合。一方面，评估机构的资质认定、选择标准、资格授予等环节均需要法律政策进行约束和规范，应有的法律政策能够促使“稳评”工作的顺利开展[11]。政府可从宏观角度设定评估机构准入资格，营造评估机构健康发展的行业环境[12]。同时引入专业的非政府组织和协会共同参与，由政府和行业建立双重准入制度，为绩效评估监管工作奠定制度基础[13]。另一方面，地方人大应承担购买服务绩效评估的相关责任，理应要求其合法行使购买服务绩效评估的监督权，发挥人大话语权[14]。因此，绩效评估标准化目标的实现，既需要政府出台正式的制度规范形成顶层指引，还需要同专业组织共同制订相关行业规范，更需要人大行使其必要的监督权。
2.通过组织能力建设提升评估机构的综合实力。从我国购买服务绩效评估实践来看，专业的评估机构尚处于必要的成长和壮大阶段，其组织能力建设需要其重视组织内的人才培育和绩效考核。尽管目前评估机构因组织能力不足，在短期内影响绩效评估结果，导致政府和公众对其信任缺失，甚至出现绩效评估回归政府的逆民营化后果;但多数学者对专业评估机构的定位和功能仍持乐观、支持的态度，对其未来发展提出以下建议。基于政府设定的组织能力门槛，评估机构要重视组织自适应性与进化能力的培养与提升，尤其要保持较高标准的专业性和独立性。从组织建设运营的角度看，通过提升组织专业性与独立性建构组织权力基础[15]，可以保证组织资金流与人才流有源源不断的稳定供给。同时，鼓励第三方评估机构等社会组织自建自营，通过人才梯队，提升评估人员的专业性，以此保证专业评估机构的独立发展[16]。从人才培养与专家团队组建的角度看，评估机构可以向高校借力，形成绩效评估专家团队，培养具备评估能力与技术等方面的各类通才与专才[17]。从组织考核监督的角度看，有效运用目标管理，设定个人及团队的业务标准，将个人及团队的考核链条延伸至服务商等相关主体，与薪酬构成直接挂钩，从而对组织能力的持续、高效实现倒逼。
3.通过绩效关联强化绩效结果的应用管理。《政府购买服务管理办法》指出，购买服务应当遵循预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效原则，绩效评估结果的应用管理，要追求深度与力度。一是绩效结果关联预算酬金。全面实施预算绩效管理，源于预算对绩效追求的内生性[18]。以预算资金管理为主线，以结果导向为原则，设计服务项目的运行机制，可以提高资源的有效使用率，对相关政府购买主体进行激励与约束[19]。政府购买评估的创新型工具“绩效付酬”[20]，其实质是探索实现政府购买财政资金的高效分配，从而使服务提供方的工作绩效明显提高，公众对购买服务的满意度明显增强。二是绩效结果关联信用监管。为加快推进政府采购领域信用体系建设，建立健全失信联合惩戒机制，2018年国家发展改革委等单位联合签署《关于对政府采购领域严重违法失信主体开展联合惩戒的合作备忘录》，依法依规对失信责任主体实施联合惩戒。政府购买服务项目的绩效评估工作，可以借助系统平台实现统一管理，形成社会信用监管数据库。三是绩效结果信息全面公开。长期以来，购买服务绩效评估的信息公开渠道与平台未能及时搭建，公众合理使用权利、依法参与社会监督与评估的需求有所弱化。作为公共服务需求方的公众，其建议和意见对服务购买方与承接方的绩效表现至关重要。多元化的信息公开渠道，可以提升绩效评估中的公众参与度，增加公众主动表达的机会与黏性，从而促進相关责任主体高效履责[21]。
三、研究展望
财政部令第102号《政府购买服务管理办法》的施行，标志着我国政府购买服务工作进入新常态，市场化供给服务改革迎来提质增效、优化升级的新挑战，这必须重视购买服务的绩效管理工作，逐渐构建形成规范、科学的绩效评估体系。结合已有研究所论，未来政府购买服务绩效评估研究应在以下几方面深耕细作。
（一）在绩效指标设计方面，关注服务细分与权重量化
研究政府购买服务的有效性，如果宽泛地设计影响指标，且不赋以科学的指标权重，就无法将影响服务的因素切实转化为评估指标，更无法真正体现服务的优劣。指标设计过程应是政策、行业规范、学者观点、实践等所规定、倡导的有效吸纳与特色组合。诸如养老、教育、就业、基础设施、农业、会计等各类政府提倡采用市场化提供的服务目录，细分服务类型，是绩效评估理论研究的大趋势。同时，我们提倡通过层次分析法、平衡计分卡等专业的绩效评估方法，输出关键绩效指标的影响因子与具体得分。财政部于2020年发布的“PPP项目全周期绩效评价指标框架”，以及“项目支出绩效评价指标体系框架”，均能为政府购买服务绩效评估工作提供参考，从决策、过程、产出、效果、管理等维度对服务项目的各个阶段进行量化表述。基于此，逐步探索影响购买服务绩效水平的潜在因素，完善适用于各类服务的绩效指标体系，进而实现特定购买服务的精准、科学评估。
（二）在评估机构管理方面，关注组织能力与信用监管
针对专业评估机构的系统管理极为关键，多数学者虽然论述了目前专业机构发展的各类困境，却少有学者从组织长期的建设发展与监管角度进行策略回应，这需要理论界进一步加以重视。2018年，天津等10个省（市）开展试点探索第三方绩效评估工作，形成了代表东、中、西部不同地区的改革经验，对第三方评估机构的建设及管理研究有启发作用。基于对这些试点地区的政策导向、政策实践、改革成效等方面进行考察和梳理，能增加理论界对专业评估机构的认识和反思，进而促使学者从专业角度提出关于如何提升其综合能力、如何做好信用监管等问题的实质性建议。与此同时，理论工作者还需进一步关注国外政府购买服务绩效评估，尤其是第三方绩效评估的相关研究进展，相信可以为我国的相关理论和实践发展提供参考。伴随着第三方绩效评估在我国政府购买活动中的大力推行，专业的评估市场需求日渐增长，评估机构的管理工作势必成为购买服务绩效评估链中的一项长期挑战。
（三）在绩效结果应用方面，关注绩效问责与预算管理
作为优化政府职能、实现国家现代化治理的管控型工具，绩效问责在公共部门实绩的评估回溯和提升转化之间起到有效衔接作用。而政府购买服务相关主体的多元化发展，使得在绩效结果的管理上呈现责任主体的多元化。自2018年开始全面实施的预算绩效管理为财政资源配置效率的全链条评估及应用廓清了思路、指明了方向。综合、科学、可推广的绩效管理体系逐步在各地开始了探索实践。但在政府购买服务绩效评估的相关研究中，绩效问责和预算管理依然是该主题研究的“蓝海领域”。在全面重视政府购买服务绩效结果应用实践的趋势下，“花钱必问效、无效必问责”“如何问责、如何将预算和责任合理挂钩”等绩效管理路径问题值得学术界深入探讨。
总之，在购买服务绩效评估中，政府既要担当好“精明买家”的责任，又要承担“理性评估”的义务。构建政府自上而下、公众自下而上、第三方机构等社会组织开放参与的评估新格局，一方面要求政府、公众、第三方等社会组织找准自身定位，承担相应角色的责任、权利与义务，以实现政府购买服务的多方共赢，使公众安心、社会组织放心、政府得民心。另一方面需要学术界从既有理论与实践发展视角不断探究，丰富相关研究理论成果，以此推进政府购买服务绩效评估纵深发展。
注释
①相关研究最早的是2010年吴建等的《政府购买农村公共卫生服务绩效合同管理初期效果评估》。
②2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确指出加强绩效管理，严格绩效评审机制。2018年《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》正式开启10个省（市）的政府购买第三方绩效评价试点工作。
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[Abstract]In recent years， "government purchase" has become a new mode for the party and the government to provide high-quality services for the people， and how to scientifically evaluate the quality and effect of purchasing services has become the focus of both the practice and the theoretical circles. The existing domestic researches focus on the performance evaluation related subjects， index design ideas and composition， performance evaluation operation and so on. The lack of top-level design of relevant systems， the lack of professional ability of evaluation institutions， and the nonstandard closed-cycle application management of evaluation results have been widely discussed and considered by the academic community. In the future， the academic circles should pay more attention to the following aspects： the design of performance indicators needs to pay attention to service segmentation and weight quantification， the management of evaluation institutions needs to pay attention to organizational capacity and credit supervision， and the application of evaluation results needs to pay attention to performance accountability and budget management， so as to continuously promote the in-depth development of performance evaluation of government procurement services.
[Key words]public service; performance evaluation; government purchase; evaluation index
