我国改革开放四十年前后的社会保障立法追述及未来展望
雷堂 雷小菲
[摘要]自新中国成立以来，党和政府不断完善我国的社会保障制度。作为其前提的社会保障立法工作，在改革开放前经历了起步、缓慢发展甚至遭遇挫折的过程；改革开放以后则得到稳步发展，中国特色社会保障法律体系基本建立，但仍存在体系不够健全、法律层级较低、城乡间差别大等诸多缺憾。而弥补这些不足，将是未来社会保障立法的主要工作。
[关键词]社会保障立法；社会保险；改革开放
[中图分类号] D922.182.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2018）11-0022-04
社会保障是民生安全网、社会稳定器，与人民幸福安康息息相关，关系国家长治久安[1]。社会保障的核心内容包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等方面。该项制度建立与完善的前提，是“必须先做好社会保障立法工作，明确社会保障主体间的权利与义务，规范社会保障对象的行为”[2]。
“立法先行是世界各国社会保障事业发展的普遍规律”[2]，现代社会保障制度滥觞于英国，其标志是1601年英国女王颁行的世界上第一部《济贫法》，又称《伊丽莎白济贫法》。“自此以后，西方的社会保障得到了迅猛的发展，在缓和社会矛盾、体现人文精神、发展社会经济等方面发挥了积极作用，被称为社会的稳定器”[3]。新中国的社会保障制度则“是在革命根据地社会保险立法的基础上发展起来的。虽然在建国后经过曲折发展，但在改革开放后取得了长足的进步，基本构建起了较为系统的社会保障法律体系”[4]。
一、改革开放前我国的社会保障立法
新中国废除了国民政府时期的法律制度，开启了新中国法治建设的新纪元。例如，为解决历史遗留下来的严重失业问题，政务院于1950年6月颁布了《关于救济失业工人的指示》，劳动部发布了《救济失业工人暂行办法》。后者以“减轻失业工人生活困难并帮助其逐渐就业转业”为诉求，实行以工代赈为主，并兼采生产自救、转业训练、帮助回乡生产及发放救济金等办法救济失业工人。
1951年2月，政务院出台的《劳动保险条例》规定符合法定适用范围的企业、单位职工的劳动保险费应由企业或资方负担，并在工伤、残废时享受带薪公费医疗。“这是新中国历史上第一部系统的、对职工的生、老、病、死、残等情况都做了具体规定的社会保障法规，并成为当时社会保障立法的基本框架，为今后社会保障法律体系的形成奠定了基础。”[2]后于1953年、1956年进行了修正，其适用范围不断扩大，职工的劳动保险待遇标准有所提高。1958年、1978年又对其中的退休待遇进行了完善，提高了待遇标准。期间，还逐步建立了专门适用于各级国家机关和事业单位工作人员的保险制度。
1956年6月，通过了《高级农业生产合作社示范章程》。“自此农村‘五保制度得以确立，并成为农村最重要的社会保障制度”[5]。
在“文革”期间，我国的社会保障制度也遭受到了较大冲击，相关立法工作处于停滞状态。
二、改革开放后我国的社会保障立法
十一届三中全会不仅是新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折，还是共和国历史上的一个伟大转折，也是中国特色社会主义法治建设的新起点。全会公报明确指出：“从现在起，应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来。”[6]在此方针的指引下，包括社会保障在内的各项立法工作得以恢复并稳步发展。《国民经济和社会发展第七个五年计划》（1986）第一次在政府文件中设“社会保障事业”专章，并指出，“七五”期间要有步骤地建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形；同时，要建立健全社会保险制度，进一步发展社会福利事业，继续做好优抚、救济工作，从而指明了我国社会保障事业的发展方向和主要任务，有力地推动了相关立法工作的广泛、深入进行。
综合看来，改革开放以来我国社会保障立法工作可以分为以下三个阶段，具有以下特点：
（一）新起点，快发展（1978—2003）
在改革开放春风的吹拂下，这一时期的社会保障立法逐渐得以恢复，与此前相比，可谓在新的起点上快速发展。
例如，1986年7月，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同暂行规定》（1992年修订，2001年废止）、《国营企业职工待业保险暂行规定》（后为1993年《国有企业职工待业保险规定》所取代），分别确立了国营企业职工的（退休养老）社会保险制度和待业（失业）保险制度。前者规定退休养老基金由企业和劳动合同制工人共同缴纳，入不敷出时由国家给予适当补助。自此，我国开始推行社会保险社会化改革。后者则规定，职工待业保险基金来自“企业按照其全部职工标准工资总额的1%缴纳的待业保险基金，存入银行后所得的利息及地方财政补贴”，由省级政府统筹使用且用于支付职工待业期间的待业救济金、医疗费、死亡丧葬补助费、抚恤费、救济费、离休和退休金、转业训练费及生产自救费等费用。在此基础上，“为了保障失业人员失业期间基本生活，促进其再就业”，国务院颁布了《失业保险条例》（1999）。这是新中国成立以来我国最为完备的一项失业保险法规。为了加强和规范社会保险费征缴工作，国务院还同时发布了《社会保险费征缴暂行条例》（1999）。
为了适应经济体制改革，国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（1991）指出，我国要逐步建立基本养老保险、企业补充养老保险、职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，以改变养老保险完全由国家、企业负责的机制。此后，《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（1995）确定了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度改革方案，其目标为：“到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。基本养老保险应逐步做到对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。”为此，又颁布了《关于建立统一的企业职工基本養老保险制度的决定》（1997）。此前的《劳动法》（1994）还设专章规定了“社会保险和福利”制度，以确保劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下均能获得帮助和补偿；《企业职工工伤保险试行办法》（1996）则将“工伤保险”制度独立出来。此后的《工伤保险条例》（2003）则对工伤保险进行全面调整和规范。
在加强社会保险立法工作的同时，党和政府也很重视加强和完善社会弱势群体合法权益保障的立法。例如，1990年12月制定了《残疾人保障法》（2008年修正），规定国家和地方政府应建立稳定的经费保障机制，“采取辅助方法和扶持措施，对残疾人给予特别扶助，减轻或者消除残疾影响和外界障碍，保障残疾人权利的实现”。此后，又陆续颁布了《未成年人保护法》（1991年通过，2006年、2012年修正）、《收养法》（1991年通过，1998年修正）、《妇女权益保障法》（1992年通过，2005年修订）、《母婴保健法》（1994年通过，2009年、2017年修正）、《老年人权益保障法》（1996年通过，2012年、2015年修正）、《预防未成年人犯罪法》（1999年通过，2012年修正）等法律，以依法保护他们的合法权益。
在此过程中，国务院还颁布了《农村五保工作供养工作条例》（1994年通过，2006年修正），将“五保供养”定位为农村的集体福利事业。《城镇居民最低生活保障条例》（1999）则确定我国城市居民最低生活保障制度应遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。《关于实施农村医疗救助的意见》（2003）则将农村五保户、农村贫困户家庭成员等人员纳入救助范围，以期建立和实施农村医疗救助制度。同年颁行的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（2003）弥补了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（1982）的不足，加强了对城市生活无着的流浪、乞讨人员的救助工作，进一步完善了社会救助制度。
此外，《关于职工医疗制度改革的试点意见》（1994）、《企业职工生育保险试行办法》（1994）、《公益事业捐赠法》（1999）、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（2003）等诸多行政法规与部门规章的相继问世，丰富了社会保障法律体系。“但总体而言，社会保障立法内容仍不全面，多集中于社会保险领域内，覆盖群体有限，社会救助、社会福利与军人保障内容较少”[2]；其“工作重心在于建立我国城镇职工的社会保险制度和城市居民的最低生活保障制度”[5]，对于广大农村则鲜受青睐。
（二）新体系，稳发展（2004—2009）
2004年3月通过的《宪法（修正案）》首次将“国家尊重和保障人权”“社会保障”（即“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”）。“社会保障立法得到母法的支持，标志着我国真正进入社会保障的法制建设时期，社会保障法律框架体系逐步构建”[7]。同年8月发布的《军人抚恤优待条例》也强调“保障军人的抚恤优待与国民经济和社会发展相适应”，使适用对象的生活不低于当地的平均生活水平。并强调，“军人的抚恤优待，实行国家和社会相结合的方针”。
2007年2月，《残疾人就业条例》要求，县级以上政府为残疾人制定相应的优惠政策和扶持保护措施，采取集体就业与分散就业相结合的方式来保障残疾人的劳动权利，以推动残疾人顺利就业。同年7月，《伤残抚恤管理办法》进一步规范了军人的伤残抚恤管理工作；2008年4月的《救灾捐赠管理办法》则进一步规范了救灾捐赠制度。
2007年6月通过的《劳动合同法》要求，必须将社会保险与劳动保护、劳动条件和职业危害防护等项内容作为劳动合同必备的条款加以约定，并将用人单位“未依法为劳动者缴纳社会保险费”作为劳动者可以解除劳动合同的法定情形之一。同时，还对职工的基本养老保险待遇、工伤保险等作出了具体规定。
此外，《廉租住房保障办法》（2007）、《社会保险业务档案管理规定（试行）》（2009）等规范性文件还对规范社会保险业务、解决城市低收入家庭的住房困难等问题予以关注。
（三）新时代，新发展（2010年至今）
早在十五大报告中就指出要到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。在此指引下，“我国社会保障朝着既定的目标不断努力，立法速度明显加快”[8]。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014）把完善社会保障方面的法律法规，视为“加强重点领域立法”与“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的重要领域之一，强调要依法加强和规范社会保障等方面的法律法规。十九大报告（2017）进一步明确指出，要加强社会保障体系建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。在党的政策指引下，我国社会保障立法工作出现了崭新的局面。
例如，具有社会保障立法里程碑意义的《社会保险法》（2010）的出台，“标志着中国社会保障制度走向定型和稳定，有关社会保险的基本制度框架体系已经形成，社会保险制度运行进入依法推进的新阶段”[5]。与此相呼应，国务院对《工伤保险条例》（2010）进行了修正；此后，《实施若干规定》（2011）、《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》（2011）、《关于加快现代保险服务业的若干意见》（2014）等部门规章相继面世；“2016年，全国人大常委会授权国务院通过试点的方式来推进生育保险和基本医疗保险的合并实施，实质上是对《社会保险法》的局部修订，表明《社会保险法》开始进入适应制度变革的调整阶段”[5]。2012年《军人保险法》的出台，标志军人社会保险制度自此诞生。
与此同时，社会救助立法也在不断完善与健全。《自然灾害救助条例》（2010）、《社会救助暂行办法》（2014）的颁布，推动了诸如《关于全面建立临时救助制度的通知》（2014）、《关于做好住房救助有关工作的通知》（2014）、《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（2016）等相关立法的发展。
不仅如此，《退役士兵安置条例》（2011）、《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》（2014）、《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（2015）等规范性文件的发布，表明我国社会福利立法更加全面。此后，我国还先后两次修正了《老年人权益保障法》，并发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（2016），以積极应对人口老龄化问题，并基本确立了中国特色的社会养老服务体系的基本框架。2016年，我国还先后颁发了关爱农村留守儿童的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》、《关于加强困境儿童保障工作的意见》、《关于同意建立农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议制度的函》（2018）等有关规范性法律文件。
为进一步保障和改善残疾人民生、保障残疾人的平等教育和全面发展权、帮助残疾人和全国人民共建共享全面小康社会，国务院先后发布了《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》（2016）、《残疾人教育条例》（2017）、《残疾预防和残疾人康复条例》（2017）。除此之外，为了规范慈善活动、保护慈善活动参与者的合法权益，制定了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（2014）、《慈善法》。自此，中国慈善事业开始进入法治化轨道。
三、我国社会保障立法的未来走向
自新中国成立以来，我国的社会保障立法随着经济、政治、社会、文化、教育等各项事业的发展而蹒跚前行；后在改革开放政策的积极影响下，历经四十年的不断发展，成绩斐然，但仍不完善。据此，我国今后的社会保障立法应该注意以下几点：
一是要始終坚持“科学立法”的理念和原则，实现“良法善治”，在稳步推进的前提下，使相关立法具有一定的前瞻性。二是不断完善中国特色的社会保障法律体系，既要进一步完善现有的相关法律法规，又要在条件成熟时尽快出台《社会福利法》《军人保障法》等基本法律，提高相关规范性法律文件的位阶。三是从立法的内容上，应尽力克服事实上的不公平，均衡立法，不断缩小城乡之间、地区之间、群体之间的差距，不断满足人民日益增长的美好生活需要。此外，还应通过立法，协调我国民政部、人社部、财政部、住房和城乡建设部、卫生和计划生育委员会等社会保障管理各职能部门的立法权限，以及各级职能部门的职权职责，做到责权利清晰，进而“严格执法”“公正司法”，依法保障公民的各项社会保障权利。
参考文献：
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[4]王广彬.中国社会保障法制史论.中国政法大学博士论文，2000.81
[5]杨思斌.我国社会保障法治建设四十年：回顾、评估与前瞻[J].北京行政学院学报，2018，（3）.
[6]中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报.载中共中央文献研究室编.三中全会以来重要文献选编（上）[M]..中央文献出版社，2011：9.
[7]陈云，邓旭娴.社保入宪：国之良策，民之幸事[J].中国社会保障，2004，（4）：4-6.
[8]项贤国.论农村社会保障制度的立法困境与弥合路径——以河北省唐山市为视阈[J].农业经济，2014，（7）.
责任编辑：王玮玮
