乡村振兴战略下我国农村金融扶贫的可持续性研究
李良艳 杜展全
[摘要]改革开放以来，我国农村金融扶贫工作取得重大进展，扶贫成效显著，但在二元经济结构矛盾依然突出的背景下，金融扶贫形势依然十分严峻。研究乡村振兴战略下我国农村金融扶贫的可持续发展问题、总结传统金融扶贫工作取得的成效、分析扶贫中存在的问题和成因，可以看出农民贫困内涵已经发生深刻变化，贫困已从显性走向隐性、一维迈向多维。因此，从福利最大化视角探析提升农村金融精准扶贫的对策显得尤为必要。
[关键词]乡村振兴;农村;金融机构;扶贫;可持续
[中图分类号]F120.4 ? [文献标识号]A ? [文章编号]1009-0169（2019）10-0023-06
党的十九大报告中，习近平总书记提出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，要始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，同时，提出了实施乡村振兴战略。乡村振兴战略作为国家战略，它宏观上关系到我国全局性、长远性以及前瞻性的国家总布局，微观层面直接关系到党中央能否从根本上解决长期以来的二元经济导致的城乡差别，农村发展不平衡不充分的问题，从而实现城乡之间的统筹发展，增进和改善农民福利水平，实现农村的可持续性发展。
一、问题的提出
随着社会发展和城市化进程的加快，我国农村人口的比重逐年减低，由2001年的不到7.9亿降到2017年的5.7亿，总人口占比也从62.3%降至41.48%，无论是从农村人口的绝对数量还是相对数量来看，经济发展的福利惠及了广大农村，农民的生活条件和生活质量得到了极大改善。然而，同世界上的发达国家相比，我国农村人口比重依然较高，截止到2017年，农村贫困人口数量仍然高达3046万。同时，由于贫困发生的形式出现新的变化，新时代条件下，中国面临的深层次贫困问题的艰巨性和复杂性依然不可小觑。
對于广大贫困地区的农民来讲，要想真正扶贫、减少返贫发生率、保持扶贫攻坚长期效果就需要增加支农政策、财政资金和金融资源的多重供给，而金融有着资金池和杠杆的天然优势，是我国扶贫攻坚工作的重要支撑和推动力。因此，农村金融在我国扶贫攻坚、实现乡村振兴战略中发挥着非常重要的作用。
二十世纪八十年代以来，我国政府十分重视农村金融在扶贫工作中的作用，经过将近四十年的发展，农村金融扶贫方式和扶贫手段都发生了重大变化，逐渐从输血功能向造血功能转化，重点也从对扶贫对象直接资金供给向增强自身扶贫能力转换，把扶贫同扶志、扶智相结合，更强调贫困人口扶贫的长期性。同时，对扶贫成效的衡量也从简单收入的绝对数量向贫困人口的扶贫质量转化，更加重视人的全面发展，乡村振兴战略的重点也放在扶贫工作的可持续性和有效性。
新时代下的这一系列变化对农村金融提出了新的挑战，在扩大金融资源受助主体范围的同时，也要积极探索金融资源在广大农村地区的纵向发展和进一步深化，从而使金融扶贫兼具商业性、政策性、开发性和合作性。在吸取传统金融扶贫模式经验教训的基础上，如何挖掘出一条适合农村发展的特色金融之路，使农村金融真正的服务于农业、农村和农民，让贫困群众早日摆扶贫困，不仅关系到贫困农民的切身利益，还直接关系到乡村振兴伟大战略的实现。
二、农村金融扶贫工作取得的成效
（一）多层次、宽领域的农村金融扶贫供给体系建立，基本实现对农村的全覆盖
自1986年国家实施大规模扶贫计划以来，由政府、农村金融机构和被帮扶户三大主体组成的农村金融扶贫体系基本建立。农村金融服务供给体系包括商业银行、政策性银行、合作性金融机构、新型农村金融机构、保险公司、担保公司以及其他非正规金融机构。商业银行主要是指中国农业银行、股改后的邮政储蓄银行以及其他商业银行;政策性银行包括农业发展银行和国家开发银行;农村合作金融机构包含农村信用社、农村商业银行和农村合作银行。经过三十多年的不断努力和艰难探索，广大农村地区最终形成了以农村信用社为扶贫中坚力量的多层次银行体系。
2003年，国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》，开始启动农村信用社产权制、股份制和管理体制改革，自农村信用社改革试点以来，逐渐摆脱长期以来的历史包袱，建立产权相对明晰的现代企业制度，支农的力度和能力得到大幅度提升，基本形成对农村地区的全覆盖格局，农村信用社已经逐步成为支农的主力军。农业发展银行是我国唯一一家农业政策性银行，2005年以来，农发行拓宽支农领域，从以前单一的粮棉油购销储业务转向综合性、宽方位的支农格局，逐渐拓展业务种类，更加积极支持和服务于我国扶贫攻坚的伟大工程。先后新增农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款、农业生产资料贷款、农业产业化企业贷款、县城存款、县城城镇建设贷款、咨询顾问、新农村建设贷款、财政支付拨付等业务。2008年，中国农业银行开始实施三农金融事业部改革试点，2010年深化试点、2012年扩大试点、2013年进一步扩大试点。为认真贯彻党中央精准扶贫、精准扶贫方略，2015年在全国全面推开“三农”金融事业部改革试点，基本实现农业银行营业网点“三农”金融事业部的全面覆盖，夯实支农助农的金融基础，有利于农行金融资源回流到农村，更好服务于“三农”。除此之外，农村新型金融组织已经开始起步并逐步发展壮大，2006年底，中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好地支持社会主义新农村建设的意见》，该政策的实施放宽了农村金融组织市场准入门槛，允许在农村市场开设村镇银行、贷款公司和资金互助社三类新型农村金融机构。
银监会最新年报显示，截止2016年底，共有农村信用社1125家、农村商业银行1114家、农村合作银行40家、村镇银行1443家、贷款公司13家、农村资金互助社48家。
从表1来看，新型农村金融机构发展速度很快，尤其村镇银行发展异常迅猛，从成立之初的19家增加到2016年的1443家。贷款公司和农村资金互助社的数量也保持增长趋势，2012年以后，数量基本保持稳定，贷款公司维持在14家左右，农村资金互助社则稳定在48-49家。据银监会统计，2017年底，银行金融机构乡镇覆盖率为95.99%，行政村基础金融服务覆盖率为96.44%。截止2018年7月，农村金融机构总资产338125亿元，比上年同期增长5.7%，占银行业金融机构比例为13.3%。
（二）涉农贷款倾斜力度加大，扶贫瞄准成效显著
涉农贷款按照受贷主体分为农户贷款、农村企业和各类组织涉农贷款、城市企业和城市各类组织涉农贷款。图1数据显示，2007年开始统计涉农贷款余额6.1万亿，2014年23.6万亿，2016年28.2万亿。截至2017年底，全国涉农贷款余额30.95万亿元，比年初增长3.08万亿元，同比增长9.64%，占各项贷款的24.84%，实现持续增长。其中，农户贷款余额8.11万亿元，比年初增长1.04万亿元，同比增长达到14.41%;农村企业及各类组织贷款余额17.03万亿元，比年初增长1.51万亿元，同比增长6.97%;城市涉农贷款余额5.81万亿元，比年初增长0.54万亿元，同比增长11.30%。
为促进金融精准扶贫真正落地到户，金融机构对建档立卡户进行重点支持。2017年底，支持建档立卡户607.44万户，同比增长51.08%，发放扶贫小额信贷余额2496.96亿元，同比增长50.57%。农村各金融机构将建立扶贫金融专项评估机制，健全贫困户基础信息和扶贫开发项目库信息共享机制，以瞄准精度为靶向，提高精准扶贫效率。
（三）农村金融产品和服务创新能力提升，农村金融生态环境明显改善
金融机构在推动农村金融产品和服务创新的过程中，结合各地不同的实际情况量体裁衣，在抵押担保、保险、信贷、期货方面的协同创新不断涌现。随着互联网技术在农村地区的快速发展，农村金融机构积极提升自身的服务能力，实现数字化和电子化办公。为更好满足农民对金融资源的需求，弥补金融机构设置不足的劣势，创新适合农民需要的结算工具，通过互联网技术和电子化手段在农村大力普及手机银行、互联网银行、网络营销金融产品、移动支付等在线服务，不仅节约了金融机构的经营和交易成本，而且方便广大农民，尤其有利于覆盖并且辐射到偏远地区，有效改善了農村地区金融服务水平，培育了良好的金融新业态。
按照中央农村工作会议部署，慎重稳妥地推进“五权”抵押贷款试点和平台建设工作，同时，开发了多种新型联保方式。这些金融创新的推出，拓宽新时代下新型农业经营主体抵押担保物范围，为贫困主体扶贫资金的输送提供了保证。此外，贫困地区结合地方实际情况推出多种形式的抵押贷款，包括针对农业适度规模经营、水利、新型城镇化等重点领域所需大型农业机械设备和运输工具抵押贷款、具有经济价值的林权抵押贷款以及可得性预期收益权抵押贷款。丽水市在全国率先开展深化集体林权制度改革、创新林权抵押贷款新模式。成都市创新经济林木权、农业生产设施、农房抵押贷、养殖水面经营权、财政惠农补贴担保、花木贷等抵押贷款新模式，而农业大省吉林省根据当地实际，则推出涉农直补资金担保贷款。
着力防控农村金融风险，改善农业保险在农村发展中存在的明显滞后现象，完善农业灾害风险转移分摊机制。近年来，党中央积极推动农业保险在农村的跨越式发展，凸显了其稳定器的作用。农业保险覆盖面由最初的5个试点扩至全国，承保农作物品种达到211个，基本覆盖农、林、牧、渔各个领域。从图2来看，农业保险原保险保费收入逐年大幅度增加，2013年是农业保险的重要转折点，同比增长高达27.43%，直至2017年，平均每年增长15.05%。2018年1-7月，农业保险原保险保费收入为418.67亿元，同比增长18.16%。农业保险在稳定农业生产、促进农业增收以及改善农村金融环境方面发挥了积极明显的作用。
三、农村金融扶贫工作的困境及成因分析
（一）受限于农村金融经营环境，金融机构在扶贫中的金融职能未得到充分发挥
商业银行的重心不断向大城市、大项目上移，撤并县及县以下的营业网点，农村金融网点大幅减少，金融机构撤离农村造成农村供给主体缺位。同时，采用“授权授信”措施，限制了县级支行的信贷权限，此举抑制了商业银行对“三农”资金的支持力度，农村地区的商业银行演化为吸存的机器，农村本并不充足的资金源源不断地流向大中城市，农村资金更加匮乏，商业银行扶贫职能进一步削弱。贵州、黑龙江、内蒙古大量撤并商业银行在农村的网点，使当地贫困地区的金融经营环境进一步恶化。应该理性看到，商业银行此举是市场化改革趋利避害的自然选择，银行本质上追求利润的最大化，注重效益驱动，而在有些贫困地区的营业网点难以覆盖营运成本，并且在扶贫过程中，商业银行还要承担一些政策性目标和责任，这与金融机构本身目标相冲突。
农业发展银行是我国唯一一家针对农村地区的政策性银行，为响应国务院扶贫精神号召，2005年以来大力拓展了支农领域，为扶贫攻坚提供了重要的支撑，然而，随着金融机构改革的推进，在实际经营中，农发行开始坚持政策性业务与商业化业务并举，政策性追求社会效益最大化，而商业性则追求经济效益最大化，在监管机构缺位的情况下极易发生道德风险。农发行是承担贫困地区扶贫任务最主要的政策性银行，为了解当地实际贫困状况，本应该在最需要政策性金融的农村贫困地区设立网点和机构，然而，在实际运作过程中却发生了背离，政策性资金流向非贫困县远远高于贫困县，极大限制了政策性金融功能的发挥。
2005年以来，致力于培育和完善农村金融组织体系，国家相继出台了一系列政策支持新型金融机构发展，虽然2016年底新型农村金融机构达到1504家，但由于设置的门槛过高，这和农村所需数量相比并不匹配，新型金融机构供给存在很大不足，并且这些有限新型金融机构还主要集中在经济发达的县区，对贫困地区的覆盖极其有限。
（二）金融机构在实际运营中存在多种制约因素
由于贫困地区薄弱的金融业态，农村金融机构在资金注入过程中面临着回报率低而风险大的尴尬境地，抑制了金融机构在农村地区投资的积极性。为改善这种金融抑制、推动农村金融机构扶贫的积极性，党中央实施了专门针对贫困地区的扶贫贴息贷款政策，但由于贴息贷款和贴息资金管理权限在县级单位，很多贫困县财政资金不足，没有多余的转移支付去贴息，农村金融机构所面临的风险并没有得到缓释。另外，同贫困群体资金需求相比，贴息资金补给并不匹配，广西和黑龙江均存在贴息资金的巨大缺口。对于金融机构而言，即使贴息资金能够到位，也并不足以覆盖其营运成本，影响农村金融机构积极主动地去扩张对农村地区的贴息贷款。与此同时，贴息贷款发放对象往往达不到金融机构的放贷标准，贷款风险大而管理成本高，严重制约了贴息贷款发放的覆盖面。
农村金融贷款属于低息贷款，容易诱发寻租行为和道德风险。现阶段，我国金融体系和金融监督职能并不完善，再加上金融机构掌握的农户信息较少，有些农户弄虚作假，很难判断出真正的资金需求者。因此，信息不对称使农村金融机构在资金发放过程中存在“目标转换”的问题，造成扶贫对象错位，扶贫的社会效益低下，农村金融机构的社会公信力降低，扶贫的难度越来越大。
贷款和还款存在金额和期限时间上的错配，扶贫贷款资金不足，不能满足扶贫需求，一般扶贫贷款的最高限额在1-5万元之间，这与贫困农民所需的项目扶贫资金相比并不充足。其次，还款期限短，还款的最高期限在一年左右，但实际上，贫困农户从购置到产生经济效益的时间至少要在两年以上，这和金融机构所要求的还款期限并不匹配，增加了借贷对象的还款难度。
金融机构在扶贫攻坚过程中，易受地方政府干预影响，导致信贷资金财政化，两者追求目标并不相同，且双方缺少协调沟通机制，导致金融资源项目效益低下，扶贫效果并不明显。
（三）农村金融风险分担保障机制发展明显滞后
风险对冲错配现象明显，金融机构的贷款对象基本上是资金比较匮乏的农民，经济实力和盈利能力较弱，缺少按期还款的保障。近些年来，我国积极推进土地承包经营权、林权、水域滩涂养殖权、集体建设用地使用权、房屋所有权五权抵押贷款工作，这些金融创新工作的推广有利于农民放大资产效应、进一步提升盘活资金的水平，减少了金融机构在贷款过程中存在的不确定性，在一定程度上起到了对风险的对冲，缓解了农民贷款难的问题，促进了农村金融发展。然而，五权抵押还处于初步发展和摸索阶段，缺少信用担保、物权交易等相关配套设施的建设，五权抵押法律依据不足，抵押变现困难，抵押评估标准不一，分散信贷风险压力的保险体系并不健全，抵押贷款手续复杂繁琐导致农户申请抵押贷款意愿不高，农户、担保机构和金融机构三者之间规范的融资关系并没有建立，还有待进一步完善。
我国建立农业保险制度，探索新形势下农业保险的发展道路，先后涌现出安华、中原这样一批针对农村保险市场的农业保险公司。现阶段，农业保险公司推出农业方面的险种比较单一，投保费率较高，虽然国家财政可以分担大部分，但对于贫困群众来讲，保费也成为不小的经济负担，因此，参与投保的人数非常低。同养殖业、种植业、林业等农业保险相比，贫困农民投保还是集中于人身险、意外伤害险和家庭财产险。另外，农业保险公司设置的分支机构在数量上有限，缺少向广大贫困群众宣传的广度，“保险+扶贫”的模式并没有完全展开。
四、提升金融精准扶贫可持续性对策探析
（一）完善农村金融机构改革，扩大金融服务覆盖面，提升服务水平
普遍认为，经济发展水平是决定一个地区金融发展潜力和金融生态环境的关键因素，同时也是金融机构是否设置最重要的参考变量。在市场经济条件下，金融资源有着逐利的本性，自动流向城市和报率高的产业和富裕阶层，农村地区、贫困农民和农业相关产业由于低回报率、高风险产生金融抑制，导致金融资源供给不足和需求不足双重失衡，产生供需错配。在这样的现实背景下，政府要担负起金融守夜人的责任，加大对农村金融机构的激励引导作用，做到有所为有所不为。金融机构因高风险低收益不愿在农村投资是客观现实，政府应加大出台有利于金融机构的货币、信贷、监管，财税等利好政策，保障金融扶贫政策供给充分，重点把扶贫小额贷款、扶贫再贷款、扶贫金融债券、政策性贷款、贫困人口异地搬迁政策落到实处，发挥政治优势，防控农村金融风险。
面对金融扶贫攻坚的严峻性，农村金融机构要加强自身管理水平，引进针对农村地区的专业人才，创新适合农业所需的金融产品。提高农村机构覆盖面积，扩大银行服务范围，加强农村金融基础设施建设，提升银行服务水平。建立激励约束相容的內部考核机制，积极鼓励创值创效。科学处理金融创新和风险控制的关系，加强金融风险管理，防止系统性风险在农村金融机构蔓延，提升金融扶贫的效益。
（二）农村金融机构要在精准扶贫上发力，构建有效的扶贫信贷机制
金融资源是稀缺资源，要在扶贫攻坚过程中充分利用好这个工具。金融资源在分配中要强调公平，不公平会造成扶贫效果减弱，甚至更大的不公平。同时，由于贫困地区发展不平衡，要有所侧重，要聚焦和优先支持深度贫困地区，通过差异化、倾斜性的金融政策对资源进行以公平为目标的再分配，实现区域协调发展。增加对贫困对象的甄别，贷款对象分为低收入农户、中间收入农户和高收入农户，除此之外，也要对不同的致贫因素进行分析，按照不同的对象和原因分别供给相应的金融资源。
扩大扶贫信贷主体的供给，进一步开放农村金融市场，降低市场准入门槛，完善商业性金融、合作性金融和政策性金融相结合的农村金融组织体系。积极发展新型农村服务组织机构，这些新型组织主要包括社区银行、村镇银行、贷款公司、小额信贷公司和农村资金互助社等中小型金融机构。这些机构具有天然的地缘优势和简便的审批手续，能够增加农村地区的金融供给，更能满足农民在扶贫攻坚中差异化、多样性的金融需求。
（三）拓展农村金融扶贫的内涵，建立有效的扶贫绩效考核体系
传统的金融扶贫扶的是绝对贫困，制定政策也是从“如何提高贫困人口的收入”入手，但是随着社会经济发展，贫困形式发生了深刻变化，贫困从绝对走向相对、显性走向隐性，从一维迈向多维，贫困问题由简单演变到复杂。因此，农村金融机构要依据情况变化及时做出战略上的调整安排，抓住贫困的重点，对贫困群众的帮扶不应仅仅局限在收入的提高上，而是从收入、教育、卫生、健康等多角度、全方面的进行立体帮扶，拓展农村扶贫的内涵。
同时，建立有效的扶贫考核体系，对扶贫效果进行反馈，总结过去扶贫的经验教训，合力营造良好的金融扶贫环境，为将来更好的实施农村金融扶贫提供有力支撑。在对扶贫考核体系进行设计时，不是简单的考察贫困人口收入的绝对数量，而是要从福利最大化角度来看待扶贫成效，促进农村金融扶贫工作的可持续发展。
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责任编辑：王玮玮
