论电影发展的资金支持
程麒台
《中华人民共和国电影产业促进法》（以下简称《电影法》）第三十七条规定：国家引导相关文化产业专项资金、基金加大对电影产业的投入力度，根据不同阶段和时期电影产业的发展情况，结合财力状况和经济社会发展需要，综合考虑、统筹安排财政资金对电影产业的支持，并加强对相关资金、基金使用情况的审计。这一条简明扼要地对国家统筹安排财政资金、引导相关文化产业专项资金和基金支持电影产业发展作出了原则性规定，为电影产业发展的资金支持提供了法律依据，为电影产业健康持续发展提供了重要支持和坚强保障，其重要意义不言而喻。
一、 立法背景
自2002年电影产业化改革以来，我国影片年产量从不足百部稳定到700余部，票房从每年不足10亿元增加到2016年的457亿元，银幕从不足2000块发展到4.1万块。[1]电影产业保持着每年超过或接近30%的增长幅度，有效带动了关联产业的发展，已经成为文化领域拉动内需、促进就业、推动国民经济增长和转型升级的重要产业之一。[2]而电影产业能够始终保持健康发展，离不开国家财政资金、相关文化产业专项资金和基金的大力支持。因此，在立法中对电影发展的资金支持作出规定，既是原有相关政策的延续，也是立法机关在充分调研后，借鉴外国成功经验的选择。
（一）原有相关政策的延续
近年来，中国电影投资环境越来越好，除传统来自电影制片企业的资金外，来自地产、信托、产业资金、互联网等行业的实力雄厚企业，或信贷投入，或投资电影项目，或并购重组电影企业，或投资影院建设，兴起前所未有的投融资热潮。[3]电影产业成为热钱涌动追逐的目标，固然与电影项目赚钱效应不断扩大有关，但也离不开长期以来国家的引导和支持。
早在1996年，当时的广播电影电视部、财政部就曾下发《关于设立支持电影精品“九五五○”工程专项资金有关规定的通知》，规定“中央电视台每年按电视广告收入（缴纳营业税后的纯收入，下同）的3%计算，上缴广播电影电视部（每年不少于3000万元），专户存储，支持电影精品摄制。各省、自治区、直辖市的省级电视台按其电视广告纯收入的3%计算，上缴给省广播电视（影视）厅（局），专户存储，支持电影精品摄制”。随着《电影管理条例》《国家电影事业发展专项资金管理办法》《电影精品专项资金管理办法》《关于支持电影发展若干经济政策的通知》等文件的出台，电影的资金支持体系不断完善。可以说，第三十七条的规定是国家引导和支持电影发展政策的延续。
（二）国外经验的借鉴
在立法过程中，借鉴其他国家成熟的立法模式，是各国立法的通例。在第三十七条等相关电影支持保障条款中，也可以看见《电影法》对外国立法借鉴的影子。如德国的电影产业促进法规定了项目资助机制，对欧盟国家、德国以及欧盟经济区国家摄制的、能够提高德国电影质量和经济效益的电影提供项目资助资金；意大利电影法明确了电影制作、发行、管理及技术基金在制片领域的资助对象；[4]韩国政府根据文化产业振兴法等设立的韩国文化产业母基金，在作为一种投资理财产品的同时，也是韩国政府为扶持中小企业进军电影产业而制定的刺激政策，其既要满足资金本身的收益要求，更要兼具实现“韩国电影产业良性运作”的目标。
二、 立法要义：资金支持电影的法律化
在《电影法》颁布前，国家电影事业发展专项资金、电影精品专项资金、文化产业发展专项资金等已经设立。第三十七条对资金、基金支持电影发展做出规定，实质上是为原有的政策和实践提供了法律依据。这类的资金和基金既能够从第三十七条获得立法上的正当性，同时也都要在第三十七条的框架内运作。本文接下来梳理的资金和基金，既是目前第三十七条立法的主要指向，也是今后根据这一法律条文新设的其他资金或基金的重要参考。
（一）国家电影事业发展专项资金
国家电影事业发展专项资金（以下简称“发展专项资金”）由《电影管理条例》首次提出设立。2006年财政部制定《国家电影事业发展专项资金管理办法》，规定国家对县及县以上城市电影院电影票房收入，按5%的标准征收发展专项资金。2015年，财政部、国家新闻出版广电总局印发了《国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》（财税[2015]91号），规定国家对办理工商注册登记的经营性电影放印单位（包括对外营业出售电影票的影院、影城、影剧院、礼堂、开放俱乐部，以及环幕、穹幕、水幕、动感、立体、超大银幕等特殊形式电影院），按其电影票房收入的5%征求发展专项资金。2016年，财政部、国家新闻出版广电总局印发了《中央级国家事业发展专项资金预算管理办法》（财教[2016]4号），对中央级发展专项资金的使用范围和资助标准等问题进行了明确规定。其主要用于：资助城市影院放映国产影片；资助城市影院更新改造；资助影院计算机售票系统；资助少数民族电影译制；其他经财政部和广电总局批准的，对电影事业发展有重大影响的项目。
（二）电影精品专项资金
电影精品专项资金（以下简称“精品专项资金”）原称“影视互济电影精品资金”，发起于 1996 年，当时规定要从各级电视台广告收入中提取 3% 资助電影创作生产。2007 年3月，原国家广电总局与财政部修订了《影视互济资金管理办法》，并正式更名为《电影精品专项资金管理办法》。办法规定，精品专项资金由中央财政在预算内安排，主要用于支持优秀国产影片的创作生产和宣传发行放映，加强国产电影保护和电影制作、发行、放映单位的更新改造等。其使用范围主要是：中国电影华表奖及夏衍剧本奖的奖励；资助重大革命历史题材和重点题材影片剧本创作及影片摄制；资助优秀国产影片的生产和影片宣传、发行、放映以及购买公益性放映版权；资助电影制作、发行、放映单位的更新改造以及数字电影研发、推广、制作和设备购置；资助农村电影；资助打击走私盗版、保护电影版权；经财政部批准的其他支出。支出内容包括：奖励金、设备购置费、版权购置费，在规定使用范围内发生的奖项评审费、资助费、补贴费等相关费用，以及经财政部批准支出的其他费用。
（三）文化产业发展专项资金
文化产业发展专项资金是按照国务院要求，由财政部于2008年设立的，专项用于扶持我国包括电影产业在内的文化产业发展的专项资金。同时，财政部配套制定了《文化产业发展专项资金管理暂行办法》（2012年修订）。专项资金由中央财政安排，专项用于提高文化产业整体实力，促进经济发展方式转变和结构战略性调账，推动文化产业跨越式发展。支持方向主要是：推进文化体制改革、培育骨干文化企业、构建现代文化产业体系、促进金融资本和文化资源对接、推进文化科技创新和文化传播体系建设、推动文化企业“走出去”和财政部确定的其他文化产业发展领域。支持方式包括项目补助、贷款贴息、保费补贴、绩效奖励和财政部确定的其他方式。据统计，截至2016年4月，专项资金累计安排242亿元，支持项目4100多个。[5]此外，在中央的引导下，一些地方政府也成立了地方性的专项资金。如2015年上海发布《关于促进上海电影发展的若干政策》实施细则（2015年版），设立了促进上海电影发展专项资金（该资金来源为上海市文化事业建设费），以支持繁荣上海电影创作生产，完善上海电影产业链，提升上海电影的竞争力和影响力。
（四）政府主管的电影产业投资基金
目前“国字头”的电影产业投资基金只有中国电影基金会（CFF）。CFF创立于1989年10月27日，是在中華人民共和国民政部注册登记的全国性公募基金会，业务主管单位是国家新闻出版广电总局。原始基金数额为人民币800万元，来源于社会捐赠。中国电影基金会公益活动关于资金支持的主要内容是：资助具有社会公益价值、弘扬社会主旋律、满足人民群众需要的影视创作，鼓励创新和探索跨媒体、多形式的影视优秀作品；支持和鼓励国产影视的译制和推广，打造中外影视交流平台，建立长效交流机制；支持影院、院线建设，积极吸纳社会资本，开拓影视融资中介服务，开发多元化影视市场，推动电影产业繁荣发展等。
（五）政府引导的文化产业投资基金
上述资金、基金基本都是由国家财政支出，难以满足我国电影产业的巨大融资需求。因此，除了政府层面的资金、基金外，民间资本通过设立基金的方式参与电影投资逐渐发展起来。顾名思义，政府引导的电影产业投资基金，其资金的来源除了政府，还包括金融机构、企业、境外资本等。目前，在文化领域，政府引导的产业投资基金有一只，即中国文化产业投资基金。中国文化产业投资基金成立于2011年7月，是根据国务院《文化产业振兴计划》的要求，由财政部、中银国际控股有限公司等作为联合发起人发起成立的规模为200亿元人民币的中国文化产业投资基金，基金首期募集60亿元，其中财政部出资5亿元，在将来的运作过程中还将吸纳包括VC/PE在内的民间资本的加入。该基金主要以股权投资方式，投资新闻出版发行、广播电影电视、文化艺术、网络文化等文化相关领域，以引导示范和带动社会资金投资文化产业，推动文化产业的振兴和发展，加快使文化产业发展成为我们国际经济的支柱型产业。各地方政府也尝试设立文化产业投资基金，引导本地文化产业发展。如浙江省嘉兴市设立了政府引导性的文化产业投资基金，总规模1亿元。基金重点挖掘影视制作、动漫游戏、文化旅游等拥有自主IP的优质文化产业项目和企业，择优进行投资并提供增值服务。
除了政府引导的文化、影视产业投资基金外，随着电影产业的高速发展，募集了大量社会资本的电影基金也应运而生了。截至2016年12月，相关统计数据显示，国内PE/VC设立的私募股权基金中，在设立初期定位于影视投资方面的基金有70余只。[6]
三、 立法功能：解决钱的问题
电影从诞生之日起，就具有显著的工业和产业属性，需要大量的资金支持，始终难以摆脱对于钱的渴望。正处于高速发展阶段的中国电影产业来说，资金的渴求和融资的困难更是一个深层次的矛盾，并制约着我国电影产业的发展壮大。因此，第三十七条在国家立法上明确提出了解决产业发展资金困难的路径，即以资金、基金的方式，通过引导和安排，整合政府资金和社会资本，共同促进电影产业的繁荣发展，这是第三十七条立法的功能所在。
（一）解决电影项目融资难的问题。第三十七条最重要的方面是财政对电影的直接支持。电影产业与其他实体产业相比，具有较大的风险性，融资存在着很大的困难。设立相关资金、基金，是为了应对我国电影产业发展中面临的市场活力不足，企业融资困难，投资渠道不畅等问题的重要举措。政府通过专项资金、基金等，由国家财政直接安排，支持电影产业基础设施建设、支持优秀国产影片的创作生产和宣传发行放映，对优秀国产影片进行奖励，是解决融资难的一条有效路径。2014年6月，财政部、国家发展改革委、国家新闻出版广电总局等七部门联合发布《关于支持电影发展若干经济政策的通知》，提出了加大电影精品专项资金支持力度的经济政策，用于促进贴近人民生活的、丰富人民精神文化的电影创作生产。2016年，121个电影项目获得了上海电影发展专项资金扶持。[7]
（二）最大限度地利用社会资金资源。和以往的立法相比，第三十七条一个亮点是更加突出鼓励和引导社会资金对电影产业的投入。电影产业发展既需要政府财政资金的扶持，更需要社会资金的投入。发展电影产业投资基金最直接的目的和作用就是为闲置资金寻找增值机会，并在政府引导下配合国家发展规划，较大限度集中社会资金，解决电影产业发展融资难题，促进整个产业更优更快地前进。电影产业投资基金作为电影产业投融资的重要方法之一，在国外已经发展多年，如美国的好莱坞、英国电影，以及后起之秀的韩国，都利用电影产业投资基金为本国电影产业的发展募集资金，并且取得了较好的效果。从发达国家的经验也可以看出，发展产业投资基金不失为一条募集公、私资本，为电影产业发展融资的有效途径。[8]
（三）以法律的形式强化了对电影发展的资金支持。此前，关于三十七条中涉及的资金、基金，主要是由《电影管理条例》《国家电影事业发展专项资金管理办法》《电影精品专项资金管理办法》《关于支持电影发展若干经济政策的通知》等行政法规、部门规章、部门文件来调整，其立法层次不高，法律效力不强。而将上述法规、规章、行政命令中涉及的资金、基金上升到国家法律层面，是将现行相关经验固定下来，使其法律化、制度化，并由国家强制力保证实施。这对于电影的资金支持将起到重要的推动作用，而这些政策纳入《电影法》，将推进整个电影产业体系的建设与成熟，其价值重大而实在。[9]
四、 完善电影资金支持政策的两点建议
（一）在具体内容上，应出台关于“有效发挥国家和社会在设立电影资金、基金，引导和支持电影产业发展方面的重要作用”的相关政策。进一步理顺政府和市场关系是全面深化改革的重要内涵之一。市场之手、权力之手应全面归位，各显其能。发挥好政府的作用，是要在尊重市场规律的基础上，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为。[10]具体到设立电影资金、基金方面，怎样加强对现有国家财政支出的电影产业资金、基金的监管，怎样引导和鼓励金融机构、企业等社会资本参与设立电影产业投资基金，怎样在政策供给、资金来源、运作和风险管理、资本退出机制等方面为电影产业提供资金保障，都是需要解决的问题。比如，相关部委是否可以通過制定相应管理规定、完善投资模式、优化项目组合等方式，来引导文化产业专项资金、基金等加大对电影产业的投入力度。此外，是否可以参考韩国政府关于韩国文化产业母基金的做法，都是值得进一步探讨的问题。
（二）在推进实施上，应尽快制定“加强和引导电影资金、基金引导和运作”的实施细则，使《电影法》三十七条内容落地施行。首先，国家新闻出版广电总局应尽快修订《电影管理条例》，使之与《电影法》保持一致的同时，进一步完善和细化《电影法》中关于制作、发行、放映、保障、进出口、法律责任等相关内容，为政府部门执法和电影企业运行提供直接依据。其次，财政部等相关部委应尽快出台文化产业专项资金、基金有效运营的相关实施细则，将《电影法》的精神和内容落到实处。[11]如根据电影产业发展的阶段性特征，结合国家财政收支情况、财政盈余情况和电影产业等关联经济领域对资金需求情况、人民群众电影消费需求情况等，综合统筹安排财政资金，对电影产业采取投资、补贴、资助等各类支持措施。最后，审计部门必须出台具体审计规则，加强对资金和基金的审计，以保证资金、基金使用的合法性，推进电影产业积极向上繁荣发展。
参考文献：
[1]刘汉文.2016年中国电影产业发展分析报告[J].当代电影，2017（3）：18-24.
[2]全国人民代表大会.关于《中华人民共和国电影产业促进法（草案）》的说明.[EB/OL].中国人大网，（2015-11-06）[2017-09-12] http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-11/09/content_1950720.htm.
[3]刘汉文.政策创新力助中国电影由“大”转“强”——关于支持电影发展若干经济政策的通知解读[J].电影艺术，2014（5）：5-10.
[4][5][8]柳斌杰，聂辰席，袁曙宏.中华人民共和国电影产业促进法释义[M].北京：中国法制出版社，2017：192，195，199-200.
[6]中国电影家协会，中国文联电影艺术中心.2017中国电影产业研究报告[M].北京：中国电影出版社，2017：34.
[7]李君娜.2016年度促进上海电影发展专项资金资助项目名单公布，面向电影全产业链今年121个电影项目获资金扶持[N].解放日报， 2016-12-07（07）.
[9]任仲伦.在日益开放的背景下适当保护国产电影是必要的[N].中国电影报，2017-03-10（01）.
[10]董阳，任珊珊.电影界各方权威人士解读电影产业促进法：绘制中国电影“关键帧”[N].人民日报，2017-03-14（24）.
[11]喇培康.希望尽快出台电影产业促进法实施细则[N].中国电影报，2017-03-09（01）.
