浅谈如何强化学前教育事业中的行政作用
卢小璇
【摘要】学前教育是整个教育事业的基础，其重要性不言而喻。在我国，学前教育办学缺乏政府的宏观调控和具体监管，这也是“入园难”、“入园贵”、幼儿人身侵害等问题的根源所在。本文通过对美国相关立法实践的研究分析发现，美国通过立法从不同层面对学前教育发展中政府的职责进行了明确而具体的要求，有效实现了学前教育的应有价值。因此，我国学前教育事业也应该通过立法来强化政府在学前教育中的行政作用，保障其健康有序地发展。
【关键词】学前教育；政府职责；行政作用
教育是民生之本、强国之基，也是全社会始终关注的热点问题。近期，因为莫言等代表和委员在两会中关于将学前教育纳入义务教育范围的提案和建议，学前教育问题引起了全社会的热议。政府是推动教育事业发展的主体，明确政府在学前教育中的主体责任，强化学前教育事业中政府的行政作用，是一个极具现实意义的重要课题。
一、我国学前教育立法存在的问题
改革开放以来，虽然我国教育法律体系不断完善，但学前教育领域的专门性法律却一直空缺。由于缺乏专门性的法律法规，导致政府责任缺失，学前教育立法已经成为一个亟待解决的重要现实问题。
首先，我国学前教育缺乏一部专门性法律。也正是由于立法的滞后，才造成了投入不足、教师素质良莠不齐、教师待遇差、教育资源配置不均等一系列问题。2011年3月，教育部曾经启动过学前教育立法，但迄今进展却极为缓慢。
其次，现有关于学前教育的法规已经严重落后。目前，我国专门规范学前教育的主要法规、规章是1986年的《幼儿园管理条例》和1996年的《幼儿园工作规程》。由于这两部法规已经不适应社会发展的要求，对学前教育发展已经起不到应有的规范引导作用，就更遑论解决在社会转型期所涌现出来的大量新问题，也从而间接造成了目前学前教育中存在入学难、收费高企不下等众多问题。
再次，现有关于学前教育的法规存在制度性漏洞。这些法规和规章的法律效力不仅远远不及全国统一性法律和国务院的行政法规，而且既没有对幼儿教师队伍素质标准、待遇和权益进行明确和规范，也没有对幼儿园的注销等核心问题进行具体的规定，存在着很大的制度性漏洞。
二、美国的相关立法实践
美国立法明确了政府在学前教育事业发展中的职责，从而确保各级政府能够高度重视学前教育，从规划组织、保证投入、严格监管、提升教师队伍素质、协调社会资源等方面全面推动学前教育事业发展。其具体情况如下：
（一）政府重视程度高
学前教育是教育的基础，直接关系到国民的整体素质。美国政府高度重视学前教育，通过切实的立法行为来履行职责，极为有效地保障了学前教育价值的实现。从上世纪末以来，美国出台了《提前开始法》、《全美儿童保护法》、《儿童保育与发展固定拨款法》、《早期学习机会法》、《不让一个儿童落后法》、《入学准备法案》等一系列学前教育专门性法律，各级州政府也制定了相关的教育改革法案，充分体现了对学前教育的高度重视。例如。在上世纪90年代制定的《2000年目标：美国教育法》中，明确将发展学前教育的目标列为美国八大教育目标之首，规定了确保儿童有足够的营养和体育活动，确保所有儿童具有科学的、高质量的学前教育项目，明确了家长在学前教育中的责任和义务，非常具有针对性和现实意义。
（二）确保财政投入和师资水平
稳定充足的财政投入是确保学前教育健康有序发展的必要条件。近年来，通过立法，美国政府财政投入的持续增涨已经成为美国学前教育发展的重要趋势和显著特点，而且这种趋势还在逐渐增强。美国政府通过对大型学前教育项目和学前教育机构进行投资，通过税费抵扣等形式对有学前儿童的家庭进行补助等方式，保证了学前教育规模和质量的快速稳步发展。
师资力量是决定学前教育质量的关键因素。一方面，美国通过立法逐渐提高对幼儿教师岗位、学历、专业和资格证书等方面素质的要求，明确幼儿教师的独特地位，倡导全社会对幼儿教师的尊重和理解。例如，通过2003年的《提前开始法》修订案，明确规定从2011年9月30日开始凡是‘提前开始的教师必须拥有儿童早期教育的协士、学士或更高学位。另一方面，政府不遗余力地推进幼儿教师队伍的培训和财政保障。例如在《不让一个儿童落后法》中，就明确透漏出将优秀教师的培养和培训集中到学前教育事业中的信息，同时规定了高额的用于促进幼儿教师培训与培养的财政支出。
（三）强化部门配合，调动州与地方的积极性
学前教育是一项庞大的系统教育工程，只有有效强化各相关部门的协同配合才能真正实现学前教育事业的健康发展。在美国，一部学前教育法律法规如果要在国会通过，就必然是拨款委员会、政府改革委员会、教育与劳工委员会、预算委员会等多个部门沟通协商的结果，而其中也必然会规定财政部、教育部、内政部、健康与人类服务部、司法部等部门的职责和必须要进行的合作与配合。
在实现政府宏观调控的同时，美国政府还赋予了州与地方政府更多的灵活性和自主权，在很大程度上激发了州与地方政府的积极性。联邦政府还通过制定财政拨款竞争机制来激励各地政府举办学前教育。比如，在大部分关于学前教育的法律法规中，都有具体的规定来说明州与地方政府如何才能申请用于学前教育的财政拨款。这种竞争机制确保了财政拨款支出的投入方向和实际效果，不仅体现了联邦政府的宏观调控作用，也提高了地方政府的积极性和办学质量。
三、对我国通过立法强化政府职责的几点建议
针对我国学前教育存在的问题，结合美国的学前教育立法实践经验，有以下几点建议：
（一）加强政府宏观调控
目前，我国学前教育中存在的问题复杂多样，除了比较典型的适龄幼儿入园难、费用高和城乡地区差异巨大等问题，民办幼儿园的资质、安全性、质量问题，企事业单位幼儿园性质归属模糊不清问题，农村学前教育资源长期匮乏问题，留守儿童问题，都在呼唤着政府职责的明确和强化。针对这一现状，在通过立法来明确中央政府的宏观调控职责的基础上，还应该通过具体法律法规给予地方政府充分的自主权。要通过立法手段明确各部门职能，在有法可依、有章可循的前提下，高效率实现各部门的通力合作，全面有效地整合各方资源，为学前教育的健康有序发展创造可能。各级政府应该设立专门的机构来规范管理学前教育，要配备专门的人员参与到学前教育的办学中去，加强对学前教育办学质量的评价和监管。
（二）重视幼儿教师队伍建设
幼儿教师队伍的整体素质和稳定程度是影响学前教育事业发展的重要因素。针对幼儿教师身份、社会保障、培养培训等方面的问题，要从立法层面明确幼儿教师的准入标准和权利待遇。特别是要解决好农村幼儿教师的基本生活和权益保障问题，从教师的选拔考核、待遇的落实提高，合法权益的保护等方面入手，为农村地区学前教育教师队伍建设提供有力的支持。
（三）加大财政投入力度
根据2014年国家社科基金“学前教育成本分担研究”课题组的研究数据，与其他各级学校教育相比，我国学前教育政府投入总量偏低，“大学、中学、小学的政府投入分别是学前教育的11.9倍、18.3倍、19.0倍”。同时，与各级学校教育相比，学前教育政府财政分担比例也很低。从2010年开始，政府分担比例由上一年的69%下降到34%，虽然近几年有所回升，但仍未超过50%。另外，城乡差距非常大，政府投入过多地集中于城市地区，学前教育成本则更多分担在了农村地区和西部欠发达地区，这种明显的地区差异都严重制约着我国学前教育事业的发展，剥夺了无数适龄幼儿接受学前教育的机会。
因此，要借鉴美国的经验和做法，从法律约束和政策支持两方面来确保国家对学前教育的财政投入。一是通过法律约束的形式来确定学前教育的财政支出，确保专款专用；二是中央财政应该设立专项经费用于学前教育，各级政府也应配套相应经费，确保总量投入；三是确保学前教育投入总量中政府财政分担比例超过50%，同时协调地区之间财政拨款比例，使农村地区和落后地区获得更多的财政支持。根据我国学前教育的实际情况，也可以农村地区和落后地区创新学前教育办学机制和投入机制，适当调整社会支持、家庭分担和政府拨款的投入比例。例如，在农村地区应以政府投入为主、以中央拨款为主，适当减轻县级政府的财政投入和农村家庭的负担，以合理的财政投入分配确保学前教育财政投入的有效落实和合理使用。
四、结 语
学前教育是教育事业不可或缺的重要组成部分。我国政府应该加大对学前教育的关注和支持，尽快通过立法手段明确政府在学前教育组织、领导、规划以及监管等方面的责任，为保障学前教育事业发展创造良好的发展环境。
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