市县级档案行政权力清单实证分析*

2022.11.10

摘要：对全国10个地级市（省辖市）和11个县及县级市公布的档案行政权力清单分析发现，市县两级公布的档案行政权力在数量、类型、依据等方面与省级、副省级档案管理机构存在差异。市县两级档案行政管理部门是开展推行档案行政权力清单制度的“重头戏”，这项工作不仅关系到国家档案法律法规规章规定的职能权力能否真正得以执行，更关系到档案行政管理工作能否长期稳定有序地进行，应当引起高度重视。

关键词：权力清单；权力清单制度；档案行政权力

推行档案行政权力清单制度工作在一些市、县级档案行政管理部门已经先行开展，按照国务院的安排，2016年市、县两级将开始全面推行权力清单制度，作为档案系统，市、县两级档案行政管理部门也都将全面开展推行档案行政权力清单制度工作。据民政部网站信息（http：//lyzx.mca.gov.cn：8280/consult/Search.do？OP=cat&infoCat=13），截至2014年底，全国共有地级行政区划单位333个（其中地级市288个、地区12个，自治州30个、盟3个），县级行政区划单位2854个。这里选取已经公布档案行政权力清单的10个地级市和11个县及县级市进行实证分析。

1 10个地级市档案行政权力清单实证分析

1.1 档案行政权力清单公布情况

1.1.1 苏州市。苏州市政府部门行政权力清单公布在苏州市人民政府网站上，其中苏州市档案局涉及行政权力共5种12项，行政许可2项、行政奖励1项、行政处罚7项、其他行政权力1项、行政强制1项。

权力设置依据涉及法律法规规章4部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《江苏省档案管理条例》、《苏州市档案条例》。

1.1.2 嘉兴市。嘉兴市政府部门行政权力清单公布在嘉兴市人民政府网站上，其中嘉兴市档案局涉及行政权力共6种18项，行政许可3项、行政处罚5项、行政强制1项、行政确认1项、行政奖励1项、其他行政权力7项。

这些权力又划分为市级保留（2项）、县（市、区）属地管理（16项）、共性权力（36项）、审核转报（0项）。“共性权力”是指市级有关部门均拥有的行政权力，计入市级部门行政权力总数，未列入档案部门具体清单之中。

权力设置依据涉及法律法规规章7部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《科学技术档案工作条例》、《重大建设项目档案验收办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《浙江省实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《浙江省档案登记备份管理办法》。

1.1.3 烟台市。烟台市政府部门行政权力清单公布在烟台市人民政府网站上，其中烟台市档案局涉及行政权力共5种29项，行政处罚3项（其中2项含有子项）、行政裁决1项、行政奖励5项、行政监督1项、其他行政权力19项。

权力设置依据涉及法律法规规章8部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《山东省档案条例》、《山东省重大活动档案管理办法》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《重大建设项目档案验收办法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。

1.1.4 南平市。南平市政府部门行政权力清单公布在南平市人民政府网站上，其中南平市档案局涉及行政权力共5种27项，行政许可3项、行政处罚5项、行政强制1项、行政监督检查2项、其他16项。

权力设置依据涉及法律法规规章6部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《福建省档案条例》、《档案管理违法违纪行为处分规定》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《各级各类档案馆收集档案范围的规定》。

1.1.5 岳阳市。岳阳市政府部门行政权力清单公布在岳阳市人民政府网站上，其中岳阳市档案局涉及行政权力共5种6项，行政处罚2项、行政强制1项、行政奖励1项、行政检查1项、其他行政权力1项。

权力设置依据涉及法律法规规章4部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《建设项目（工程）档案验收办法》。

1.1.6 广元市。广元市政府部门行政权力清单公布在广元市电子政务大厅网站和广元市档案局网站上，其中广元市档案局涉及行政权力共3种24项，行政处罚5项、行政强制1项、其他行政权力18项。

权力设置依据涉及法律法规规章12部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《四川省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》、《四川省档案工作规范化管理办法（试行）》、《关于执行〈各级国家档案馆开放档案办法〉和〈外国组织和个人利用我国档案试行办法〉有关注意事项的通知》、《档案馆工作通则》、《机关档案工作条例》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《四川省重大建设项目档案管理办法》、《重大建设项目档案验收办法》、《档案专业人员职务试行条例》。

1.1.7 南昌市。南昌市政府部门行政权力清单公布在南昌市人民政府网站上，其中南昌市档案局涉及行政权力共7种16项，行政许可2项、行政强制4项、行政处罚3项、行政奖励2项、行政监督检查1项、其他审批权1项、其他行政权3项。

权力设置依据涉及法律法规规章10部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《信访条例》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《重大建设项目档案验收办法》、《江西省人民政府关于取消和下放一批行政审批项目的决定》。

1.1.8 兰州市。兰州市政府部门行政权力清单公布在兰州市人民政府网站上，其中兰州市档案局涉及行政权力共9种60项，行政许可1项、行政处罚16项、行政强制1项、行政裁决1项、行政确认1项、行政奖励5项、行政监督检查7项、其他依法实施的行政权力23项、行政服务5项。

权力设置依据涉及法律法规规章12部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《甘肃省档案条例》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《科学技术档案工作条例》、《机关档案工作条例》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《电子公文归档管理暂行办法》、《外国组织和个人利用我国档案试行办法》、《各级国家档案馆开放档案办法》、《城市建设档案归属与流向暂行办法》。

1.1.9 吕梁市。吕梁市政府部门行政权力清单公布在吕梁市人民政府网站上，其中吕梁市档案局涉及行政权力共4种6项，行政处罚1项、行政奖励1项、行政强制1项、其他行政权力3项。

权力设置依据涉及法律法规规章5部：《中华人民共和国档案法》、《行政复议法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《山西省档案管理条例》、《山西省政府投资项目竣工验收管理办法》。

1.1.10 马鞍山市。马鞍山市政府部门行政权力清单公布在马鞍山市人民政府网站上，其中马鞍山市档案局涉及行政权力共3种12项，行政处罚1项、行政规划1项、其他权力10项。

在这份《关于公布马鞍山市市级政府权力清单和责任清单目录的通知》马政[2015]4号文件中只列出了总序号、分序号、项目名称、权力类型。没有列出权力设置依据。

1.2 10个地级市档案行政权力清单的主要特征

归纳上述城市权力清单的情况，除了与部分省级档案行政管理机关权力清单具有的同级权数不同、权力类型不同、权力依据不同、详略程度不同、行使层级不同、承办机构不同[1]，与部分副省级市档案行政管理机关权力清单具有除档案行政权力，还设置了共性行政权力；一项行政权力下设置若干子项[2]的特征外，还有如下一些特征：

1.2.1 权力事项更加详细周密。多数样本单位的权力清单不仅列出了权力事项的权力编码、权力名称、所属单位（主体单位）、类别、法律依据、办理部门，还列出了更为详细的相关内容。比如苏州市档案局列出了实施主体、办理地点、联系电话、监督电话、外部流程图；烟台市档案局列出了实施主体、实施对象、办理情况、公开范围、共同实施部门、法定时限、承诺时限、收费（征收）的标准及依据、申请材料、联系电话、监督电话、外部流程图，等等。不仅方便群众办事，也方便群众监督。兰州市档案局权力清单列出了公开形式、公开范围、公开时间、收费依据和标准、监管层级、备注。

1.2.2 对每个权力事项征求群众意见。烟台市档案局在权力清单页面上同时还列有办事指南、业务手册、意见建议。在意见建议中就权力事项的真实、完整、准确，向群众征求意见。请群众就权力事项的保留、取消、下放，提出意见和建议。

1.2.3 同一权力事项出现了两个承办科室。如广元市档案局24项行政权力事项中有5项是由两个科室承办。兰州市档案局60项行政权力事项中有7项是由两个科室承办。

1.2.4 将权力清单与责任清单合并列出。山西省吕梁市档案局将权力清单与责任清单合并列出。权力清单包括：权力类型、权力事项代码、权力名称、职权依据。责任清单包括：责任事项、追责情形、追责依据、追责形式。

1.2.5 没有列出权力事项的法律依据。如，马鞍山市政府部门行政权力清单，只列出了总序号、分序号、项目名称、权力类型，没有列出权力设置依据。

1.2.6 档案馆列入权力实施主体单位。上述10个城市的档案行政权力实施主体大都是市档案局，但兰州市档案行政权力实施主体被分为市档案局、市档案局（馆）、市档案馆和其他各类档案馆四种。在兰州市60项档案行政权力事项中，市档案局56项，市档案局（馆）和其他各类档案馆1项，市档案馆3项。将档案馆明确列入档案行政权力实施主体的范围。

2 11个县及县级市档案行政权力清单实证分析

2.1 档案行政权力清单公布情况

2.1.1 湖南省郴州市永兴县。永兴县政府部门行政权力清单公布在永兴县人民政府网站上，其中永兴县档案局涉及行政权力共5种21项，行政处罚7项、行政强制3项、行政奖励2项、行政检查3项、其他行政权力6项。其中“县级保留”的行政权力13项，“共性权力”8项。

权力设置依据涉及法律法规规章9部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《信访条例》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《湖南省档案管理条例》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》。

2.1.2 山东省聊城市莘县。莘县人民政府行政权力清单公布在莘县人民政府网站上，其中莘县档案局涉及行政权力共7种33项，行政审批1项、行政处罚5项、行政强制1项、行政确认1项、行政奖励1项、行政监督3项、其他权力21项。

权力设置依据涉及法律法规规章9部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《档案行政处罚程序暂行规定》、《山东省档案条例》、《山东省人民政府关于2014年第一批取消下放行政审批项目和承接国务院下放行政审批项目的通知》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《重大建设项目档案验收办法》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》。

2.1.3 浙江省杭州市富阳市。富阳市人民政府行政权力清单公布在富阳市人民政府网站上，其中富阳市档案局涉及行政权力共6种14项，行政许可1项、行政处罚5项、行政强制1项、行政确认1项、行政奖励1项、其他行政权力5项。

权力设置依据涉及法律法规规章5部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《浙江省档案登记备份管理办法》。

2.1.4 广西钦州市灵山县。广西钦州市灵山县人民政府行政权力清单公布在灵山县人民政府网站上，其中灵山县档案局涉及行政权力共6种9项，行政许可1项、行政处罚2项、行政强制1项、行政检查1项、行政奖励1项、其他权力3项。

权力设置依据涉及法律法规规章5部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《广西壮族自治区档案管理条例》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》。

2.1.5 江西省上饶市万年县。江西省上饶市万年县人民政府行政权力清单公布在万年县人民政府网站上，其中万年县档案局涉及行政权力共3种13项，行政处罚1项、行政强制1项、其他行政权力11项。

权力设置依据涉及法律法规规章8部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《江西省档案管理条例》、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《重大建设项目档案验收办法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》。

2.1.6 云南省大理市祥云县。云南省大理市祥云县人民政府行政权力清单公布在祥云县人民政府网站上，其中祥云县档案局涉及行政权力共2种6项，行政监管2项、其他4项。

权力设置依据涉及法律法规规章5部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《云南省档案条例》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、“三定”规定。

2.1.7 浙江省金华市浦江县。浙江省金华市浦江县人民政府行政权力清单公布在浦江县人民政府网站上，其中浦江县档案局涉及行政权力共5种12项，行政许可3项、行政处罚2项、行政强制1项、行政奖励1项、其他行政权力5项。

权力设置依据涉及法律法规规章5部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《浙江省档案登记备份管理办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》。

2.1.8 山西省吕梁市孝义市（省直管）。山西省吕梁市孝义市人民政府行政权力清单公布在孝义市人民政府网站上，其中孝义市档案馆涉及行政权力共5种14项，行政处罚8项、行政许可2项、行政奖励1项、行政强制1项、其他权力2项。

权力设置依据涉及法律法规规章7部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《山西省档案管理条例》、《山西省政府投资项目竣工验收管理办法》、《重大建设项目档案验收办法》、《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》、《山西省评比达标表彰工作协调小组关于公布省级以下评比达标表彰项目目录的通知》。

2.1.9 山东省青岛市即墨市。山东省青岛市即墨市人民政府行政权力清单公布在即墨市人民政府网站上，其中即墨市档案馆涉及行政权力共7种25项，行政处罚10项、行政审批3项、行政裁决2项、行政强制1项、行政奖励1项、行政监督1项、其他行政权力7项。

权力设置依据涉及法律法规规章8部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》、《山东省档案条例》、《山东省人民政府关于2014年第一批取消下放行政审批项目和承接国务院下放行政审批项目的通知》、《山东省重大活动档案管理办法》、《青岛市档案管理条例》。

2.1.10 湖南省长沙市浏阳市。湖南省长沙市浏阳市人民政府行政权力清单公布在浏阳市人民政府网站上，其中浏阳市市志档案局涉及行政权力共5种12项，行政许可1项、行政处罚1项、行政检查2项、行政备案2项、其他职权6项。

权力设置依据涉及法律法规规章10部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《湖南省档案管理条例》、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》、《地方志工作条例》、《湖南省规范档案中介服务规定》、《长沙市重要会议重大活动重点建设项目档案管理办法》、《国有资产产权登记档案管理暂行办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》。

2.1.11 福建省泉州市南安市。福建省泉州市南安市人民政府行政权力清单公布在南安市人民政府网站上，其中南安市市志档案局涉及行政权力共5种8项，行政许可1项、行政处罚1项、行政征收1项、行政监督检查3项、其他行政权力2项。

权力设置依据涉及法律法规规章5部：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《福建省档案条例》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《福建省重大活动档案管理办法》。

2.2 11个县及县级市档案行政权力清单的主要特征

归纳上述县及县级市档案行政权力清单的情况，有如下一些与省、副省级及地级市不同的特征：

2.2.1 权力清单不能直接在网上浏览。11个县级政府的权力清单虽然全部放在了当地政府的官方网站上，但有7个并不能直接在网页上浏览，需要将相应部门的权力清单电子表格文件下载下来，才能看到具体内容。

2.2.2 权力清单内容相对简单。在11个县级档案行政权力清单中，有4个只有一个简单的权力清单列表，列出了权力的基本项目，如序号、行政权力类型、行政权力名称、法定依据、实施主体等。缺少更多更为详细的内容。而如山西省吕梁市孝义市档案行政权力清单除了序号、权力事项名称、实施依据、权力事项编码、权力事项类别、行使主体外，还设置了受理条件、收费依据和标准、法定期限、承诺期限、办理机构、办理地点、联系电话、申报材料和监督电话等内容的，在样本中并不多见。

2.2.3 权力清单成为所在省的样本与模板。如富阳市的权力清单被概括为“三单一图一改”，即一张权力清单、一张职责清单、一张负面清单，一张权力运行流程图，一系列审批制度改革，成为浙江省县域权力清单制度改革的样本。

2.2.4 权力行使主体不清晰。如孝义市档案行政权力清单主体在市行政权力清单上标明的是市档案馆，而在权力项目具体清单上的行使主体标明的则是孝义市档案局，不知是谁标注出了错误。再如山东省青岛市即墨市档案行政权力清单上标明的是即墨市档案馆，而在权力项目具体清单上的行使主体上没有标明任何主体单位。

2.2.5 档案工作以外的职能亦体现在职权之中。由于县级档案行政管理机构有与地方志合署的情况，所以有些县的档案行政权力中包括有与地方志相关的权力事项。如浏阳市市志档案局涉及行政权力中就有依《地方志工作条例》设置的地方志的征集、编纂和开发利用。

3 结语

从上面对样本单位的特征分析看，市、县级档案行政权力清单较之省级、副省级市尚存在一些薄弱环节。按照国务院的安排，2016年市、县两级将开始全面推行权力清单制度，市、县两级档案行政管理部门也将全面开展这项工作。市、县两级档案行政管理部门的推行权力清单制度应该是推行档案行政权力清单制度的“重头戏”，因为他们直接面对着绝大多数的档案行政相对人。这项工作不仅关系到国家档案法律、法规、规章、规范性文件所做出的职能权力规定能否真正得以执行，更关系到档案行政管理部门的存续，关系到档案行政管理工作能否长期稳定有序地进行。如何做好这项工作，将是市、县两级档案行政管理部门即将面对的现实，应当引起高度重视。因此，市、县级档案行政管理部门在进行档案行政权力清单制度建立的过程中，既要掌握实行档案行政权力清单制度的政策、标准与要求，也要加强与其他各级档案行政管理部门在这项工作中的交流与沟通，参照先行试点单位的经验，积极有序地推进这项工作。

参考文献：

[1]刘东斌.部分省份省级档案行政权力清单实证分析[J].档案管理，2015（6）.

[2]吴雁平.全国副省级市档案行政权力清单实证分析[J].档案管理，2016（1）.