国内PPP项目公司治理结构不平衡问题及对策
关键词 PPP 公司治理 社会资本 表决机制 职权分配
作者简介：赵萌琦，中国中铁股份有限公司。
中图分类号：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.268
PPP译为公私合作伙伴关系，指公共部门与私营部门通过平等合作共同提供公共产品，是基础设施领域常用的融资模式之一。国内政策文件将PPP定义为政府和社会资本合作，截至 2019 年底，全口径 PPP 项目共成交10910项，累计成交项目规模164781.4亿元，其中共有 8062 个项目已经成立了项目公司。
PPP项目公司的成立是PPP项目落地的标志，PPP项目公司治理是政府和社会资本合作的具体表现。由于国内PPP项目发展的时间尚短，进入运营期的项目仍属于少数，PPP项目的公司治理仍处于探索阶段，部分PPP项目的治理存在不规范、效率低的情况，本文旨在分析国内PPP项目公司治理结构不平衡问题，并尝试提出相应对策。一、PPP项目公司治理
PPP项目公司是为实施PPP项目而特别依法设立的具有独立法人资格的经营实体，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目的具体实施和运营。实践中我国几乎所有PPP项目均设立了PPP项目公司，绝大多为有限责任公司。股东结构可分为两类：一是由社会资本（一家或多家）按照市场化运作原则出资;二是由政府（或其指定的主体）和社会资本（一家或多家）共同出资成立，其中政府持股PPP项目公司的比例应当低于50%、且不具有控制权。
可以说，PPP项目公司是具有特殊项目目的、多元股东之间的公司治理（绝大多数是有限责任公司治理）。既是公司治理，那么应当遵循《公司法》及相关法律法规的法定要求和一般规律，同时通过股东之间的约定实现特殊目的自主性要求。法定要求和一般规律体现在PPP项目公司治理应当符合现代企业管理制度，即“明晰的股权、规范的董事会、有权责的经营管理层”。按照《公司法》规定由股东（会）、董事会、经理层和其他利害相关者各司其职，保障公司有序运转。
特殊性和自主性体现在，一是PPP项目公司经营目的特殊，仅为实施和经营PPP项目，不开展特定PPP项目以外的其他经营活动;二是项目公司股权结构特殊且组成相对固定，社会资本必须占有项目公司多数股权和控制权，政府享有项目公司的监管权;三是项目公司到期移交或解散，且分为建设期、运营期截然不同的阶段;四是项目公司决策主要集中在日常事务，经理层对项目公司的实际控制力较大。二、法人治理结构不平衡问题
项目公司存在法人治理不平衡的问题，主要原因来自于治理结构设计不充分，政府方过多干预以及社会资本方为达到“财务出表”目的而失去控制权等情形。
（一） 筹划不足导致的法人治理结构不平衡
部分PPP项目急于上马，前期筹划考虑不足、质量不高，导致法人治理结构设计无法满足PPP项目公司治理的实际要求。其主要表现有：
1. 股东会、董事会、监事会、经理层配置不完整。
2. 股东会、董事会、监事会、经理层职责设置不全面或不协调，遗漏法定职责或部分项目重大事项，职责间存在重合或空白。
3. 股东会、董事会、监事会表决方式不合理，无法突出重大事项，高效处理一般事项。
（二）政府方导致的法人治理结构不平衡
实践中，许多地方政府为加强对项目的管控，在PPP项目合同中设置政府方的各项监督与临时干预权利，异化了PPP项目公司章程，限制社会资本方在项目公司的权利。其主要表现形式有：
1.在股东会、董事会层面设置更多一致决策事项。
2.在股东会、董事会层面扩大政府出资代表的“一票否决权”。
3.要求监事会（或执行监事）为政府方所控制。
4.在涉及合同签订、结算、款项支付、人员任免及薪酬等方面要求实行双签制（即此类事项审核必须经社会资本方及政府方派驻项目公司人员同时签字确认）等。
5.扩大政府方介入权。政府方对项目公司日常经营的过多干预将直接影响经营管理层的决策和执行效率，进而影响项目的正常建设。
（三）社会资本方导致的法人治理结构不平衡
在PPP项目中，社会资本方的组成存在多种形成，以联合体为例，联合体成员可能包括以“财务出表”为目的的产业基金，以获取施工任务为主的施工单位及以资产运营为主的地方国有企业等。各方的利益诉求不同，常常发生牵头社会资本方在项目公司中丧失控制权的情况，项目公司股东、董事被架空。其主要表现形式有：
1.因引入产业基金的模式实现“财务出表”目的后，而导致牵头社会资本方丧失控制权。
2.通過章程约定让渡表决权实现“财务出表”，在形式上造成“同股不同权”的情形发生。
3.非施工单位的联合体牵头人在合资协议中明显限制施工承包商在工程建设及索赔事项上的表决权。
4.地方国有企业作为联合体成员时，在合资协议及公司章程中约定将其他联合体成员的项目公司经营管理权进行让渡或者直接进行委托管理。
三、PPP项目公司法人治理对策
要规范PPP项目公司法人治理，关键要在招标文件、PPP项目合同和项目公司章程中规范表决机制和职权分配，并在实践中予以执行。建议按照以下方式规范表决机制和职权分配：
（一）表决机制
1.股东会的表决机制。PPP项目公司股东会的表决机制应按照“同股同权”原则，按照出资比例行使表决权，除非政府或小股东同意放弃其股东权利。建议设计如下：
第一，在社会资本牵头方管理的完全控股（占66.7%以上）PPP项目公司中，社会资本牵头方应当具有完全控制权，原则上争取对所有股东会决议均有一票通过权，即所有股东会决议须经代表三分之二以上且社会资本牵头方所占股权比例以下表决权的股东通过。
第二，在社会资本牵头方管理的绝对控股（占50%以上）PPP项目公司中，社会资本牵头方应当具有绝对控制权，原则上对股东会决议的一般决策有绝对通过权，即除修改公司章程、增资减资以及公司合并、分立、解散、形式变更事宜，其他股东会决议须经代表二分之一以上且社会资本牵头方所占股权比例以下表决权的股东通过。
第三，在社会资本牵头方管理的相对控股（第一大股东）或施加重大影响的PPP项目公司中，社会资本牵头方应当具有相对控制权，争取对股东会决议的决策有“一票否决权”，即所有股东会决议须经代表一定比例（一定比例=1-社会资本牵头方所占股权比例）以上表决权的股东通过。
第四，在社会资本主要成员参股的PPP项目公司中，社会资本牵头方应当争取对股东会决议的重大决策有一票否决权，即修改公司章程、增资减资以及公司合并、分立、解散、形式变更事宜须经代表一定比例（一定比例=1-社会资本牵头方所占股权比例）以上表决权的股东通过。
第五，通过引入产业基金的PPP项目中，社会资本牵头方应充分考虑表外项目表内管理的模式，在股东会的表决机制中应比照社会资本牵头方管理的参股PPP项目公司，通过在产业基金中设计双GP模式（如基金公司作为基金管理人GP，社会资本牵头方指定的下属单位作为执行合伙事务人GP），确保社会资本牵头方的话语权。
第六，如政府出资代表要求拥有突破股权表决机制的一票否决权时，原则上只适用于发生危害公共利益和公共安全的情形下行使，防止政府出资代表滥用一票否决权。
2.董事会的表决机制。董事会决议的表决，实行一人一票，董事会席位分配应突出高效决策。建议设计如下：
第一，在社会资本牵头方管理的完全控股和绝对控股PPP项目公司中，原则上对所有董事会决议具有绝对话语权，即社会资本牵头方的委派董事人数应超过全体董事人数的半数，且董事会作出决议须经全体董事的过半数通过。
第二，在社会资本牵头方管理的相对控股PPP项目公司中，原则上对所有董事会决议拥有否决权，即董事会作出决议须经一定人数（一定人数>其他股东委派的董事总人数）以上的董事通过。
第三，涉及PPP项目公司董事会中政府委派的董事要求拥有对特定事项的一票否决权情形时，原则上也只能适用于发生危害公共利益和公共安全的情形下行使，防止政府委派董事滥用一票否决权。
3.监事会的表决机制。监事会成员不得少于三人，其中职工代表的比例不得低于三分之一，实行一人一票，决议应当经半数以上监事通过。各股东的委派监事数量比例原则上应与PPP项目公司股权比例相匹配，可以适当偏重小股东保护。
（二）职权的分配
1.股东会的职权。股东会为PPP项目公司最高权力机构，除《公司法》规定的法定职权外，应考虑项目公司实际情况增加的职权，如：对股东转让股权作出决议;审议批准所有对外担保事项;审议批准股权投资和融资事项;对聘用、解聘或者不再续聘会计师事务所作出决议;审议批准超过净资产一定比例（如30%）且一定金额（如3000万元）的资产购买、租赁、出售或置换（就低不就高）;审议批准单项金额超过PPP项目公司当年预算总额一定比例（如10%）的预算外费用支出。
2.董事会的职权。董事会是PPP项目公司行使经营决策权的常设机关，对股东会负责。除《公司法》规定的法定职权，应考虑项目公司实际情况增加的职权，如：审议 PPP项目公司与第三方产生超过一定金额的经济往来事项;审议批准工程施工、设计、监理、监测、造价咨询、运营维护等单位的招标文件及招标结果;审议批准PPP项目公司超过净资产一定比例，但不超过股东会约定比例的资产购买、租赁、出售或置换; 审议批准单项金额不超过PPP项目公司当年预算总额不超过股东会约定比例的预算外费用支出。
3.监事会的职权。监事会是由股东会选举的監事以及由PPP项目公司职工民主选举的监事组成的，对PPP项目公司的业务活动进行监督和检查的法定必设和常设机构。除《公司法》规定的法定职权，可考虑增加：监事可列席董事会会议，对所议事项提出质询和建议。需要注意的是监事会的职权主要是对于项目公司的监督，应防止政府方监事职权超出法定和需要而影响公司的正常运行。
4.董事长的职权。由社会资本牵头方控股的PPP项目公司，董事长原则上应由社会资本牵头方委派，并担任PPP项目公司的法定代表人及党（工）委书记（如有）。
董事长除行使《公司法》规定职权外，一般还承担法定代表人职责，并根据PPP项目实际情况约定董事会授予职权范围，如PPP项目公司发生不可抗力或突发事件时，对公司事务行使特别裁决和处置权。
5.总经理（经理层）的职权。总经理是经理层的主要负责人，除《公司法》规定职权外，还应根据PPP项目实际情况约定董事会授予职权范围，并考虑规定总经理行使部分重要职权，是否应当履行集体研究决策程序。
参考文献：
[1]朱振鑫，钱淑琴.PPP项目公司股权结构全梳理[J].新理财（政府理财），2017.
[2]张威.简析新时期基建项目的融资模式[J].水利科技，2015.
[3]徐享，李俊奇.海绵城市PPP项目绩效考核体系的优化与提升[J].环境工程，2019.
