社会治理视域下多元档案管理权力主体的功能定位新探

    唐一芝

    摘 要：文章探讨社会治理视域下，档案管理的权力主体发生的转变及其功能定位。认为国家、社会组织与公民是新形势下的权力主体，三者通过协商合作共同承担档案管理事务。其中，国家对档案的控制权力减弱，引导社会组织与公民参与档案管理；社会组织地位逐步凸显，承担部分国家档案管理事务；公民个人权利提升，积极表达自身利益需求。

    关键词：社会治理；管理主体；档案管理；社会组织；管理权力；公民

    Abstract：The essay discusses that in the context of social governance， what changes will have on the archival managers and their roles in archival management. It is believed that the country， the social organizations and the citizens will have the power to manage archives under the new situation. They play their roles through consultation and cooperation. The countrys control power of archives begins to weaken， it helps the social organizations and the citizens participate in archival management； The social organizations are valued and take part of national archives management affairs； The citizens have more power to express their archival needs and wish.

    Keywords：Social governance； Subject of management； Archives management； Social organization

    20世纪90年代以来，随着世界格局的日益复杂以及社会分层日趋凸显，国内外涌现出一大波有关社会治理的讨论，这场声势浩大的学术之争发展至今，已初具规模。在2013年十八届三中全会上，党首次正式提出“社会治理”概念，确立了“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求。基于此，档案管理的权力主体会发生哪些改变，将是档案制度发展中一个值得思考的问题。

    1 社会治理下档案管理权力主体的多元化

    1.1 “社会治理”概念的界定

    “社会治理”一词的出现，可以追溯到20世纪90年代“治理”概念在西方学术界的流行。有别于传统的统治定义，“治理”代表了“一种由共同的目标支持的活动”，其“管理的主体并非绝对是国家，管理活动也无须依靠国家的强制力量来实现”。[1]然而，因为在治理的过程中出现了“各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标”[2]的情况，治理面临失效，“善治”成为可以弥补“治理”缺陷的理想管理模式。这里所需界定的“社会治理”一词，便体现了“善治”的思想。

    著名的政治学家俞可平教授将“善治”理解为“使公共利益最大化的社会管理过程”，[3]其思想在政治学、公共管理学等学术领域渗透，对档案学界也有借鉴意义。对“社会治理”一词的内涵进行深入剖析，可以认为，所谓“社会治理”，是指赋予国家、社会组织及公民不同的权力及权限，依法对社会事务及社会生活进行规范和管理，以使公共利益最大化的社会管理过程。其本质特征，在于它是国家、社会组织及公民三方对公共生活的共同管理，强调在各自权力范围内的紧密协调与合作，其最终目的是获得政治国家、社会团体及公民社会的最佳状态，实现社会和谐。这种“社会治理”，是在法制基础上对传统社会单一的、垄断的治理模式的变革，主张治理主体的多元性、平等性、透明性、责任性以及有效性，从而建构一个分权化、网络化的治理体系。

    1.2 多元化的档案管理权力主体

    社会治理视角下，档案权力主体由单一的国家增加至国家、社会组织与公民三类。由此，打破了国家垄断档案信息的格局，将更多非政府机构及广泛的公民个人纳入档案事业的建设中来，以群体性的力量推动档案学的发展。

    首先，国家依旧是档案管理权力主体中最为重要的一类，其包括各级各类党政机关，以及收集、整理、保管这类机关文件的各级各类综合国家档案馆。

    其次，越来越多民间化力量对档案事业的推动使得社会组织成为档案管理权力中的第二类主体。社会组织可以理解为国家、政府和商业企业以外的所有民间正式或非正式组织或关系的总和，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、利益团体和公民自发组织起来的运动等。[4]如非盈利下具备独立法人资格的档案事务服务中心、档案法律咨询中心以及一系列依靠档案发声的边缘化群体，等等。其从本质上强调社会组织的组织性、自治性、专业性、服务性以及公益性，在主张档案事业社会参与的大环境下，社会组织将成为档案事业建设中民间力量的核心。

    最后，档案管理权力的第三类主体来自关注档案事业发展的公民。他们不分种族、地域、年龄、性别及职业，享受同等的权力、权利及权限。但因存在个人力量有限及参与热情不一的现实情况，社会组织需要在一定程度上代表一群公民的利益，行使相当的档案管理权利。

    1.3 多元化档案管理权力主体间的相互关系

    社会治理下档案管理权力主体的多元化，削弱了国家对档案的控制力，转而由国家、社会组织与公民共同参与档案的管理，承担相应的责任。三方主体间的互动，带来全新的三角关系。

    国家对档案的垄断转为主导，意味着在坚持国家宏观管理档案事务以及档案管理大方向正确的前提下，档案控制的权力得到下放，社会组织与公民在各自的权力范围内可自由发挥能量，与国家进行多元互动。由此，国家与社会组织和公民由零和博弈的关系转为互动合作的正和博弈，三者之间相互制约、相互扶持、共同发展。

    在此之前，三方之间需要权衡各自利弊，找寻共同目标，进而为了同一目的互相配合、相互促进。国家作为档案事业发展的主导者，需要规划远景，确定发展方向，并对社会组织与公民提供正确的引导和培育，在适当情况下予以帮助；社会组织与公民成为档案管理真正的主体，享有对档案的信息获取权与决策权。其中，社会组织是现代社会的平衡协调组织，承担着协调国家与公民正确沟通、化解矛盾的重要责任。它彻底摆脱“政社不分”现象，成为档案管理中的中坚力量，维护社会的和谐稳定；公民时刻监督国家与社会组织的管理行为，积极通过多种渠道释放个人利益主张与权利诉求，发表客观评论与参与档案管理志愿活动，实现“积极公民”的民主参与价值，形成社会成员的公民性品格。

    2 档案管理权力主体之国家

    社会治理视角下，国家权力对档案的建构逐渐减弱，以强制为手段、控制为目的的档案管理方式被打破，国家从高高在上的管制者回归到以人为本的服务者，由社会资源的垄断者转变为档案资源的共享者。

    2.1 管理权力流转由直线转为多向

    国家权力向社会的回归使得档案管理权力的运作流程不再是直线型自上而下的方式，而是呈现出互动式、多向度的特征。档案管理权力集权于政府机构以及下属部门的单一化形式成为历史，社会组织与公民同样得到对信息的部分支配权，并据此影响国家对档案的行为。

    在国家自身发展的过程中，容易将自己利益集团之外的人物边缘化，不自觉地紧攥着权力不放，自作主张地代表全社会人民的意志，如对档案信息开放的控制便常常如此。权力的下放，将使社会组织与公民对政府信息透明度的监督成为常态，以阻止国家的“不自觉”。尤其对于已经公开却故意隐瞒或虚假制造的档案，监督是对国家此般行径的棒喝。

    在多数时间，权力主体间的监督与被监督关系不应成为权力分散化的本意。国家权力的下放不单是社会组织与公民的盼望，更应是其自我约束、自我管理、自求上进意识的提升。从这一层面来说，档案管理权力的多向度发展引申出了国家与社会组织和公民间“鼓励”与“被鼓励”、“提供”与“被提供”的关系，国家作为强势方，主动给予其他权力主体公平获得档案管理的机会，鼓励他们积极参与档案信息选取与发布，乐于接受来自体制外其他不同的声音。社会组织与公民通过参加政府举办的座谈会、浏览政府网页、阅读政府信息公示等方式，使得反馈档案信息发布情况、参与民主决策的这种自下而上的权力得到更充分的实现。

    2.2 档案管理方式由专制走向合作

    国家、社会组织与公民对档案管理的权力均有作用范围与最高限度，为推进档案民主化与资源化的进程，合作取代独裁，成为社会治理下档案管理主体间的互动模式，群体的力量将为档案信息的开发利用带来更多实现的平台。

    三方之间相互合作关系的确定有着深刻的理论渊源与实践参考。冷战结束之后，全球化时代的来临将人类政治过程的重心从政府的统治走向没有政府的治理。西方学术界据此讨论的有关治理的概念中，以全球治理委员会在《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》中的定义最具有代表性和权威性。当时，在对治理的论述中便将治理的过程表述为“采取联合行动的持续的过程”，其“基础不是控制，而是协调”。[5]社会发展至今，这种“治理”所涉及的多种领域，已将追求多方间的平等协作作为实现各方利益最大化，并维护各方关系稳定的手段。事实上，现今档案开发、利用单靠国家的力量，已难以实现档案信息资源社会化、大众化的目的，其原因不但在于单一档案管理主体思维的限制，也在于技术手段的贫瘠。

    在合作方式上，社会组织与公民利用各自优势均可与国家实现良好的互动。社会组织利用人数及影响力的特点，可以在档案产品宣传、档案展览场所的出让、档案文献的编纂等方面有所作为；公民对档案产品的包装、信息开发的手段、现有成果的优劣等方面也能群策群力。国家对话语权的释放，令其他方有机会维护公共利益，决定自己想看到的档案信息成果。

    3 档案管理权力主体之社会组织

    在原先的管理行政中，国家垄断了全部的档案管理职能，一旦在国家之外出现了自治的公共管理机构即社会组织，并赋予他们权力之后，原先由国家承担的档案管理事务中的很大一部分便可由这些组织承担。而国家与公民间可能发生的直接性冲突，也可交由社会组织去避免。

    3.1 社会组织是国家部分档案事务的承载机构

    国家在发展过程中，政府总会陷入职能分化——机构膨胀——机构精简——职能分化的恶性循环，行政部门的职能与权力交错、重叠，导致权力失控，引发新一轮的行政改革。社会组织作用的发挥在某种意义上促成了行政机构职务消肿的目标，正如特里·库克所言：现有档案馆能够收集的信息仅仅是一部分，社群作为档案的第四个范式，能够共同帮助收集更多的信息，并借助档案找到认同和获得力量，以冲破主流与边缘之间的障碍。[6]国家在社会组织的帮助下从档案管理的具体事务中解脱出来，转向专门为这些组织提供合作管理的档案制度环境，并通过规划、引导、商谈、服务等方式提供支持，聚合起档案管理的合力。

    但是，这并非意味着社会组织的参与只出现在国家权力失灵的地方，从现实情况来看，在档案开发、咨询、整理等运作有序的环节，社会组织依旧活跃。所以说，社会组织与国家是在服务替代基础上的一种协同增效。

    另外，社会组织作为独立性团体，其运作不依附于国家。也就是说，它是政企分开、权责明晰、独立运行、自负盈亏的机构，在人员、财务、职能等方面，与档案行政管理部门完全脱钩。这些性质决定了这些公益性档案服务机构和边缘化的群体必须依靠自己的力量维持一个团体的运作，不接受国家意志的捆绑。只有在这种情况下，社会组织才可以真正代表一部分公民的权益，与国家共同参与档案事务的管理，实现三方利益的平衡，确保三个权力主体间关系达到最佳状态。

    3.2 社会组织是档案管理民间力量的中流砥柱

    一旦公民在“公共领域”的权利被国家限制，或者因与国家发生激烈的冲突和矛盾而瓦解甚至消失，那么国家的“公共领域”将遭受重创，其本身也失去了存在下去的基础。所以国家既担负着实现公民需求的使命，又需要为了自身存在的合理性与合法性来保障“公共领域”的有序和健全。也就是说，公民与国家这两种并存的力量必须保持平衡。这就需要社会组织的参与，作为国家与公民间的缓冲剂来防范两者间可能发生的矛盾所造成的社会不安定。

    公民个体需求表现出的主观性、随意性与差异性以及公民行为带有的无序性与冲动性，表明这些自发而强大的民间力量需要被正确对待才能焕发勃勃的生机。社会组织将一部分具有相同利益需求的公民集合起来，利用群体性的智慧解决档案事务，令单一公民在表达利益诉求中的劣势得以消减。在社会组织中，组织目标强化了组织成员的行事动机，组织结构明确了组织成员的职权范围，行为准则规范了组织成员的管理方式。在共同利益的驱逐下集结而来的公民，由随意表达档案利用需求转为严谨对待档案管理工作，由主观判定档案发生现象转为客观分析档案产生问题，由贸然宣泄个人负面情绪转为冷静处理各种社会冲突。相比于单一公民，凝聚起来的社会组织无论在提供档案技术、咨询、鉴定服务等专业性档案工作方面，还是在与国家相互合作，共同协商档案管理事务等维护社会稳定，促进档案发展方面，都显得更有经验和有成效。

    4 档案管理权力主体之公民

    作为国家与社会组织运作的基础，公民既可以集合为组织，形成强大的群体性力量，也可以分散为单一个体，独自行使个人权利。公民的民主意识需要在实践中得到培育，以成为档案管理权力主体中不可或缺的一方，获得更多话语权。

    4.1 集合为社会组织追求共同利益

    比之与国家的直接互动，公民更倾向于通过社会组织来间接表达个人的权利诉求。

    社会组织是“以共同利益、共同追求和共同志趣为基础和原则的自由结社、自我管理”[7]“一般不采取集中领导的垂直化等级式体制”。这给了许多始终畏惧国家权威的公民一个民主、自愿的平台自由表达对档案最真实的需求。在组织内营造的“平等相处、相互支持、相互信任”的氛围下，公民意识不断融入日常生活与行为之中，使其在无形中得到培育，逐步将公民塑造成为“具有独立人格、能够明确自己的权利与义务、具有自主行动能力的社会人”。[8]同时，社会组织拥有的社会资源为满足公民的个人利益提供便捷。比之分散的公民个体，组织成员更容易获得更多档案收集、开发、咨询等经验，对档案管理事务拥有更专业的见解。因而在组织中，公民的民主积极性更高，更容易实现自我约束、自求上进。

    但是，这种集聚并非永远常态化为稳定有序的社会组织，有时也会因为某一突发事件自发集合为无序的群体性力量。相比于社会组织对内部成员纪律的强化与规范，这种无序、短暂的社会力量有着更多的不确定性，容易将公民引向冲动，导致以不科学的行为捍卫和行使个人档案管理权利，造成国家与公民间的直接冲突，引发不必要的社会矛盾。所以国家对于公民突发性集合需要予以重视，以维护社会的稳定和谐。

    4.2 分散为单一个体表达多样诉求

    档案管理的最终目的是满足社会最广大公民的利益，因此，与其由国家去思索它应以什么样的方式掌握和运用权力才能满足公民的需求，不如由公民自己，通过网络、传媒及社区自由表达。分散化的公民个体，因为职业、性别、生活阅历、信仰、年龄等不同，对于档案的收集范围、保管期限、开发形式等有着差异化的诉求。这些不同社会背景下的公民多样化的声音，帮助档案行政管理机构开拓思维，广泛了解档案的需求走向，推出更多人性化的公共服务产品。

    在实践工作中，这一方面的努力已在展开，如坐落于中山南二路的上海市档案馆外滩新馆设置了可手写、可拍照的档案电子留言板，许多参观档案展览的公民均在这块电子小黑板中拍下了自己的头像，并写上了对档案馆办馆的建议或祝福。西方国家的公民参与更为广泛和热烈。在美国、英国和澳大利亚的国家档案馆网站上，来自本国及他国的国民成为国家档案馆的公民档案员，他们为网站上发布的档案图片添加标签、为档案文献注释说明、为档案资料编辑条目、著录和评论。在英国国家档案馆与Flickr合作的“通过透视镜”系列项目中，成千上万的用户对千余张照片进行了标注、写下某张照片激起的个人记忆、上传相似照片，或更正错误标注。[9][10]可见，公民个人始终积极表达自己的利益诉求，帮助国家与社会组织的档案管理进入正确的、以人为本的轨道。

    总之，社会治理视域下，档案管理权力主体由单一转为多元，档案的信息权得到再分配。以相互协商、相互促进为基础，三者各司其职：国家着重远景规划，制定档案发展大方向；社会组织承担部分国家档案管理事务，解决社会矛盾；公民客观表达利益诉求，参与民主决策。三方通过合作以实现不同利益间的均衡，达到最佳的、稳定的档案管理状态。

    参考文献：

    [1][2][3]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实（双月刊），2002（1）：21，23，23.

    [4]肖文涛，黄剑宇.善治视域下的社会中介组织发展[J].马克思主义与现实（双月刊），2007（6）：106.

    [5][瑞典]卡尔松，[圭]兰法尔.《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》[M].赵仲强，译.北京：中国对外翻译出版公司，1995：2～3.

    [6]Terry Cook. Evidence， memory， identity， and community：four shifting archival paradigms [J].Archival Science，2013（13）：113.

    [7][8]康宗基，庄锡福.试论我国社会组织的发展与公民意识的培育[J].科学社会主义，2011（2）：110，110.

    [9]The national Archives.Discovery-our catalogue[EB/OL].http：// discovery.nationalarchives.gov.uk/SearchUI，2014-07-02.

    [10] 闫静.英国“档案志愿者”和美国“公民档案工作者”的思考[J].中国档案，2013（9）：54～55.