新型城镇化基础设施建设一体化融资机制探究

    陈金涛，张淼

    

    摘要：在新型城镇化特别是基础设施融资过程中，由于地级市城区和下辖县（市）因事权和财权的不平衡，导致城区基础设施融资和建设速度明显快于县（市）。本文从基础设施资金供给、基础设施项目建设、融资机制三个方面，对牡丹江市城区和下辖县（市）新型城镇化基础设施融资不平衡性的成因进行分析，并针对存在问题提出了建立项目建设和融资统筹机制，丰富、完善融资要素，建立统一的市场评级体系和风险预警体系三个方面建议。

    关键词：新型城镇化；基础设施；融资

    长期以来，牡丹江市城区和下辖县（市）因事权和财权的不平衡，导致城区和县（市）经济社会发展出现不平衡。尤其是在新型城镇化特别是基础设施融资过程中，牡丹江市的城区基础设施融资和建设速度明显快于县（市）。本文试图通过分析城区、县市融资不平衡的原因，探索在新型城镇化过程中，地级市的城区、县（市）基础设施实现一体化融资的路径。

    一、牡丹江市新型城镇化基础设施建设概况

    按照世界银行在《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》中对基础设施概念的界定和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中对“基础设施”建设的考核指标，本文所指的城镇化基础设施主要包括公共交通、供水、污水垃圾处理、宽带接入等城镇市政基础设施和社区综合服务。

    截至2013年底，牡丹江市下辖五县（市）、四城区，总人口为258.2万，其中非农业人口143.5万人，农业人口114.7万人。市区四城区总人口88.8万人，其中农业人口21.3万人。五县（市）总人口169.4万人，其中农业人口93.4万人。

    新型城镇化基础设施融资的过程，包含着融资主体、资金供给和融资机制三个方面，即谁去融资、向谁融资和怎样融资。从融资主体上看，我国1994年的分税制改革，明确了中央与地方的财权、事权关系，目前地方政府承担了绝大部分基础设施的供给。从资金供给上分析，目前牡丹江市城镇化基础设施资金供给渠道主要有自有资金、向上争取、间接融资（通过政府性平台银行信贷融资）、项目融资（包括BT、BOT和企业垫付等）、直接融资五个渠道。从融资机制上看，目前牡丹江市城区和县（市）在基础设施融资方面各自为战，但尚未形成城乡一体化融资的体制和机制。

    二、融资渠道分析

    因牡丹江市城乡统筹建设试点正式从2011年启动，因此本文将数据分析的时期设定为2011—2014年。此期间，牡丹江市城镇化基础设施资金供给渠道主要有自有财政资金、向上争取、直接融资、政府性平台间接融资、项目融资五个渠道。

    从上图可以看出，牡丹江市城区和县（市）融资呈现如下特点：

    （一）城区融资效率高于县（市）。资金实际到位占比指标是指实际资金到位额度/基础设施资金总需求量，从资金实际到位占比上看，县（市）资金实际到位占比低于城区14个百分点。

    （二）城区融资渠道多元化。从城区融资渠道上看，四城区五种投资渠道均有使用，且财政投入较少，直接融资占比较高。而各县（市）尚未运用直接融资渠道，投入多依赖于向上争取资金，占比达到42.27%。

    （三）城区和县（市）均存在基础设施建设资金缺口。从数据上来看，城区和县（市）在资金实际到位占比指标上均没有达到预期目标。同时据笔者问卷调查，2015年县（市）区基础设施资金需求量在63.3亿元左右，实际资金到位据估算为49亿元。

    三、存在的问题及成因分析

    （一）从基础设施资金供给方面分析，牡丹江市城镇化基础设施融资融资渠道以拓展发行企业债、中期票据等市场化直接融资和银行贷款的间接融资、BT等项目融资三种融资模式和渠道为主。

    1.由于牡丹江市管辖的县（市）有五个之多，农业人口81.4%在县（市），加之财政实力有限，牡丹江市以城区的经济发展和建设为主，不仅在财税分成、基础设施建设投资等方面优先考虑城区，而且还充分利用中心城市的政府性平台、人才、政策等方面的优势，研究和灵活利用直接融资、间接融资和项目融资等各种社会金融资源。

    2.因县（市）事权有限，县（市）在与城区抢资源、抢资金、抢人才等方面处于劣势，融资渠道多以财政投入和向省争取资金为主。虽然县（市）也开始尝试利用平台进行间接融资，但由于产权制度改革、有效资产的相对分散以及国家土地政策迟迟不放开等因素，目前注入各县（市）融资平台的有效资产无法形成有效规模，导致融资平台资质不优。

    （二）从基础设施项目建设上看，城区项目谋划、包装和打捆建设程度要高于县（市）。因缺少政策支持和人才支持，县（市）开工在建项目大部分项目大多是先开工后履行审批程序，缺少银行贷款评审条件必需要提供项目要件。加之缺乏对城镇化基础设施的统筹规划和长远考虑，县（市）基础设施融资项目没有做到统一收集、管理、推进和通报，直接影响和制约了融资工作的前瞻性和计划性。以2013年为例，牡丹江市部分城区采取项目打捆的方式计划融资额度在30亿元左右，而县（市）计划融资项目融资额度多在5亿元以下。

    （三）从融资机制上看，县（市）虽然与商业银行都有合作基础，但与金融机构之间的信息极为不对称。以银行业金融机构为例，牡丹江市现有银行14家，只有6家银行实现了县域全覆盖，全市银行营业网点555家，其中县域311家，占比56%。但乡镇级只有农信社、邮储银行两家设立网点，且银行信贷品种单一，权限较低，以吸储为主要业务。2013年牡丹江市银行业金融机构贷款余额为475.9亿元，城区与县（市）贷款余额分别为279.7亿元和196.2亿元。信息的不对称造成项目融资渠道狭窄，融资额度小，融资期限短，优惠政策享受不充分。

    四、对策与建议

    （一）建立项目建设和融资统筹机制

    1.统筹考虑各地发展条件、政府负债、资金供给等因素，借助银行、投行及其他金融机构和中介机构的专业力量包装策划能力，制定以“控总量、可持续”为原则的牡丹江市新型城镇化基础设施建设项目统筹建设规划和融资规划，采取统一对接、错位搭配和打包融资等方式，提高基础设施项目建设的前瞻性和金融资源使用效率。

    2.依据项目区分理论，统筹整合城区和县（市）各类资源，通过建立项目综合收益平衡机制分别搭建政策性平台和一般性融资平台，并且要尽可能选择存续三年以上的国有公司，以满足资金供给方常规需考核平台公司三年经营业绩的要求。其中政策性平台主要负责为基础设施建设、保障房建设等低收益、公益类项目融资，主要面对国开行、农发行、进出口行等政策性银行开展融资；一般性融资平台，负责以经营项目开展市场化融资，对应商业银行贷款、企业债、中票、短融等融资产品。

    （二）丰富、完善融资要素

    1.人的要素。通过牡丹江市融资服务中心与大专院校合办金融人才储备库的方式，加快培养和引进金融人才特别是具有实战经验的人才。要强化对金融政策知识的掌握，外地先进经验的学习，培训专业队伍。一是要准确抓住国家政策导向。我国金融机构的特点是信贷投放跟着国家政策跑，所以融资工作也必须要紧跟政策热点。二是要不断关注、研究金融政策，包括国家金融政策、各类产品政策、金融机构的资金投放政策。三是要借鉴外地先进经验，培训专业队伍。充分学习先进地区城镇化推进过程中融资主体打造、融资项目包装、金融政策及金融工具运用方面的先进经验，组织人员定期外派学习，定期参加培训。

    2.金融市场要素。在不断加快村镇银行、农村商业银行建设的基础上，依托《黑龙江省“两大平原”现代农业综合改革试验金融改革方案》等政策优势，逐步建立适应城乡统筹发展的金融体系，创新金融服务品种和方式，通过设立牡丹江特色的农村“三资”资产管理公司，支持农村基础设施建设的资金、资产、资源的体内循环体系建设；加快金融服务向农村延伸，加强城乡信用体系建设，扩大农村产权抵押质押信贷范围，鼓励、支持战略投资者和城市工商企业通过多种形式参与新型城镇化建设。

    3.政策要素。在运用好企业债、中票等融资方式的同时，密切关注市政债，在积极向省争取试点示范的同时，加快研究市政债发行相关工作，建立统一的市场评级体系，探索编制完整的政府资产负债表，为基础设施建设提供长期、稳定的资金来源。

    （三）建立统一的市场评级体系和风险预警体系

    1.成立新型城镇化基础设施融资服务一体化平台，即通过基础设施项目与金融机构的项目融资信息收集——信息报送———信息对接——信息披露等方式，实现融资信息对称目的。

    2.通过牡丹江市融资服务中心信用平台与人民银行牡丹江中心支行征信系统的合作，建立牡丹江地方性信用信息管理系统，通过建立地方性征信共享平台打造牡丹江市的市场评级体系，提高融资风险可控性。

    3.建立风险监测预警与处置机制。通过建立、健全债务使用绩效管理、评价和监督制度，从借、用、管、还等各个阶段建立事前、事中、事后的全程风险预警机制、信息披露制度和风险处置制度，实现金融风险的事前预警和事后处置的稳妥性。

    ——确保融资项目的盈利能力，积极推进直接收益和间接收益能够覆盖本息的项目，慎重对待经济和社会综合效益加权才能覆盖投入的项目，坚决不上经济和社会综合效益加权仍不能覆盖融资本息的项目；强化经营项目意识，融资项目整体上要形成投资收益，达到贷偿平衡；增强项目的造血机能，有意识地以项目收益增加平台业务收入和“现金流”。

    ——在产权关系上，要建立起母公司总控股，子公司按各自重点投融资领域、条块划分清晰的模式。母公司是总出资人，发挥规模优势重点探索推进利用市场化融资工具融资，不负责具体建设。子公司按产业条块设立，专项负责项目融资建设和偿债；各条块间不再交叉进行股权投资，不进行信用连接。

    ——从未来新增加的一般预算收入、国有土地出让收入和其他政府性基金收入中提取一定比例资金建立覆盖市政债等政府性债务的风险偿债基金，防范地方政府债务局部、突发的流动性风险。

    五、结论

    由于基础设施资金供给不平衡、缺少项目建设统筹规划和城乡一体化的融资机制，在新型城镇化过程中，牡丹江市城区、县（市）基础设施融资出现了不平衡性。通过建立项目建设和融资统筹机制、丰富市场要素和建立统一的市场评级体系和风险预警体系，可整合城乡之间的有效资源，有效解决城乡基础设施融资的不平衡性，实现用有限的财政资金撬动成倍社会资金参与的可持续发展之路，不失为地级市城区、县（市）基础设施实现一体化融资的一条有效路径。

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    [责任编辑：胡 悦]