对修订《森林防火条例》的几点思考
关键词 《森林防火条例》 修订 预防 扑救 队伍
作者简介：张勇，中国消防救援学院教研室主任、副教授，主要从事森林消防教学科研。
中图分类号：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.019
我国的《森林防火条例》起草颁布于1987年大兴安岭“5.6”大火之后，于2008年进行了修订。《条例》自實施以来，对于预防和扑救森林火灾，保障人民生命财产安全，保护国家森林资源和维护生态安全起到了非常重要的作用。近年来，随着党和国家机构改革的持续推进，森林防灭火工作的职责分工出现了新变化，致使现行的《森林防火条例》已经不适应新的形势任务需要，进入新的修订周期。对《条例》进行修订完善是防范和化解重大森林火灾风险的迫切需要，是国家治理体系和治理能力现代化建设的迫切需要，是全面深化改革的迫切需要。笔者在多年从事森林消防法规教学研究的基础上，对《条例》修订形成以下几点思考。一、关于森林消防理念方面
1.树立新时代森林消防的新思想新理念。党的十八大以来，习近平同志先后提出建设生态文明、绿水青山就是金山银山、山水林田湖草理念和实现人与自然和谐共生等一系列重要思想。在《条例》修订中应把握思想精髓，全面贯彻森林消防工作的基本原则，把近年来国家探索出的好政策好措施，以条例的形式反映出来，解决转制改革中出现的新情况新问题，推进建设“青山绿水”美丽家园，满足人民对美好生活的追求。
2.与时俱进完善森林消防工作方针。随着国家机构改革推进及消防救援队伍“三定”方案出台，各部门的职责分工出现变化，要求条例在指导方针中加以体现。《条例》修订要以宪法和新修订颁布的《森林法》为总纲，把党中央、国务院加快推进森林消防工作所采取的带有全面性、战略性、长远性的政策和措施上升为法规条文体现出来。在继续抓好预防、扑救的基础上，更加注重两者的有机结合，把森林消防工作的指导方针、战略布局和基本原则融入《条例》，促进森林消防工作更加规范和高效。二、关于职能任务划分方面
1.明确职责分工，厘清各部门在“消”和“防”中的主要责任。机构改革后，一些地方的应急和林草部门对职责界限划分不清，部分市县林草管理机构合并到其他部门，原森林公安划归公安部，因此，在职能任务划分上有待理顺细化明晰。应当统一全国森林防灭火指挥部及办公室设置，建立完善的森林消防指挥体系。落实林草部门的宣传教育、巡护检查、火源管理等职责和应急管理部门的扑救责任，使职能任务进入法律条款，确保步调一致、权责清晰、工作畅通、及时高效。鉴于原《森林防火条例》和《草原防火条例》分属两个行政部门，机构改革后同属国家林业和草原局，建议整合两方面的人力和资源，从法律层面修订合并两个《条例》，更好依法管火治火。
2.落实经营单位的消防主体责任。集体林权制度改革后，森林经营主体多元化、林地分散化、经营形式多样化，一些森林经营单位在组织制度、资金投入、队伍建设、人员培训及火源管控等方面重视程度不够，森林经营主体的消防责任不够明确。应当按照事、责、权相统一的原则，明确森林经营主体对火灾预防和扑救需承担的法律、指导、检查、监督责任。对电力、通信、油库和石油天然气管道等经营单位，应当明确所属线路、基站、库室、管道周边的消防责任。按照国家“放管服”改革精神，完善行政许可审批制度，审批权限尽量下放，方便有关单位和基层群众。三、关于火源管控方面
1.加强防火宣传教育。随着防火形势的变化，许多地方的森林防火已从季节性转变成全年性工作，但《条例》规定的火源管理仅限于防火期，这样其他时段的防火管理出现了真空。且可审批的用火种类少，实际用火种类多，使管理部门处于两难境地。各地应根据实际情况确定防火期，由应急和林草部门牵头，组织民政、文化、旅游等部门协同，依靠全社会力量做好森林防火宣传工作。建立全国森林消防宣传月或宣传日，有助于营造氛围，提升宣传效果。
2.加大野外违规用火处罚力度。近年来，随着旅游休闲人数增加，火源管控难度不断加大。同时，我国林区社情日益复杂，因林权纠纷、利益分配、干群矛盾而引发的事件时有发生，森林防火不稳定、不可控因素相应增多，人为恶意纵火也应当引起警惕。应当完善防火管理办法，规范森林火灾隐患评价标准，完善整改程序和内容，针对不同对象类型细化规定，严格制度抓好落实。加强对野外生产作业、农事民俗、旅游休闲等用火管理，加大对森林经营单位和个人违规处罚力度，特别是在高火险期，野外违规用火仅是批评教育和罚款，警示和震慑力是不够的。四、关于消防队伍建设方面
1.加强消防专业队伍建设。当前，许多地方森林消防管理人员和专业队伍普遍存在编制少、结构不合理，待遇偏低、经费保障不足，素质不高、老龄化倾向等问题，影响队伍稳定，对火灾的预防和扑救极为不利。需要从顶层设计考虑，制定出台应急和林草部门管理人员及专业队伍建设规划，明确任务分工，完善考核奖惩机制。加强森林消防队伍的专业培训和实战演练，发挥其在防火宣传、火源监管、巡山护林、隐患排查、火情报告、快速处置等方面的作用，提高预防和扑救森林火灾的能力。
2.加大政策待遇保障力度。森林消防岗位属于特殊艰苦行业，要求从业人员专业性强、工作量大、风险性高，但从当前消防队伍实际建设情况来看，普遍缺乏待遇和政策保障机制，致使一些地方消防队伍人员不稳定、战斗力不强，极大影响了防灭火中心任务的完成。需要以法规的形式，明确各级各类森林消防队伍的组织机制、工资待遇、出入机制等事项，保证队伍建设稳定发展。落实消防人员保险制度，增加消防员和从事消防工作各级干部的意外人身伤害保险事宜，增加保险赔付金额，保持消防队伍人员稳定。五、关于经费保障方面
1.确保防火经费稳定投入。我国许多森林防火任务繁重的地区，往往都是经济发展相对落后、财政收入相对紧张的地区，地方财政保障不足。有的地方仅靠园林绿化部门自筹防火经费，相应配套资金落实不了，给森林消防工作带来极大困难。各地应当研究制定具体的防火经费保障标准，把防火经费纳入地方本级财政预算，按照森林面积确定防火经费财政预算的最低指标，建立稳定的防火经费投入机制。
2.完善防火配套經费保障措施。协调国家相关部委加强调研，争取出台相关政策，明确森林防火高危行业性质，制定防火高危行业标准，落实防火高危风险岗位津贴制度。建立八小时以外值班补贴和演练、扑火时的补贴制度，将补助经费向基层、向防火一线倾斜。对跨区增援扑救队伍给予补偿，由受增援地区根据任务完成情况，给予增援队伍及参战人员适当的经济补偿或物质奖励。加强基础设施保障，加大对防火道路、运输车辆、扑火机具、物资储备等应急扑救物资的投入，改善基础防火设施条件，提升森林火灾的综合防控水平。六、关于法律责任方面
1.完善表彰奖励的相应条款。《条例》对表彰奖励的表述比较笼统，未明确具体奖励和奖项内容，奖励细化措施不够具体。况且，当前许多地方已经将有些物质奖励项目取消，导致奖励实施比较困难。从森林消防的行业特点来看，需要把精神奖励与适当的物质奖励相结合，这样才能更好的调动各类单位和人员的工作积极性。《条例》修订要对此高度关注，制定完善相关表彰奖励实施细则，方便基层操作实施，形成长期有效的奖励机制。
2.完善处罚的相应条款。随着社会经济发展，目前的处罚额度达不到严惩效果，难以有效制裁违法行为。应当将罚责条款细化，对相关单位和个人违规用火行为加大处罚力度。《条例》中设定的禁止性规定，在罚责中应有相应处罚条款，才能更好体现法律的威慑力，便于在实际执法过程中准确运用和操作。应当增加失火案件查处、火烧迹地采伐和重建等内容，考虑到应急管理部门承担着森林防灭火指挥部的职能，林草部门原有森林公安机构已划归公安部，建议赋予相关部门执法主体资格。
3.解决处罚实施困难的问题。近些年，森林火灾案件有不少是群众烧荒、燎地所至，而从事这方面劳作的人，要么为“留守老人”，要么是家境穷困的“老实本分”的“庄稼人”，他们中绝大多数没有能力担负罚款的法律责任，导致行政处罚不能到位，起不到警示作用。在森林火案中弱智、儿童、流浪乞讨人员玩火所致的也占一定比例，而对此类人员所至火灾责任主体，《条例》未做明确规定，处罚对象不明确，导致诸如此类防火案件很难结案。应当明确对此类无行为能力人员违法用火引发火灾的处罚方式，以及对监管看护人员的责任追究，为执法提供依据。七、关于其他相关方面
1.落实有关保障规定。公车改革后，许多地方森林消防专用车辆存在管理不到位、使用不规范、难以落实公车车编、难以落户等问题，已经严重影响了森林消防工作的开展。各地应当明确森林消防专用车辆配备和管理规定，落实消防救援专用车辆通行保障制度，明确森林消防救援专用车辆应当按照规定喷涂标志图案，安装警报器、标志灯具，并实行免费通行政策。
2.调整《条例》适用范围。随着我国城市化进程的快速发展，城市市区范围不断扩大。近年来，各地大力开展园林城市、森林城市建设，森林公园、山体公园、游园遍布城区。加之以往担负城市和森林消防的两支国家综合性消防救援队伍已经合并，划归应急管理部管理，所以，《条例》的适用范围应全面覆盖。
3.建立隐患排查和预警机制。完善森林火灾风险隐患排查整治机制，明确防火检查督察的部门、项目和形式，提高防范森林火灾各类风险隐患的能力。加强森林火灾的预警监测，根据《森林法》第三十四条规定，县级以上人民政府及有关部门应当建设预警监测体系，配备相关人员及必要设备设施，提升火灾预警监测能力。
同时，还应在提高森林消防科研能力、加大航空应急救援、科学划分火灾等级标准、落实考核评价机制等方面加强研究，拿出有效举措，使《条例》更好的为守护“绿水青山”的生态文明保驾护航。
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