进馆档案密级鉴定的组织与开展
周佳++韩京云++曹华
摘 要：由于各种原因，拟进馆的海洋类机关档案中存在大量涉密档案，而涉密档案的密级鉴定和调整是进馆档案整理工作中的重点和难点。本文从查阅保密法规、建立工作小组、明确鉴定范围、确定鉴定程序、开展具体鉴定、做好后续工作六个方面介绍了海洋类涉密机关档案的鉴定实践，并从完善解密风险机制、恪守定密者解密原则、区分解密与公开、加强保密知识学习四个方面对涉密档案鉴定经验进行了总结。
关键词：机关档案；密级；鉴定；实践
1 概况
2013年，国家海洋局开启了第二次档案进馆工作，要求局属单位将1983年至2000年产生和形成的档案移交至中国海洋档案馆。由于历史原因，拟进馆的海洋类机关档案中包含了部分定密不准备和保密期限已满却未解密的涉密档案。本着对历史负责的态度，在档案移交之前，应做好涉密档案的密级鉴定工作，从而方便今后的档案管理和利用。
2 组织与开展
2.1 查阅关于保密的法律法规。在查阅保密法律法规时，可主要参照《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）及其实施条例、《国家秘密定密管理暂行规定》和《海洋工作国家秘密范围的规定》等四部全国性和海洋界保密法律和规定，通过逐条分析和学习，熟悉国家秘密的范围、定密依据等法律知识和相关行业规定。
依据《保密法》的规定，国家机关和涉及国家秘密的单位应当定期审核所确定的国家秘密，及时解密，且对于“保密期限已满的国家秘密事项，自行解密”。[1] 《保密法》实施条例则规定，“定密责任人对本机关、本单位产生的尚在保密期限内的国家秘密进行审核，作出是否变更或者解除的决定”。[2]由此可以确定，保密期限已满的档案应及时解密，且密级鉴定工作应由定密责任人牵头并负责。
2.2 成立密级鉴定的工作小组。对于涉密档案的密级鉴定及调整事宜，必须经过集体讨论，要严密论证、谨慎处理，不能仅由个人或某部门决定。因此，在开展涉密档案的具体鉴定之前，应先成立档案密级鉴定工作小组，这样既可收集和吸取集体意见，又能保证小组成员共同承担责任。
按照《保密法》的规定，机关、单位的负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、本单位的国家秘密确定、变更和解除及审核批准工作。因此，单位负责人应作为鉴定小组的核心成员，并将保密部门成员、相关职能部门负责人、档案室人员及对机关情况比较了解且工作经验丰富的老同志列为小组成员， 负责进行具体的密级鉴定工作。由此，便明确了进馆档案密级鉴定的组织机构。
2.3 明确需鉴定的档案范围。档案与形成者之间的来源联系是首要和最根本的联系。因此，可以根据本单位的职责权属，确定需由本单位鉴定的涉密档案范围。档案室可以根据档案的来源，将其划分为两类：本单位形成和产生的档案；其他单位形成和产生、本单位仅接收或承办的档案。
按照国家秘密“谁确定，谁变更，谁解除” 的原则[3]，对于本单位形成和产生的涉密档案，由本单位自行开展降解密工作，并将处理意见报送上级管理部门审批；对于其他单位形成和产生的涉密文件，因本单位无权解密，则按照上级主管部门的要求，在汇总文件基本信息后，交由上级部门进行降解密审核。[4]由此，可以明确需本单位进行密级鉴定的档案范围——本单位自行产生的涉密档案。
2.4 确定密级鉴定的原则方案。根据《保密法》的规定，可确定密级鉴定原则：基于涉密档案本身的密级和保密期限，对保密期限已满的涉密档案中符合降密、解密条件的，进行降解密处理；对保密期限未满的涉密档案，则在对其内容进行筛查后，进行降解密处理或维持原密级不变。
在具体工作中，由于机关档案形成于不同部门，且来源相对分散，因而可以通过“部门初步建议—小组会议讨论—所务会议确定”的自下而上的方式推进降解密工作，即：在汇总完全部涉密档案信息后，首先由各档案形成部门对本部门形成的涉密档案进行密级鉴定，给出初步建议；然后报进馆档案密级鉴定小组讨论得出进一步的意见；最后交由所长办公会议集体讨论，确定最终的调整结果。
2.5 开展涉密档案的具体鉴定。具体的鉴定工作可分为三个步骤：一是按照档案形成部门，对涉密档案进行分类，并将相应资料发放至各形成部门，由其给出对本部门涉密档案的初步密级调整意见；二是汇总各部门的初步意见，交档案密级鉴定小组再行讨论，并提供小组意见和建议；三是将鉴定小组的意见交由所务会进行讨论确认，经所领导集体通过后，形成本单位档案密级鉴定的最终意见。
在鉴定工作的开展中，除汇总各部门的涉密文件信息（如涉密档案的文号、文件题名、责任者、文件日期、密级、保管期限等）之外，档案室还应为各涉密档案的形成部门和密级鉴定小组成员准备降密、解密参考材料，包括之前查阅的四部法律法规和上级主管部门制发的红头文件[5]等。这样既有理论要求，又有实例参考，有助于使鉴定者结合法律依据和行业做法，审慎地鉴定涉密档案。
2.6 做好解密档案的后续处理。在鉴定工作完成后，档案室应及时总结降解密结果，形成红头文件或会议记录下发至单位各部门，并对降解密过程中形成的相关文件记录进行收集和整理，如各阶段降解密讨论意见、汇总材料等。将这些文件作为随同进馆材料，与拟进馆档案一起移交至档案馆。
当鉴定小组最终形成有效的密级鉴定意见后，档案室便可以对拟降、解密的涉密档案进行脱密处理。处理方式包括在拟降、解密文件上加盖“已解密”印章、删除或遮盖国家秘密标志等，并在文件所在案卷的备考表中对降、解密情况做出说明，确保文件中不再保留原国家秘密标志。在完成这些工作后，完成脱密处理的档案才可在数字化、保管和借阅等方面实现与非涉密档案相同标准的管理。
3 总结
3.1 完善解密风险承担机制。档案解密工作并非个人行为，需要单位保密部门、行政部门、档案部门等多方力量的共同参与及配合。各方应在密级鉴定过程中，从各自的原则和立场出发，进行充分的意见表达和沟通，并适当参考在本单位工作年限较长的专家的意见，尤其是那些与当年具体参与过文件的拟稿、审批或办理等事项的老同志，以实现风险承担集体化，增加密级鉴定工作的安全性和稳妥性。同时，建立当事人申辩机制，使当事人有机会对解释降密、解密时的具体原因和背景作出解释[6]。
3.2 恪守定密者解密的原则。在解密过程中，往往还会遇到这样的文件——由本单位形成，但内容与上级部门或其他单位有关，且上级部门与其他单位并未对文件涉及内容进行降密、解密处理。根据《国家秘密定密管理暂行规定》第三十六条的规定，“机关、单位对已解密的不属于本机关、本单位产生的国家秘密事项，需要公开的，应当经原定密机关、单位同意”。[7]由此，在征得原定密机关和单位的同意前，这些文件仍应作为内部资料保管，并且在原定密单位正式公开前，不得擅自公开。
3.3 区分解密与公开的关系。一般来说，由本单位产生的涉密档案，在经本单位自行解密后，可默认为无密状态。然而，在实际工作中，对于涉密文件而言，即使在履行完全部解密程序后，其密级状态也仅相当于降至内部或公开，而非主动公开，文件保管单位无需向外界主动公开这些已解密档案的信息。尽管无需主动公开，但当档案利用者想要查询或借阅已解密的原涉密档案时，档案管理人员不能刻意隐瞒该档案的存在及密级状态，并且应按照与无密档案相同的管理方式进行处理。
3.4 加强保密相关知识的学习。在档案管理工作中，常存在重保密、轻解密的现象，这种错误的定密、解密尺度给实际工作中的档案管理、尤其是档案利用带来了很多不便。要想真正减少这种不便，归根结底还是要在日常工作中加强对档案产生人员和档案管理人员的保密知识教育和培训，明确定密和解密的标准、原则和程序步骤，定期筛查涉密文件的保密期限，对保密期限已满且符合条件的涉密档案进行及时解密，并将其作为一项制度固定下来，力争从源头上避免乱定密、难解密的问题。
1 概况
2013年，国家海洋局开启了第二次档案进馆工作，要求局属单位将1983年至2000年产生和形成的档案移交至中国海洋档案馆。由于历史原因，拟进馆的海洋类机关档案中包含了部分定密不准备和保密期限已满却未解密的涉密档案。本着对历史负责的态度，在档案移交之前，应做好涉密档案的密级鉴定工作，从而方便今后的档案管理和利用。
2 组织与开展
2.1 查阅关于保密的法律法规。在查阅保密法律法规时，可主要参照《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）及其实施条例、《国家秘密定密管理暂行规定》和《海洋工作国家秘密范围的规定》等四部全国性和海洋界保密法律和规定，通过逐条分析和学习，熟悉国家秘密的范围、定密依据等法律知识和相关行业规定。
依据《保密法》的规定，国家机关和涉及国家秘密的单位应当定期审核所确定的国家秘密，及时解密，且对于“保密期限已满的国家秘密事项，自行解密”。[1] 《保密法》实施条例则规定，“定密责任人对本机关、本单位产生的尚在保密期限内的国家秘密进行审核，作出是否变更或者解除的决定”。[2]由此可以确定，保密期限已满的档案应及时解密，且密级鉴定工作应由定密责任人牵头并负责。
2.2 成立密级鉴定的工作小组。对于涉密档案的密级鉴定及调整事宜，必须经过集体讨论，要严密论证、谨慎处理，不能仅由个人或某部门决定。因此，在开展涉密档案的具体鉴定之前，应先成立档案密级鉴定工作小组，这样既可收集和吸取集体意见，又能保证小组成员共同承担责任。
按照《保密法》的规定，机关、单位的负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、本单位的国家秘密确定、变更和解除及审核批准工作。因此，单位负责人应作为鉴定小组的核心成员，并将保密部门成员、相关职能部门负责人、档案室人员及对机关情况比较了解且工作经验丰富的老同志列为小组成员， 负责进行具体的密级鉴定工作。由此，便明确了进馆档案密级鉴定的组织机构。
2.3 明确需鉴定的档案范围。档案与形成者之间的来源联系是首要和最根本的联系。因此，可以根据本单位的职责权属，确定需由本单位鉴定的涉密档案范围。档案室可以根据档案的来源，将其划分为两类：本单位形成和产生的档案；其他单位形成和产生、本单位仅接收或承办的档案。
按照国家秘密“谁确定，谁变更，谁解除” 的原则[3]，对于本单位形成和产生的涉密档案，由本单位自行开展降解密工作，并将处理意见报送上级管理部门审批；对于其他单位形成和产生的涉密文件，因本单位无权解密，则按照上级主管部门的要求，在汇总文件基本信息后，交由上级部门进行降解密审核。[4]由此，可以明确需本单位进行密级鉴定的档案范围——本单位自行产生的涉密档案。
2.4 确定密级鉴定的原则方案。根据《保密法》的规定，可确定密级鉴定原则：基于涉密档案本身的密级和保密期限，对保密期限已满的涉密档案中符合降密、解密条件的，进行降解密处理；对保密期限未满的涉密档案，则在对其内容进行筛查后，进行降解密处理或维持原密级不变。
在具体工作中，由于机关档案形成于不同部门，且来源相对分散，因而可以通过“部门初步建议—小组会议讨论—所务会议确定”的自下而上的方式推进降解密工作，即：在汇总完全部涉密档案信息后，首先由各档案形成部门对本部门形成的涉密档案进行密级鉴定，给出初步建议；然后报进馆档案密级鉴定小组讨论得出进一步的意见；最后交由所长办公会议集体讨论，确定最终的调整结果。
2.5 开展涉密档案的具体鉴定。具体的鉴定工作可分为三个步骤：一是按照档案形成部门，对涉密档案进行分类，并将相应资料发放至各形成部门，由其给出对本部门涉密档案的初步密级调整意见；二是汇总各部门的初步意见，交档案密级鉴定小组再行讨论，并提供小组意见和建议；三是将鉴定小组的意见交由所务会进行讨论确认，经所领导集体通过后，形成本单位档案密级鉴定的最终意见。
在鉴定工作的开展中，除汇总各部门的涉密文件信息（如涉密档案的文号、文件题名、责任者、文件日期、密级、保管期限等）之外，档案室还应为各涉密档案的形成部门和密级鉴定小组成员准备降密、解密参考材料，包括之前查阅的四部法律法规和上级主管部门制发的红头文件[5]等。这样既有理论要求，又有实例参考，有助于使鉴定者结合法律依据和行业做法，审慎地鉴定涉密档案。
2.6 做好解密档案的后续处理。在鉴定工作完成后，档案室应及时总结降解密结果，形成红头文件或会议记录下发至单位各部门，并对降解密过程中形成的相关文件记录进行收集和整理，如各阶段降解密讨论意见、汇总材料等。将这些文件作为随同进馆材料，与拟进馆档案一起移交至档案馆。
当鉴定小组最终形成有效的密级鉴定意见后，档案室便可以对拟降、解密的涉密档案进行脱密处理。处理方式包括在拟降、解密文件上加盖“已解密”印章、删除或遮盖国家秘密标志等，并在文件所在案卷的备考表中对降、解密情况做出说明，确保文件中不再保留原国家秘密标志。在完成这些工作后，完成脱密处理的档案才可在数字化、保管和借阅等方面实现与非涉密档案相同标准的管理。
3 总结
3.1 完善解密风险承担机制。档案解密工作并非个人行为，需要单位保密部门、行政部门、档案部门等多方力量的共同参与及配合。各方应在密级鉴定过程中，从各自的原则和立场出发，进行充分的意见表达和沟通，并适当参考在本单位工作年限较长的专家的意见，尤其是那些与当年具体参与过文件的拟稿、审批或办理等事项的老同志，以实现风险承担集体化，增加密级鉴定工作的安全性和稳妥性。同时，建立当事人申辩机制，使当事人有机会对解释降密、解密时的具体原因和背景作出解释[6]。
3.2 恪守定密者解密的原则。在解密过程中，往往还会遇到这样的文件——由本单位形成，但内容与上级部门或其他单位有关，且上级部门与其他单位并未对文件涉及内容进行降密、解密处理。根据《国家秘密定密管理暂行规定》第三十六条的规定，“机关、单位对已解密的不属于本机关、本单位产生的国家秘密事项，需要公开的，应当经原定密机关、单位同意”。[7]由此，在征得原定密机关和单位的同意前，这些文件仍应作为内部资料保管，并且在原定密单位正式公开前，不得擅自公开。
3.3 区分解密与公开的关系。一般来说，由本单位产生的涉密档案，在经本单位自行解密后，可默认为无密状态。然而，在实际工作中，对于涉密文件而言，即使在履行完全部解密程序后，其密级状态也仅相当于降至内部或公开，而非主动公开，文件保管单位无需向外界主动公开这些已解密档案的信息。尽管无需主动公开，但当档案利用者想要查询或借阅已解密的原涉密档案时，档案管理人员不能刻意隐瞒该档案的存在及密级状态，并且应按照与无密档案相同的管理方式进行处理。
3.4 加强保密相关知识的学习。在档案管理工作中，常存在重保密、轻解密的现象，这种错误的定密、解密尺度给实际工作中的档案管理、尤其是档案利用带来了很多不便。要想真正减少这种不便，归根结底还是要在日常工作中加强对档案产生人员和档案管理人员的保密知识教育和培训，明确定密和解密的标准、原则和程序步骤，定期筛查涉密文件的保密期限，对保密期限已满且符合条件的涉密档案进行及时解密，并将其作为一项制度固定下来，力争从源头上避免乱定密、难解密的问题。
参考文献：
[1]中华人民共和国主席令（第二十八号）.中华人民共和国保守国家秘密法（2010年修订版）[EB/OL]，2010-04-29[2016-05-05]. http：//www.gov.cn/flfg/2010-04/30/content_1596420.htm
[2]中华人民共和国国务院令（第646号）.中华人民共和国保守国家秘密法实施条例[EB/OL].2014-01-17[2016-05-05]. http：//www.gov.cn/zwgk/2014-02/03/content_2579949.htm
[3]国家保密局政策法规司.《国家秘密定密管理暂行规定》解读（之八） 定密的程序（下）[J].保密工作，2014（11）：8～9
[4]国家海洋局办公室.国家海洋局历史档案进馆工作指南[z].2014：9～10
[5]国家海洋局.关于对局机关档案中绝密级文件进行降密和解密的通知[z].国海密字[2006]106号，2006
[6]孙祎.我国档案解密机制研究[D].杭州：浙江大学，2014：49
[7]国家保密局令（2014年第1号）.国家秘密定密管理暂行规定[EB/OL].2014-03-09[2016-05-05].
http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2671533.htm
（作者单位：周佳，韩京云，国家海洋局第一海洋研究所；曹华，国家海洋局北海信息中心 来稿日期：2016-07-19）
