试述公共档案机构购买社会服务的行政法规制
邵荔
摘 要：公共档案机构购买社会服务属于行政行为，对其规制是行政法治原则的必然要求，公共档案机构购买社会服务应该接受行政法的规制。应该对公共档案机构购买社会服务之主体资格的进行规制，对公共档案机构购买社会服务的程序进行规制。
关键词：档案机构；购买服务；行政法规制
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中明确指出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买；规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务。[1]这为公共档案机构向社会组织购买服务奠定了政策基础，也标志着公共档案机构购买社会服务将在全国推行。本文试以行政法制的基本原则，对公共档案机构购买社会服务的行政法规制进行探析，以期为优化公共档案机构购买社会服务提供建议。
1 概述
1.1 公共档案机构购买社会服务属于行政行为。“根据行政法原理，行政行为是指行政主体依法实施的能够直接或间接引起行政法律效果的行为。”[2]公共档案机构购买社会服务是公共档案机构以政府公共财政为基础，运用行政权力，根据《政府采购法》，对社会组织或非营利组织实施的产生法律效果的行政行为。公共档案机构作为购买主体，既要对购买的项目或范围作出行政规划，也要对承接主体进行必要的行政指导和行政监督。如果公共档案机构行为出现违法或不作为，还应该接受行政问责。公共档案机构购买社会服务涉及的三维法律关系，即公共档案机构与服务对象、公共档案机构与社会组织以及社会组织与服务对象之间的法律关系。“政府与社会组织之间由于政府兼有意思表达者（决定购买）、监督管理者（实施过程）、评估制裁者（实施结果），因而具有公法属性。而社会组织与服务对象之间属于政府代理人与第三人的关系，虽然具私法关系属性却带公法色彩”。[3]公共档案机构购买社会服务是政府购买公共服务的一部分，因此，公共档案机构购买社会服务属于应该接受行政法规制的行政行为。
1.2 对公共档案机构购买社会服务规制是行政法治原则的必然要求。行政法治原则强调公共档案机构的一切活动必须遵守法律。行政行为的内容要符合法律的目的和要求，行为形式必须符合法律规定，行为作出也必须符合法定程序，行政行为一经作出对行政主体本身也有拘束力。公共档案机构购买社会服务的目标在于形成与经济社会发展相适应、高效合理的档案公共社会服务资源配置体系和供给体系。因而，“对其加以有效的行政法规制，是确保实现控制行政权、保护服务承接者和广大优质公共服务供给的必要途径。”[4]
1.3 公共档案机构购买社会服务应该接受行政法的规制。由于公共档案机构购买社会服务具有连接公共档案机构与社会组织的特殊属性，也决定了公共档案机构购买社会服务的价值导向以及购买行为本身的规范性对于社会组织的示范效应要比其他公共档案机构行为更加直接、更具有影响力。为此，公共档案机构购买社会服务的方式、方法、价值偏好、范围、程序和效果都应该纳入规制和价值引领的范畴。
2 公共档案机构购买社会服务之主体资格的规制
推进公共档案机构购买社会服务法治化建设，必须厘定购买双方关系的主体资格。
2.1 购买主体。公共档案机构向社会力量购买社会服务的主体是各级档案行政管理机关和各级各类国家档案馆以及由公共财政负担的独立档案管理机构，这与《政府采购法》第15条规定的采购人范围是一致的，对于购买主体是档案行政管理机关当然无可争议。但是，对于各级各类国家档案馆以及由公共财政负担的独立档案管理机构这类公益服务事业单位能否作为购买主体，有学者就提出质疑：“从事公益服务的事业单位，如公立医院、公立学校等，是政府设立的提供特定公共服务的主体，不宜在作为购买服务的主体。”防止这些单位一边拿着财政资金，一边通过购买服务做“甩手掌柜”。[5]“因此，地方政府应依据现行法律法规，制定实施细则，区分哪些事业单位和团体组织具有购买主体资格。”[6]
2.2 承接主体。国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定承接政府（公共档案机构）购买社会服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免于登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量，并没有规定明确具体的资格要件。因此，“在我国推行公共服务供给转型，必须首先注重社会组织参与社会治理的理念，培育独立、专业化、多类型的非营利社会组织。首先要通过立法或政策支持非营利组织的发展；其次要清理政府主办的社会组织，提高各种非营利组织的自主地位；最后还要明确承接社会服务的社会组织的资质条件，并规范其行为。”[7]
3 公共档案机构购买社会服务的程序规制
我国现阶段的公共档案机构购买社会服务程序还是处在无章可循的状态，没有一个明确的法律法规来规制公共档案机构购买社会服务的程序。所以，公共档案机构购买社会服务急需通过立法来规制公共档案机构购买社会服务的相关程序，如制定计划、资格审查、订立合同、监督管理和信息公开等。
3.1 制定计划。各地公共档案机构应该根据自身情况制定本地区的档案公共社会服务发展计划，通过专家考核论证后，设立拟购买的档案公共社会服务项目。相关公共档案机构应该根据公共档案机构的计划和立项，确定本年度购买档案公共社会服务的范围，刊印《公共档案机构购买社会服务目录》，在目录中明确公共档案机构购本年度要购买哪些档案公共社会服务。在公示档案公共社会服务的购买范围时，需要把握以下几点：第一，依法公示。第二，符合公众需求。在购买内容的选择上，尽量选择公众所需的项目。第三，适应经济发展。公共档案机构购买社会服务的内容是一个动态的范畴，随着市场经济的发展，公共档案机构履行职能的方式也在变化，以前没纳入购买范围的档案公共社会服务，可能现在就可以被列入购买范围。
3.2 资格审查。资格审查是公共档案机构购买社会服务活动的前置程序，即对申请参加公共档案机构购买社会服务项目的社会组织进行的资质考核。为了保证社会组织具备项目所需的专业能力和经济能力，需要考核以下项目：其一，是否是依法成立的法人单位或社会团体；其二，注册资本是否达到要求；其三，是否有档案公共社会服务项目所需的专业人员；其四，有无违纪记录等。资格审查程序是十分必要的，因为目前能提供档案公共社会服务的社会组织尚处于发展阶段，档案公共社会服务市场还不成熟，要防止没有资质或能力不足的社会组织以次充好、滥竽充数。
3.3 订立合同。公共档案机构购买社会服务要根据《中华人民共和国合同法》的相关规定订立合同，该合同需要双方当事人达成合意后才能成立。在合同订立的过程中要明确双方的权利义务，合同的主要内容要包括：服务内容、服务期限、服务费用、支付方式、违约责任、评估检测方法和争议解决方式等事项。合同当事人根据合同的内容来履行各自的职责，根据合同的完成情况获取报酬或承担责任。公共档案机构购买社会服务契约化有以下好处：一是保护各方的权利；二是提高公共档案机构购买社会服务效率；三是推进公共档案机构购买社会服务的法治进程。还应逐步推行统一的档案公共社会服务购买范本，强化公共档案机构购买社会服务合同的监督管理。
3.4 合同监管。合同监管是基于公共档案机构购买社会服务合同的特殊性，公共档案机构要对合同的实施和完成情况给与监督和管理。合同监管应该包括两个方面内容：一方面是针对合同本身的监督管理，在订立合同的过程中，要聘请专业的律师事务所对合同的内容和风险出具法律意见书，条件允许的还可以聘请专家进行论证，针对签订好的合同要进行存档管理；另一方面是针对合同履行的监督管理，由于档案公共社会服务涉及的是公共档案事业，公共档案机构有职责对对合同的履行情况予以监督，对违反合同约定的行为进行管理。
3.5 绩效评估。绩效评估机制有两层含义：其一，对公共档案机构购买社会服务中的各环节进行评估，以提高购买档案公共社会服务的效率；其二，对社会组织所提供的档案公共服务质量进行评估。公共档案机构购买社会服务程序中应该设立绩效评估机制，对公共档案机构购买社会服务的项目评估可分为为“优秀”“良好”“合格”“不合格”。对于评估为“优秀”和“良好”的可优先承接公共档案机构同类购买社会服务项目，评估结果还可作为社会组织评级的重要依据。对“不合格”的服务项目，则承担相应的违约责任，两年内不得承接公共档案机构购买的社会服务项目。
3.6 信息公开。随着政务信息公开机制的深化，人民群众需要了解公共档案机构购买社会服务的全过程，政务信息公开为老百姓提供了一个了解公共档案机构购买社会服务信息的渠道。依据《政府信息公开条例》的有关规定，要及时、全面、主动公开公共档案机构购买社会服务的相关信息，在国家指定的媒体或网络平台上公示公共档案机构购买社会服务的信息，如供应方的资质证明、招投标情况、财政资金使用情况、项目完成效果、绩效评估结果等，有涉及商业秘密的信息除外。信息公开后的相关文件要建立完善的备案和档案管理制度，以便日后的查询和责任落实工作。
*本文系2015年度河南省档案局科技项目计划《档案安全风险第三方评估研究》（项目编号：2015-R-24）阶段成果。
参考文献：
[1]中共中央办公厅国务院办公厅.关于加强和改进新形势下档案上作的意见[Z].中办发[2014]15号，2014.
[2]胡建淼，金伟峰.行政法与行政诉讼法[M].北京：高等教育出版社，2012：99.
[3]胡朝阳.政府购买服务的法律调整体系探析[J].学海，2014（4）.
[4][6][7]孔令兵，王海立.政府购买社会服务的行政法规制[J].广东行政学院学报，2015（4）：55～60.
[5]刘昆.贯彻落实三中全会精神大力推广政府购买服务[N].人民日报，2014-02-10（16）.
（作者单位：河南大学 来稿日期：2016-08-15）
