加强对“一把手”监督机制的研究

    黄毅

    摘要：以仲恺农业工程学院为例，通过逐步健全“一把手”管理监督制度、监督权力行使过程和结果， 进一步深化“一把手”的教育工作等几方面问题。针对分析“一把手”的监督的薄弱环节，提出加强对“一把手”有效监督机制的六点对策：提高各监督主体的素质；完善监督体制机制；加大“一把手”运行权力的公开透明度；使“一把手”自觉接受监督；完善罢免和岗位轮换制度和建立财产收入申报制度。

    关键词：“一把手”；监督；机制；对策

    一、加强“一把手”监督工作

    “一把手”主要指各级党政机关部门或者企业拥有最终决定权的人。党政“一把手”是党政领导班子中的主要负责人，在党委班子中处于关键地位，起决定作用。切实加强对“一把手”的监督，“让权力在阳光下运行”，已成为亟待解决的重大理论和现实课题。调研中，多数同志认为对“一把手”的监督主要是对权力的监督。近年仲恺农业工程学院对加强“一把手”监督工作的做法和经验是制度上对“一把手”进行监督，主要有以下几方面：

    （一）逐步健全“一把手”管理监督制度

    加强制度建设是加强对“一把手”监督的保障，也是反腐倡廉各项工作健康发展的根本保证。仲恺农业工程学院党委从制度入手，用行之有效的制度规范“一把手”的言行，特别是重大事项集体决策制度。制定了文件《中共仲恺农业技术学院委员会会议制度》、《仲恺农业技术学院校长办公会议制度》和《仲恺农业工程学院党政领导班子落实“三重一大”制度暂行办法》规定重大事项集体决策。规定“一把手”权力范围。《关于转发〈广东省普通高等学校贯彻执行“三重一大”决策制度的暂行规定〉的通知》落实“一把手”不直接分管人、财、物的制度，使权力分解配置科学化，推进领导班子内部的相互制约。正职向副职分权，限制正职隐性权力，设置权力禁区，划清党政“一把手”的权力边界。通过建章立制，明确“一把手”行使权力的范围和界限，着力解决“一把手”权力过于集中问题，形成班子成员之间权力的相对平衡和制约机制以及靠制度管权、管事、管人的有效机制。

    （二）加强对权力行使过程的监督，即对权力的运行程序做出规定

    班子会上，坚持民主集中制，充分发扬民主，带头开展批评与自我批评，制定完善并严格实施末位表态制，集纳班子成员智慧，实现民主、科学决策。

    （三）监督权力行使结果

    要经常检查“一把手”的决策和用人及各种权力的行使情况，发现问题及时处理。在干部考核中，客观分析“一把手”的述职，科学评价其成绩和所起的作用；对工作中出现的问题，要查清“一把手”的责任。严格执行校务公开实施办法和健全党委民主生活会制度。

    （四）进一步深化“一把手”的教育工作

    近几年仲恺农业工程学院注重对“一把手”的培养教育，坚持把提高“一把手”的思想理论素质和科学文化水平，牢固树立正确的世界观、人生观，自觉抵制剥削阶级腐朽思想和生活的侵蚀作为一项重要工作来抓，逐步克服对“一把手”重业务、轻理论，重使用、轻教育的现象，有计划地组织“一把手”进行理论知识和党性党风方面的学习培训。

    二、党政“一把手”的监督仍然存在问题

    近几年来，各级党组织不断重视和加强对各级领导干部特别是党政“一把手”的监督，建立了一套较为完善的干部监督制度，取得了一定成效。但是，由于观念意识以及制度执行不足等原因，对党政“一把手”的监督仍然存在薄弱环节，还存在诸多不容忽视的问题。

    （一）有些党政“一把手”自律意识不强，逃避监督

    一些“一把手”由于其所处的特殊地位和所拥有的特殊权力，不愿意接受监督，认为只有指导监督别人的权利；有的对同级监督视为故意唱反调，找岔子，闹矛盾；还有的认为下级的监督会让自己丢面子，因而在工作和生活中，对监督反感、逃避，甚至排斥。

    （二）上级组织对党政“一把手”缺乏有效管理监督

    有些党组织对党政“一把手”重选拔、轻管理、弱监督的现象比较普遍。有的对下级“一把手”的一些违规行为姑息迁就，不予提醒和追究；有的即使查出了问题，也往往在处理上存恻隐之心，难以体现组织监督的威严，起不到应有的教育作用。

    （三）党政“一把手”地位特殊，使人不敢监督

    班子成员和下级因怕得罪“一把手”而不愿监督、不敢监督。有的班子成员还怕监督“一把手”会落下争权夺利、闹不团结之嫌。

    （四）体制上的问题

    决策权和监督权一体化，导致监督难以实施。“一把手”手握大权，他们既是决策者又是执行者，还是监督者，难以形成有效的监督。监督失去了相对的独立性和权威性，难以收到预期效果。被监督者决定纪检监察干部的升降任免、工资等一系列的福利待遇，监督领导不能落到实处。

    （五）对党政“一把手”的监督机制不健全，机制运行不畅，无力监督

    现行的监督条例过于空泛，约束力不强。对违反这些规定，采取的具体处理措施缺少刚性规定，具体可操作性较差，“软”约束有余，“刚”约束不足，以致有些制度流于形式，产生不了应有的效果。

    三、建立加强对“一把手”有效监督机制

    如何有效地对“一把手”实施监督，这是一个重要的反腐倡廉理论和实践问题。建立加强对“一把手”有效监督机制可采用以下对策和建议。

    （一）加强队伍自身建设，提高各监督主体的素质

    搞好监督的基础是提高人大、组织部门、纪检监察、检察部门、党的各级委员会成员和广大人民群众党员的素质。纪检机关要加强自身建设，增强政治责任感和历史使命感，强化职业道德意识，增强监督意识、提高监督效能。努力建设一支“政治坚强、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良”的纪检监察队伍，提高各监督机构的工作人员的政治素质、业务素质，增强其职业责任感。各监督机构的工作人员要掌握监督过硬的业务知识和较强的执行力。

    （二）积极推进纪律检查体制改革

    制定述责述廉暂行办法；加强和改进党委反腐败工作；出台纪委书记、副书记提名和考察细则；坚持和完善对“一把手”工作的巡视检查制度；始终抓牢纪律检查体制改，整合各级纪检监察机构，形成一个由中央纪委监察部统一领导，从上至下的垂直独立监督机制，统一负责干部选拔、管理、监督、惩处。同时通过对纪检监察部门人员经常进行定期异地轮调，利用群众监督和新闻媒体监督等方式，对各级纪检监察部门人员的工作行为严格进行监督。使各级纪检监察部门在反腐中摆脱地方政府、党委部分领导对纪检监察工作的不必要干扰，实行对腐败分子的独立监督，这才是今后反腐的治本之道。

    （三）完善监督体制机制

    一是严格执行“一把手”党风廉政建设责任制，切实追究违规违纪的“一把手”。二是建立纪委牵头，由纪委、审计、工会、职工代表等建立监督委员会，实施全方位、多渠道监督的格局。完善干部的选拔任用、教育、监督方面的配套制度，形成可操作性的体系。完善党内和党外监督制度，明确规定“一把手”的任职资格、条件、行为规范，“一把手”的选拔任用公开、透明，对其进行监督。

    （四）加大“一把手” 权力运行的公开透明

    美国学者乔治·艾米克曾提出，阳光是最好的防腐剂。公开透明是廉洁高效的一个前提。没有公开就没有民主和监督，要有效制约“一把手”的权力，就必须推行政务公开和“一把手”权力公开制度。政务公开不能简单地将政府部门已经决定的政策和文件向公众公开，仅仅把“结果”告知公众，更要求政府部门的决策过程公开，开放决策过程，并最大限度地吸收公众参与。规范权力行使的重点是把“三重一大”（重大建设项目、重大事项决策、重要人事任免和大额度资金开支）集体讨论制度落到实处。一是要规范人事决定权。在干部提拔任用上，要认真执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，严格依照公开述职、民主测评、竞岗答辩、组织审查、党组研究、任前公示、试岗考察等程序，公开、公平、公正地选拔干部同时，要建立完善举荐干部错误责任追究制、用人失察责任追究制，实现权责的统一。

    （五）把权力关进制度的笼子里

    “一把手”不直接分管财务、人事、工程项目、行政审批和物资采购工作，紧扣权力运行监督制约这一核心，从权力制约入手，建立“正职监管、副职分管、集体领导、民主决策”的权力制约监督模式，凡重大决策、重要人事任免、重大项目安排与大额资金使用，必须由领导集体研究决定，从而制约“一把手”的“签字权、话语权、审批权、执法权”等权力，合理分解“一把手”权力，致力从源头上防治腐败。形成既相互制约，又相互协调的权力制衡机制。用刚性约束和具体措施扎紧权力制衡的制度笼子。

    （六）增强交流轮岗刚性，摆脱人情束缚

    新提任的“一把手”要交流任职，在同一单位任职满5年的要交流轮岗。明确任职回避要求，割断利益输送。

    （七）完善经济责任审计，强化对"一把手"监督

    把领导干部经济责任审计工作作为规范干部权力行使、监督党政“一把手”履职尽责的重要手段，纳入党风廉政建设责任制和惩防体系建设目标任务，从健全完善审计监督机制制度入手，不断加大审计监督力度，有效发挥经济责任审计对党政“一把手”的监督作用。

    因此加强对“一把手”监督，最有效的突破口是强化对“一把手”人、财、物权力的分解和制约，规范“一把手”的权力运作机制，力求在监督主体、监督环节、监督方式、监督措施、监督机制等方面取得新突破。绝对权力产生绝对腐败，不受制约的权力必然会走向它的反面。对党政一把手的监督问题是一个迫切需要解决而短期内又难以解决的问题。它需要全党上下开动脑筋，统一认识，探索切实有效可行的方法，解决这一难题。

    [责任编辑：褚永慧]