“市管县”改革的实践困境及发展探究
耿娜
摘要：市管县体制的负面效应和历史局限性在我国经济领域改革不断深化的过程中日益凸现，并最终成为全国各地推行省管县体制改革的元动力。归纳总结当前省管县体制的改革实践经验及综合分析国内相关理论研究成果，可以理性认识省管县体制的改革实质及改革障碍，进而有针对性地探寻理性推进省管县体制改革的对策与建议。
关键词：“省管县”;实践困境;改革;管理优势
“省管县”改革一直是行政管理学届关注的热点，也是我们行政区划改革的难点之一。国内关于“省管县”改革的研究分为以下几类：首先，法学研究者认为“省管县”改革有力的论证了我国行政区划改革的法理困境，宪法意义执行上的行政架构必须围绕民众的法治权力来行驶行政区划改革。公共管理学者认为，“省管县”改革压缩了管理的幅度，减少了行政管理体制的层级。[1]这样的行政区划大大提升了行政管理改革的效率，同时，对于公共政策的制定与执行大有裨益。2009年6月，国家财政部颁发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预[2009]78号）的文件指导意见，为我国财政上“省管县”改革设置了具体的运行时间表。文件规定，至2012年之前，全国力争全面推进财政上“省管县”改革的总体思路。这标志着我国“省管县”改革已经进入了行政管理改革的深水区，“省管县”改革已经进入到了攻坚阶段。[2]因此，如何认识“省管县”改革的利弊关系以及“省管县”改革的前瞻性设置都具有指导作用。本文就立足于“省管县”改革的大背景，透视我国行政区划改革的基本走向。
一、“市管县”：四级地方管理体制的弊端
（一）基层人事体制变更的效率衰减性
在中国“三农”现代化的进程之中，国家起主导推动作用，中央政府近年来正在致力于构建以行政区划为执政理念的基层服务体系。詹姆斯·C.斯科特对东南亚某些国家农业改造项目研究所提炼的“国家的视角”是研究行政区划的经典传统。行政区划改革是国家顶层设计在公共服务和社会管理中的新一轮治理载体。“省管县”改革是实现国家公共服务与居民自我服务的衔接过程。[3]毋庸赘言，政府行政区划改革的嬗变就是一个不断反馈底层生态的过程。当前民众需求从同质化向异质化转化。故而，“碎片化”行政区划改革是病态的，并长期潜伏于政府治理的过程之中。[4]碎片化的服务实践，已经成为新型城镇化建设的重要障碍。行政区划改革为隐藏在社会底层中的不稳定因素增添了“安全阀”和“缓解器”。目前，政府和学界皆认为以平等权为核心的公共服务均等化是我国行政区划改革的根本出路。因此，要保障底层民众基本生产、生活和交往的社会化要求，就必须行政区划改革的服务网络。[5]政府要在重点行业，重点领域成为主体性的供给力量。对于地级市作为一级政权组织，要设置人大、政协，还需要设置中级法院和中级检察院，影响了信息传递速度，降低了行政效率”。
（二）行政成本的无限扩展
基层政府在维护乡村社会的稳定起着先导性作用，“条条”与“块块”服务模式下的行政区划公共服务缺乏整合的基础，“市管县”改革呈现的是“碎片化”的供给模式。[6]譬如，从中央到地方的多达几十个涉农的行政部门。诸如水利局、农业局、水产局、畜牧局、科技局、粮食局统统与乡镇政府对接，基层乡镇政府基本承担了这些职能部门的资源整合功能。诚然，行政区划改革是以惠民政策的落实为最终目标。乡镇政府借助于项目资源，将乡村资源合理规划，使民众真正从中得到实惠，实现基层政府由“悬浮性”政权向“服务型”政权转变。[7]因此，在现有行政管理体制下，政府要尝试打造统的行政区划平台，打破目前“撒胡椒面”式的行政成本无线延展的供给方式。
（三）行政配套设施的不完备
诚然，行政区划的政策认同是基于民众服从与合法性服务的基础之上，体现政策运行与民众之间的社会交换过程。从学理的源头来看，经济学者主要从缩小按要素分配的差距来注解社会公平与正义，社会学者认为社会公平正义就是社会资源和机会配置的公平性和平等性。[8]政治学者罗尔斯认为，“所有的社会基本善，包括自由和机会、收入和财富及自尊的基础等都应被平等地分配”诚然，社会公平正义就是各类社会资源如何进行配置和平衡的基本法则，其确保了弱势阶层最基本的经济社会权益。但政府主导的“权力型社会”和市场主导的“自由型社会”都会对社会资源的配置产生不公正的恶果。[9]因此，有必要利用社会领域中“第三方”自治方式来矫正行政配套设施资源分配的偏颇。
二、“省管县”改革的优越性比照
（一）在一定程度上压缩了行政成本
“省管县”的行政改革是要实现“政府主导-官民协同”的多中心公共事务治理模式，必须增强以政府服务为基础的多元化社会容纳能力，从而构建与农户需求相匹配的协作治理格局。亨廷顿曾经指出，“一个政府强大与否，稳定与不稳定，全凭它能否在完善其政治制度化的速度与扩大群众参与水平二者之间求得最佳值”。[10]行政区划改革的有限化资源控制催生了政府治理服务模式的变革。传统乡村资源分配是“集权的简约”，其实现了底层的有序和稳定，在一定程度上保障了中央集权的公正与有效的权威分配。行政区划改革就是利用政策工具嵌入底层社会来实现自身的服务目的。科学治理价值的引导和规范服务的制度体系，才是实现多元主体共治的基础。
（二）管理幅度的缩小
党的十八大以来，中央政府多次强调要形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的行政区划管理体制。[11]具体而言，首先，不断强化基层治理的主体责任。处理好政府服务和调控的边界，在政府、市场和社会之间找到最佳的平衡点。逐渐培养民众的公共参与精神，对于农村而言，通过村务公开和“一事一议”制度，以惠农项目资金为主导，对农村提供公共管理和公共服务。以政府为主导，规避政府和市场失灵带来的政府治理悖论。在“政社分开”的理念指导下，捋顺“党政分开”和“以党代政”的政治执行困境。在坚持基层党委领导的基础上，引导乡村资源的合理性配置和各类资源载体的行为走向。[12]引入城乡基层治理协同的服务架构，不断激活夹裹在城乡基层中各类资源，充分发挥社会组织力量的参与。本着经济整合、优势互补的原则进行拆分重组。与此同时，还应该考虑在“中间层”进行改革以彻底解决我国“中间层改革滞后”的问题。
（三）“中间层”的发力与延展
中国基层社会的治理不能完全按照西方的标准程式，也不能依照躲在书斋中的理论想象逻辑进行建构，民众需求与政府治道有着自身的乡土依据。民众服务需求与基层政府治理是各供给主体间的合作系统。[13]“分税制”改革以来，行政区划改革政策日渐成为解决地方“财权”与“事权”不对称的主要手段，其不仅打通了中央与地方的“条线”关系，而且围绕项目制也产生了“跑部钱进”等资源政策执行悖论。因此，我国广大地区具有复杂性和多重性属性，也注定了以公共服务治理机制的多变性。因此，必须基于农户的基本需求建构公共服务多元主体协同治理机制，塑造“纵向”纬度和“横向”的网络化服务平台。诚然，政府治理不仅是经济问题和社会问题，在实质上更具有政治属性。促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定仍是政府和全社会奋力实现的目标。在中国走出中等收入陷阱的艰难过程中，“资源下乡”为政府公共治理提供了缓冲空间。因此，行政区划改革必须以农户满意为出发点，不断提升基层政府的治理能力和治理水平。
结语
从长远来看，如何切实地增强县等基层政府在国家权力配置中的地位，避免“省管县”改革流变为一场单纯的省对地级市收权的“集权”盛宴，如何通过“省管县”的推行，在实现“扩权强县”这一改革初衷的同时，不断推动我国地方行政区划改革，构建出更合理的地方权力配置的制度架构，进而建构起更加合理的中央与地方间的关系模式，应该是关涉“省管县”改革实施的最终目标的重大问题。
参考文献：
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[责任编辑：褚永慧]
