浅谈消防现场监督检查权的形式及其规制问题

    薛钢

    关键词消防现场 监督检查权 形式一、消防现场检查权的涵义

    目前，学术界没有对消防现场监督检查权的概念进行系统研究，消防行政部门也没有对其作出明确界定，仅作为行政检查权的一种类型在实践中运用，在有关消防法律法规中也有规定。消防现场监督检查权事实上存在，但行使主体、程序、限制、行政相对人的配合义务，不配合产生的法律后果等，没有系统全面的规定。如：行业部门、乡镇街道、村社开展的消防现场监督检查，属于什么行为？是行政行为还是非行政行为，如果属于行政行为，属于行政执法行为还是非行政执法行为？

    狭义的消防现场监督检查权，是指具有消防监督执法权的行政主体（含被委托执法单位）依法定职权开展的对行政相对人遵守消防法律、法规、规章，执行消防行政命令、决定和执行消防技术规范的情况进行检查、了解、监督的权力，并可能产生行政处罚后果，行政相对人具有法定配合义务，属于行政执法权的一部分。

    广义的消防现场监督检查权，是指除狭义的之外，行使行政管理服务职能的部门，依法定职权对所服务管理的对象遵守消防法律、法规、规章，执行消防行政命令、决定和消防技术规范的情况到现场进行的检查、了解、监督的权力。如村社为开展群众性的消防工作开展的消防检查，行业部门开展的消防安全检查，属于广义的消防监督检查权。

    经立案以后的取证调查，也涉及消防现场监督检查，不在本文的涵盖范围。二、消防现场监督检查权的形式及其规制存在的问题

    一是对如何选择被检查对象缺乏规制，导致检查的随意性。即对检查主体选择检查对象、检查时间、检查的内容缺乏有效的约束，对检查过程的合理性也缺乏相应的判断准则。这就导致既可能是仁行，亦可能是暴政，既有正義，亦有非正义，既可能是通情达理，亦可能是任意专断。如被广泛诟病的选择性检查、运动式检查，即使是检查者的初衷和出发点是整治火灾隐患，但却表现出一定的容易被误解的形式，即随意检查、任意执法。

    二是种类繁多的检查缺乏统筹，导致检查过多过滥。消防救援支队、不同的行业部门、派出所、乡镇街道、村社等都在开展消防检查，形成所谓“横向到边、纵向到底”的全覆盖检查，多头检查缺乏统筹协调，在极端的情况下，被检查对象可能会在短时间内迎接多次甚至数十次的检查，而被检查对象又有配合的义务。而市场经济是自由经济，需要审慎监管，这种过度监管必然会对市场主体产生不利影响。

    三是实践中对检查权没有进行有效区别，导致广义的检查行为和狭义检查行为不合理转化。如在消防行政管理过程中，除了消防检查执法，消防行政指导、消防法制宣传、消防培训、消防调研以及一些行政协商式的工作，共同致力于改善消防安全环境，也是合理和实践需要的，但在现实工作中，没有严格予以限制，导致广义的消防现场检查转换为狭义的执法检查，导致管理手段单一。如上级需要对基层消防部门消防监督工作进行评价，往往选择抽查社会单位消防安全情况反推监管情况，在这个过程中发现的问题，上级单位往往不分问题的严重程度予以通报、督办，这种了解情况的行为往往通过一定形式的演变转换为狭义的检查行为。究其根源，是监管部门缺乏对火灾隐患有限的容忍，甚至将隐患等同于事故。

    四是消防改革对消防监督工作提出了新要求，但工作的转换和适应相对滞后。消防法修正以前，消防执法作为公安法制工作的一部分，对消防执法理念、程序影响是根深蒂固的。2019年3月19日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持召开中央全面深化改革委员会第七次会议，审议通过了《关于深化消防执法改革的意见》，消防执法工作相应作出大幅度调整，但执法理念还没有适应过来，具体的操作层面的一些规定还迟迟未出台，新的执法体系还未完全建立起来。新的消防检查权重构还任重道远。

    五是以“双随机一公开”检查形式为主导的消防检查体系不完善，导致火灾治理方式不适应现代行政要求。为规避随意检查、任意执法的弊端，从2019年10月1日开始，狭义的消防检查推行“双随机一公开”，目前形成以“双随机一公开”为主导，专项检查和举报投诉核查为补充的检查体系。但事实上，还有上级的工作检查、暗访、联合执法等多种等其他形式。尤其是当前的消防专项治理行动过多，涵盖的范围过于宽泛，导致“双随机一公开”检查形式的主导地位被动摇。同时，“双随机一公开”为主导的形式，可能导致被检查对象在检查前后的时间段积极应付，非检查时段不重视，检查的不确定性带来的威慑可能就此消失，对消防安全形势也提出了新的挑战。

    六是社会对检查缺乏普遍了解，导致检查公信力被严重削弱。消防宣传倾向于队伍形象、火灾预防，对消防法制基本处于空白点。缺乏了解就缺乏理解，缺乏认同，究其原因，消防执法工作属于行政执法很小的分支，但火灾治理的特殊性，导致其又独具特点，但实践中对其缺乏深入研究和细致的具体化措施。同时，消防执法人员大多非法学专业出身，对法理知识欠缺，对法的价值缺乏深刻理解，容易出现机械执法的现象。三、消防现场监督检查权形式体系建设的几点意见

    一是狭义消防现场监督检查权的形式需要延伸。当前，狭义的消防现场监督检查权的行使主体为消防救援机构和公安派出所，形成以“双随机一公开”为主导，专项检查和举报投诉核查为补充的检查体系。这种体系过于狭隘，导致一些严重的消防违法行为可能得不到及时有效查处，同时检查的不确定性带来的威慑效应可能消失。如通过远程监控系统、大数据等科技手段发现的问题需要进行核查的，执法人员凭经验分析出或合理怀疑某个场所可能存在严重的消防违法行为等等。当然，通过执法人员的举报可以表面获得检查权，但不符合法治精神。所以，应当拓展形式，对重大消防违法行为增设突击检查或允许执法单位对特定的场所在特定的时段开展突击检查的形式，但理由必须符合有关规定，而且是合理的，在安全与公平之间取得平衡，同时强化内部监督。同时，对将来可能出现或需要的形式留下口袋，形成主次分明、形式较为丰富的检查体系。

    二是对广义的消防现场监督检查权予以严格规制。广义的消防现场监督检查权，行使的主体过于宽泛，尤其是随着对消防安全的重视和火灾形势的严峻，广义的消防现场监督检查权大有泛滥之势，而且其具有极强的隐蔽性。消防法有明确规定的就有乡镇街道、村社、众多的行业主管部门，还有受委托的单位的排查，邀请专家的检查，联合检查等众多形式。表面上看，这种检查权没有强制力，但事实上在消防法上又有明确规定，被检查对象应当有一定的配合义务。而这些检查程序没有有效约束，如检查几次、什么时段检查，检查的依据也可能十分简单，如有关的甚至位阶很低的文件。这些检查，甚至群众性的消防工作，对预防火灾起到一定的积极作用，但不符合比例原则，必须严格规范和压缩。频次上予以压缩，内容上予以明确，过程要纳入监督。

    三是处理好广义和狭义之间的转换问题。这种转化具有很强的隐蔽性。一方面，一些群众性的工作通过一定形式的处理转变成狭义的监督检查。表面上，村社等的消防检查属于群众性消防自治工作，街镇的检查不会带来或带来很小的法律后果，但现实的移送、报告制度，对不能立即整改的问题，经移送程序，到了有执法权的行政主体，经核查后，同样面临与狭义监督检查相同的法律后果，這也是被检查对象对这种看似很弱的公权力仍然存在敬畏的原因。尤其是当前村社、乡镇街道没有执法权的安全检查，对其作用上，政府和有执法权的部门大有要求其有发现问题和报告问题的义务的趋势，导致转换渠道更为畅通。一些本应由具有执法权的部门做的监督工作，因受严格的限制，而通过文件，引导性的将检查义务转嫁到广义检查，一些检查还被披上“服务企业”的外衣，事实上，检查无形中增加了企业的成本。这种相互之间的任意转换，如果不加以严格规制，很容易导致权力被滥用。所以，广义的监督检查发现的问题，应该是极少数（如严重危害公共安全）的才能转换，才能将大量的检查控制在行政指导、群众性消防工作的层面，也符合消防监管的现实情况。对狭义的监督检查，转换为广义的监督检查权，更应严格控制范围。

    四是立法层面应对消防现场监督检查权形式予以归纳和固化。尤其是消防法，应对消防现场检查权的形式进行授权性的规定和禁止性规定，即合法的消防现场检查形式，且被检查对象的配合义务，以及配合程度，违反的法律后果。而目前的消防法只是极少的、简单的、散见的提及，没有系统规范。如第三十一条，在农业收获季节、森林和草原防火期间、重大节假日期间以及火灾多发季节，地方各级人民政府应当组织开展有针对性的消防宣传教育，采取防火措施，进行消防安全检查。第五十二条第二款，县级以上人民政府有关部门应当根据本系统的特点，有针对性地开展消防安全检查。要求的是有针对性。对被检查人的配合义务，仅有阻碍消防救援机构的工作人员依法执行职务的。所以，应该对就消防现场监督检查权的形式予以相对完善的、集中的、明确的规定，哪些是主要形式，哪些是次要形式，一定时期内各项占比，哪种情况运用哪种形式，不同形式被检查对象的配合程度等。

    五是统筹各类消防现场监督检查权。法律和实际行政管理中，赋予消防监督检查权的行使主体过于宽泛，行使的形式又缺乏有效的规制，对检查只有行使的权力性规定，而没有相应的义务，没有禁止性的规定，如哪些情况不能开展检查。同时，不同检查缺乏有效统筹，多头检查、重复检查的问题很突出，既严重浪费了行政资源，又增加了被检查对象负担。目前，如大渡口区司法局在计划推出联合双随机一公开检查，能够一定程度上解决一些问题。对一些检查竞合的问题，应该参照“一事不二罚”制度，确定“一事不二查”的原则。另外，可以通过信息化手段，将各类检查整合统筹，避免企业被过度检查的问题。

    六是对不同形式的检查设定检查的深度和被检查对象的配合程度。检查是需要成本的，行政成本，被检查对象的人力成本，对生产经营的影响，设备、耗材的测试损耗等等。如果没有一定的消防安全条件的改善和火灾概率的降低，即没有一定的产出，是不符合行政执法的比例原则。而被检查企业，担心遭到报复性执法，往往是高度配合的。所以，对不同形式的检查深度，应有一定的区别，同时对被检查企业的配合程度和配合义务也应作出规定，以提高消防现场监督检查权的使用效率。