第三支柱养老保险发展的问题与建议
娄飞鹏
2021年《政府工作报告》提出“规范发展第三支柱养老保险”。“十四五”规划和2035年远景纲要提出“发展多层次、多支柱养老保险体系，规范发展第三支柱养老保险”。我国于2000年进入老龄化社会，不仅进入老龄化社会的速度较快，而且在此之后人口老龄化水平快速提高，未来人口老龄化水平长期处于高位，面临人口老龄化的“高原”而非“高峰”。正是如此，需要实施积极应对人口老龄化的战略，也需要发展多层次、多支柱养老保险体系，而其中又需要把建立第三支柱养老保险作为重点。基于此，文章从发展第三支柱养老保险的必要性出发，分析第三支柱养老保险发展中存在的问题，并有针对性地提出相关建议。
发展第三支柱养老保险势在必行
发展多支柱养老保险是多个国家共同的做法，也被实践证明是切实可行的选择。我国的人口老龄化具有“未富先老”“未备先老”的特点，老年人数量较大并且增长迅速，单独依靠政府、用人单位来解决养老问题的可行性较低。养老保险三支柱体系的实质是政府、用人单位和个人三方共同承担养老责任。从国外实践和我国的现实情况看，发展多支柱养老保险体系是必然选择。就目前的情况看，第一支柱养老保险进一步发展的空间较小，第二支柱职业养老保险覆盖人群增长势头趋缓，需要积极发掘第三支柱的潜力。
发展多支柱养老保险是全球各国较为普遍的选择。1994年，世界银行在总结部分发达国家改革经验的基础上，提出建立多支柱养老保险，具体包括在国内通用的现收现付制为主的第一支柱基础养老保险，基于雇佣关系基金积累为主的第二支柱职业养老保险以及个人储蓄为主的第三支柱私人养老保险。在养老保险三支柱体系中，第一支柱采用现收现付制，第二、第三支柱采用完全积累制。目前，美国、日本、德国、英国等全球主要国家大多建立了养老保险三支柱体系。
我国人口老龄化的实际情况决定了发展多支柱养老保险的必要性。一方面，“未富先老”“未备先老”是我国人口老龄化的重要特点，需要政府、用人单位和个人共同努力应对人口老龄化。根据世界银行的统计数据，2002年，全球65岁及以上人口占总人口的比例超过7%时，人均GDP为5534美元;而2000年我国步入老龄化社会时的人均GDP是959美元，不到当年全球人均GDP的1/5。另一方面，我国老年人口绝对数量较大，并且老龄化水平提高的速度快。2002年，我国65岁及以上人口突破1亿人，之后一直为全球之最。根据世界银行的统计数据，2019年，我国65岁及以上人口总数为1.6亿人，占全球65岁及以上人口总数6.98亿人的22.97%;我国65岁及以上人口占比在1960～1999年提高2.99个百分点、2000～2019年提高4.66个百分点，老龄化加速态势明显。在此背景下，更需要发展多支柱养老保险，充分调动多方的力量共同解决养老问题。
我国第三支柱养老保险有较大发展空间。1991年6月26日，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）提出：“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。”经过多年的改革发展，我国已初步建立了基本养老保险为第一支柱，企业年金和职业年金为第二支柱，个人税收递延型商业养老保险等为第三支柱的三支柱养老保险体系。根据人社部和银保监会的统计数据，截至2020年底，我国参加基本养老保险的人数为99882万人，参加企业年金的人数为2718万人，参加个人税收递延型商业养老保险的人数为4.88万人。
不难发现，多支柱养老保险体系发展不均衡。第一支柱基本养老保险覆盖面已经较广，且实际运行中严重依赖基本养老保险，社会统筹账户收不抵支，个人账户空账运行问题突出，面临较大的压力。第二支柱中职业年金本身覆盖人群有限，且为强制参加，企业年金2015年以来新增人数在下降，进一步发展需要改革创新，调动广大中小企业和民营企业建立企业年金的积极性，扩大行业覆盖面，推动区域协调发展。第三支柱个人税收递延型商业养老保险自2018年5月起试点，是自愿的、商业性的体系，未来有较大的发展空间。
第三支柱養老保险发展存在的问题
我国于2018年5月1日在上海等地开始个人税收递延型商业养老保险试点，也就是第三支柱养老保险。总体来看，试点成效不是很理想，从中反映出的问题主要包括：个人的养老规划、养老储备意识有待进一步加强，对第三支柱养老保险的认识存在偏差;在试点成立之初，政策的支持力度不够，能够真正享受到政策优惠的群体较为有限;金融产品单一，供给方较为集中，产品设计的客户体验不好;个别机构借机实施违规违法行为，欺骗广大消费者，扰乱了市场秩序。
理解认识存在偏差。一方面，居民个人储备养老资产的意识不够强，尤其是年轻人群体和低收入群体。中国养老金融50人论坛2020年的调查数据显示，各年龄段未参与养老金融市场的人口占比依次为18～29岁为35.16%、30～39岁为12.34%、40～49岁为15.36%、50～59岁为13.47%、60岁及以上为23.57%，不同收入水平未参与养老金融市场的人口占比依次为3000元及以下为33.90%、3001～5000元为28.30%、5001～10000元为25.81%、10001～15000元为3.49%、15001元及以上为2.49%。另一方面，居民在养老储备方面，仍然更偏好银行存款和理财。中国养老金融50人论坛2020年的调查数据显示，72.07%的调查对象储备养老资产的方式是银行存款或者理财，这也是国内居民偏好最大的养老资产储备方式。
政策支持力度不够。第一，政策明确的受益群体范围有限。2018年4月2日，《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号）规定，个人缴费税前扣除标准是，取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人，扣除限额按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1000元孰低的办法确定;个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得的个体工商户业主、个人独资企业投资者、合伙企业自然人合伙人和承包承租经营者，扣除限额按照不超过当年应税收入的6%和12000元孰低的办法确定。这一规定本身将农民、农民工和无业人员排除在外，限制了受益群体范围。第二，政策的激励力度不够。财税〔2018〕22号文规定，个人领取商业养老金征税标准是25%部分予以免税，其余75%部分按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税。2018年10月，我国个人所得税免征额即起征点提高至每月5000元或每年60000元，并设立子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等专项附加扣除，个人所得税税率下降。据此计算，即使不考虑通货膨胀等因素，个人年应税收入超过100800元，购买个人税收递延型商业养老保险才能真正享受到税收优惠。根据国家统计局数据，2018年我国规模以上单位、城镇非私营单位、城镇私营单位就业人员的年平均工资依次为68380元、84213元和49575元，收入水平较高的东部地区依次为74754元、93178元和55230元。据此推测，参加个人税收递延型商业养老保险并且能够享受到税收优惠的人员并不多。
也正因如此，个人税收递延型商业养老保险出现了初期参与人数较快增长，之后则趋于停滞的情况。2018年6月7日上海签发全国首张个人税收递延型商业养老保险保单，至当月30日共有4.45万人投保，累计保费1.55亿元。但截至2019年6月底，个人税收递延型商业养老保险投保人共计4.52万人，累计保费收入2亿元，较2018年6月底并未明显增加。2020年底个人税收递延型商业养老保险投保人共计4.88万人，累计保费收入4.26亿元。
金融产品供给单一。国内第三支柱养老保险目前只有个人税收递延型商业养老保险，并且在试点初期卖方市场集中度较高，少数保险公司的产品设计等直接影响客户体验。除了保险公司之外，基金公司、资产管理公司、信托公司开发的用于养老的目标日期型基金、理财产品、信托产品等基本是空白的。
市场存在违规违法行为。在正规的第三支柱养老保险产品市场供应单一的情况下，面对巨大的市场需求，个别机构开始假借养老之名实施违法违规行为，销售不符合养老特点的金融产品，以高额分红为诱饵开展非法集资，假借“以房养老”个人房产抵押贷款实施诈骗，欺骗广大消费者，老年人是主要受害群体。
规范发展第三支柱养老保险的建议
规范发展第三支柱养老保险就是要让个人积极参与进来，让个人在养老资产积累中承担起应有的责任。第三支柱养老保险的良性发展，有助于降低第一、第二支柱养老保险的压力，分摊政府在养老中的责任。因此，政府需要采取积极措施，为个人参与创造较好的条件，鼓励和引导个人参与。个人也需要正确认识第三支柱养老保险，切实树立投资养老理念，根据自身条件积极参与养老资产积累。金融机构积极参与进来为个人参与第三支柱养老保险提供更好的金融产品和服务。
加强顶层设计。一是坚持系统观念，把养老保险三支柱作为一个整体统筹考虑，建立三支柱间的对接机制。在发展第三支柱养老保险的同时，可探索适当降低第一支柱基本养老保险缴费水平，尤其是降低企业缴费负担，做好划转部分国有资本充实社保基金工作，改革完善第二支柱企业年金和职业年金制度。二是瞄准建立个人账户制度，具体账户设置可以参考住房公积金账户制度设计，对个人设立专门的独立于现有一类、二类账户的银行账户，以便于后续打通各个账户。另外，考虑养老金性质需要，扩大投资范围以追求保值增值，也要考虑在一定额度内保障本金安全。三是统筹推进税收制度改革尤其是个人所得税改革，优化收入分配尤其是提高中低收入群体收入水平。
加大政策支持。一是对第三支柱养老保险缴费环节、投资收益、领取环节明确规定税收优惠，并结合个人所得税、通货膨胀、收入水平提高等因素建立动态调整机制。在具体操作上可探讨实施差异化制度安排，对于高收入群体参与第三支柱养老保险，推动其切实享受税收优惠;对于收入较低的群体，研究在领取阶段一定限额内免税;对于无业人员、农民群体等，研究采用个人缴费结合政府补贴的方式鼓励其积极参与。二是简化税前抵扣标准，方便用人单位和税务部门操作、方便个人计算收益和参与。三是推动其他养老类金融产品也仿照個人税收递延型商业养老保险取得税收递延优惠。
完善监管措施。一是丰富金融机构类型，在保险参与的基础上，研究将银行、基金、信托等金融机构纳入进来。二是丰富金融产品供给，在个人税收递延型商业养老保险的基础上，明确合格金融产品标准并扩大合格金融产品范围，研究将符合条件的理财产品、信托产品、基金产品、商业保险产品等纳入第三支柱养老保险个人投资产品范围。三是在金融机构和金融产品方面做好监管准入并及时公布名单，引导金融机构有序开展竞争，保障金融产品切实符合第三支柱养老保险的需要。四是充分考虑相关监管分散在人社、金融、财政、民政、工商等多个部门的情况，建立部门间长效沟通机制，形成监管合力，减少监管空白和重复监管，必要时研究成立专门的监管部门。五是推动公安、监管等多部门合作，加强对养老服务领域各类违法违规行为的打击力度。
规范产品供给。一是关注不同生命周期阶段人口的需求，创新研发具有针对性的金融产品，不断丰富金融产品种类。二是突出养老特征，提高专业投资能力，秉承长期投资、价值投资、安全投资理念，充分考虑养老保险的资金特点和风险偏好，创新投保简便、交费灵活、收益稳健的养老投资产品。三是做好产品设计，确定好资产配置种类和比例、产品期限，保障养老金安全和增值，丰富销售渠道并提高渠道的便利性。四是参考国外经验和国内实际情况，提高权益类资产投资占比，适当扩大投资标的范围，有效丰富投资渠道。
做好权益保护。一是推动金融机构积极履行社会责任，规范开展信息披露，结合自身专业知识储备较多的情况，做好金融知识普及、金融投资者教育、金融消费者权益保护。二是要求监管部门切实考虑养老金投资的长期性这一因素，督促金融机构做好信息披露，切实做到信息全面透明;加大违规金融产品惩处，对于假借养老之名，而实际上不符合养老需求的金融产品加大打击惩处力度。三是需要政府扩大宣传，让消费者明确第三支柱养老保险是积累养老资产，让个人老年生活更有保障，而非简单的长期储蓄;引导个人发挥自身能动性，既要踊跃参与，又要结合自身情况和养老期待，量力而行;鼓励引导年轻人尽早开展养老规划并付诸实施，积极参与第三支柱养老保险，秉承长期和价值投资理念积累养老资产。
（作者单位： 中国邮政储蓄银行总行）
