我国政府信息公开审查机制的权重选择

    孙军

    摘 要：我国政府信息公开制度设置了行政复议和行政诉讼两种审查救济方式。公开数据显示首选行政复议的公众只有三成左右，而选择行政诉讼的胜诉率也不到30%，行政复议和行政诉讼的公信力和可信度遭受质疑。本文以中国裁判文书网公开的政府信息诉讼案件为数据来源，分析了我国政府信息公开行政复议、司法审查机制的现实困境，但重在剖析行政复议的权重，提出在制度设计和实践依赖角度上我国更应该重视行政复议的力度。

    关键词：政府信息公开；行政复议；司法审查；权重

    Abstract： There are two methods supplying in the Regulations of the People's Republic of China on the disclosure of government information for protecting Public's Right to Know： Administrative Procedures and Legal Remedies. But according to the open data， there are about thirty percent people would choose Administrative Review method， and only 30% people succeed in China's Administrative Procedural. The credibility and reliability of both methods is poor. This article analyses the current situation and give more attention to the Administrative Review method， and concludes that we should attach much weight to the Administrative Review system in the perfecting regulation design and practice chosen.

    Key Word： Government Information Disclosure ；Administrative Review； Administrative Procedural； Weight Selecting

    1我国政府信息公开审查机制的效率问题

    《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）颁行近10年时间以来，中国裁判文书网公开的全国各地各级法院一审受理的政府信息公开诉讼案件达到2万多起，截至2016年，仅江苏省受理的诉讼案件就达到3412起。我国采取的是行政复议和行政诉讼相结合的审查机制。笔者选取了南京、扬州、杭州三地进行了数据分析，以此来考察政府信息公开审查机制的实效以及完善问题。考察结果分析如下：

    1.1行政内部复核公信力差。2008年至2010年南京市区、市两级法院受理的信息公开行政案件中，通过信息公开诉讼寻找救济的案件约占62.5%，只有37.5%的民众选择了行政复议。扬州市区、市两级法院2014年至2015年受理的一审信息公开共30起案件中，启动了行政复议程序的仅5起，占16.7%；该5起复议案件中，维持原行政决定的3起，占60%，撤销原行政决定的仅1起，占20%，另有1起系原告提出了复议申请，但复议机关未予答复。2016年杭州市14家基层法院共审结信息公开行政案件90件，启动了行政复议程序的33起，占36.7%；该33起复议案件中，有30起维持了原行政决定，占比高达90.9%，另3起案件中，复议机关未予答复2起，撤销原行政决定的仅有1起。实践中多数当事人选择行政诉讼而不考虑申请行政复议，即便是复议前置的事项，当事人接受复议结果的比例也很低。行政复议程序的无力和缺乏信任程度可见一斑。

    1.2司法审查可信度低。在上述扬州市法院2014年至2015年的30起信息公开案件中，驳回原告起诉或诉讼请求的16起，占53.3%；完全支持原告请求的8起，占26.7%；部分支持原告请求的1起，占3.3%；原告的胜诉率仅为28.5%。偏低的胜诉率让社会对司法审查的可信度产生较大质疑。

    杭州市的这90起信息公开行政案件中，发现除17起撤诉案件外（占18.9%），支持原告请求的22起，占24.4%，有51起被判决或裁定驳回，占比高达56.7%。

    上述数据显示在政府信息公开案件中，我国只有三成左右的涉案公民会选择行政复议，行政复议不是大多数公民的首选。而选择行政诉讼的胜诉率也不到30%，行政诉讼对行政复议结果的认同度如此之高，此间反映出的问题引人深思。

    2行政复议和司法审查的权重分析

    普遍而言，从国家资源配置角度来看，政府信息公开审查机制的设置，应重视引导大部分公开诉求通过行政复议渠道得到满足，只有少量诉求通过司法救济完成，这是大多数国家设置信息权利救济制度时的选择，只是在具体行政复议制度的内容方面有所差别。这是因为：

    行政体制通常比较完备，行政资源比较丰富，国家的行政传统通常也比较悠久，无论是政府还是公众，对通过行政体系解决问题都比较熟稔，加上行政复议程序较为简便，时限较短，整体效率较高；相对于行政体制，司法体制的形成大部分較晚，司法资源相对是比较稀缺的，尤其是我国，对司法的理解和定位趋于稳定才仅仅三四十年时间，司法资源一直严重匮乏（近些年来法官流失现象日趋严重），由于司法对公平性的天然追求，导致司法程序相对冗长，整体效率偏低。

    行政机关熟悉具体纠纷的产生原因，容易在复核同时提供解决之道，对于复核事项高发区域，也容易有针对性地及时反馈、指导或干预，可以起到及时稳定社会局面的作用，而司法机关既不容易熟悉纠纷，其被动裁判的天然属性也不允许其过于积极地主动了解纠纷，基本依靠诉辩双方的程序行为来推动并完成诉讼过程，对结果的反馈只能是滞后的（我国法院有《司法建议》制度），虽然有助于行政机关改善行政，但对个案以及由此可能引发的群体性纠纷较难起到及时化解和稳定的作用。我国自改革开放以来，在法治建设和公民权利保障方面取得了长足的进步，但依法维权、理性维权、权利边界等意识和习惯还远未形成，权利的冲撞往往比较激烈，矛盾的形成和演化往往非常迅速，容易酿成区域性事件，因此更应采用行政复议途径，发挥其优势作用，及时应对诉求，高效化解纠纷。

    3 当前我国政府信息公开行政复议不利的原因

    政府信息公开制度的完善是学术界和司法实践部门的共同诉求，构建合理有效的审查救济机制是这种诉求的主要表达方式，也是其实现的路径选择。我国当前的行政复议公信力和可信度都不容轻视，究其原因：

    3.1推动力不同。不同于国外出自于公民知情权运动的推动，我国《条例》的颁行是一次来自于行政改革的结果，因此在公开原则、公开范围、申请公开条件、权利救济等方面的设计理念和实践运作都不尽如人意，政府部门自身对公开效果的重视程度不够，评价尺度不完备，监控动力不足。

    3.2政府部门自我否定力缺失。政府信息公开行政审查的核心是政府部门自身对主动公开和申请公开行为的监督和控制，其实质以自律和责任为主，以社会监督为辅。而由于政府部门自身“自我否定的天然性缺失”，这种以自律责任为主的审查在现实中往往让步于行政利益、行政传统和保密文化。

    3.3政府公信力不高。政府公信力是指政府通过公共管理中形成的自身信用获得公民信任的能力，通常涉及政治能力、政府基础管理体系、法制建设、政府政策实施、政府的廉洁程度和公众认同感。根据一些社会组织的调查，我国政府公信力虽有缓慢提升，但评分常处于60～70之间，被媒体评价为“刚过及格线”。我国政府——尤其是地方政府的公信力不足是一个不争的事实，这也正是行政复议制度作用不彰的基础性因素。

    3.4行政复议程序不合理。我国当前设置的复核程序，无论是流程還是人员，都还完全是行政化的，是“体内循环”，一方面是复核的程序上没有给予申请人充足的当面的申辩机会，另一方面也没有充分吸纳社会力量参与审核。在政府封闭循环和公信力不高的因素作用下，程序缺陷的结果更被放大了。

    4 政府信息公开审查机制的完善设想

    总体而言，政府信息公开的审查救济制度，与该国的政治制度、司法制度、历史文化、民众习俗甚至历史重大事件密切相关。该制度的设置和安排，不单单是遵从行政、司法惯例，更重要的是对公民的诉求作政治和法律的双重考量，使公民能够快速、经济而又信服地获取并接受救济的结果，从而维护社会和政治的稳定和平衡。因此，政府信息公开审查机制最终是要建立一个行政机关、社会和司法审查三者相互作用、相互制约的体系，其中公众的知情权与政府保密权将达到互动性平衡。

    世界各国普遍建立的政府信息公开审查制度不尽相同。以西欧国家为例：40个国家和地区中，设置了内部复审机制的21个（复审方式又不相同），有19个没有设置；设置了外部复审机制的29个（复审机构大有区别），有11个没有设置；设置了司法审查机制的32个（大部分是法院，但也有不少是其他机构），有8个没有这个程序。可见审查制度存在相当的特殊性，需要从本国实际情况着手研究设置。

    因此，应结合我国行政历史、司法传统对当前机制进行完善，构建适合我国国情的审查机制。

    4.1信息公开案件的行政复议机制。较低的政府公信力是阻碍现行行政复议机制发挥作用的主要原因，尽管近些年政府方面已经开始有意识有步骤地落实提升政府公信力的措施，但这势必是一个长期且缓慢的过程，反复的风险也较高，这与急需显著实现行政复议机制目的的现实需求相矛盾。况且目前政府提升公信力的措施，仍以从内部制度改良为主，也有必要跳出行政系统，考虑外部行政复议的方式。

    从我国历史传统、社会结构和政府权力在我国社会中的影响等角度，可以考虑设置外部行政复议机制，采用委员会形式，机构独立于政府，人员主要由上一级行政机关主管和政务负责人构成，同时邀请社会各界有影响、声望的人士参加，根据公示公开的合理机制选聘。申请人对委员会成员有一定的选择权和申请回避权，从而显著提升申请人对复核机构的信任度，发挥复核程序定纷止争的作用。

    同时要理性地认识到公正的程序往往比结果更容易使人产生信服的心态，因此必须设置科学合理的复核程序，使申请人有当面申辩的充分机会和时间，也给予其聘请律师提供法律协助的权利，规定复核机构有释明之责，在复核程序中实现充分的意见交换，使申请人接受所参加的程序，从而信服从该程序获得的结果。

    4.2信息公开案件的司法审查机制。相较于政府公信力，我国的司法公信力只是略高一些，根据《小康》2016年公布的调查结果，法官信用仅仅位列第8名。党的十八大把“司法公信力不断提高”作为全面建成小康社会政治建设的一项重要目标。2016年10月27日上海市高级人民法院发布《上海市高级人民法院司法公信力指数（试行）》，在全国法院系统第一次尝试建立了一套司法公信力指数，目的是在提高法院的公正司法水平的基础上，促进司法公信力全面提升。可以说，公信力不高也同样是司法审查机制信用缺失的主要原因，从效果和效率两个角度看，信息公开案件的司法审查机制都面临双重的压力。

    从效果的角度考量，提升司法审查结果的接受程度是该机制的终极目标，这取决于司法机关的独立性和权威性，融入在法治国家、民主社会的缓慢建设过程中。从当前的实际情况看，切实可行的一个方案是设置跨行政区划的法院体系，从而有效地摆脱所在行政区政府的影响。当前最高检察院、最高法院指定异地检察机关和法院起诉、审理重大贪腐案件的做法，以及最高法院在深圳、沈阳等地陆续设立巡回法庭的措施，都是朝着突破行政区政府影响的方向努力，是提升司法公信力的有效措施。

    从效率的角度考量，司法审查机制同样要面对改革时期权利冲突激烈的现实，欠成熟的市民社会通常容易滋生谣言和恐慌，低下的效率会给谣言和恐慌提供蔓延的机会，作为国家权力的重要组成，司法审查机制应针对改革时期信息公开案件的特殊性制订专门的程序，将其从设置普通行政审判庭的思路中相对独立出来，参照北京设立专门的知识产权中级法院的做法，将以政府信息公开案件为主要内容的行政诉讼作为一类特殊而专业的诉讼类型，适用专门的程序规则，如缩短被告的答辩期、将开庭时间提前、增加法官主动调查的职权，甚至授权法官可以针对特殊情况发布命令等，从而将效率显著提高，有效实现司法审查机制在信息权利冲突解决中的社会效果。

    参考文献：

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    [2]赵力华.政府信息公开提速下的档案开放立法对策[J].档案学通讯，2009（1）：33-37.

    [3]中国新闻网.中国首个“司法公信力指数”在沪公布[EB/OL].（2016，10，29）[2017-03-02].http：//www.chinaxiaokang.com/zhongguoxiaokangzhishu/2016/1029/115792.html.

    （作者单位：扬州大学社会发展学院 来稿日期：2017-09-22）