财政专项资金统筹整合的法治抉择与规范分析お
邹新凯
摘要：涉农资金等财政专项资金在中央对地方的转移支付体系中占有极为重要的地位，统筹整合作为对专项资金专款专用原则的突破与平衡，加之其在一定程度上拓宽了地方财政自主权的边界范围，因而属于重大改革，必须于法有据。现有的政府主导财政专项资金统筹整合模式在实践中面临很大困境，而法治保障模式不仅具有价值必要性，更有其独特的制度优势。在“法治财税”理念的指导下，法治首先必须尊重财税规律、逻辑与模式，在此基础上，对中央及各省份专项资金统筹整合文件规范中与法治财税规范意旨不符的部分进行分析、审核和修正，以尽快建立稳定权威的专项资金统筹整合法治方略，顺应新时期民生财政的发展要求，并促进央地财政关系的优化。
关键词：政府主导；法治保障；法治财税；共享财政
中图分类号：D912.2
文献标识码：A
文章编号：16735595（2018）01004907
一、引言
2015年11月29日，中共中央、国务院对外发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出到2020年实现农村贫困人口全部脱贫的政策目标。与此同时，中央财政安排补助地方财政的专项扶贫资金也越来越多。[1]但随着扶贫工作的深入开展，“扶贫政策碎片化、扶贫资金零散化、扶贫项目分离化、扶贫资金使用效率太低”等问题导致“管理成本大幅增加，扶贫工作重复、缺漏、低效，不能集中力量办大事、办好事”的严重后果。[2]为了解决这些问题，更好地实现精准扶贫、精准脱贫，国务院办公厅、财政部、国务院扶贫办等先后出台和修订了诸多涉农资金统筹整合政策性文件①，积极推动资金统筹整合使用，并下放审批权以提高贫困县对涉农资金的自主使用权，调整专款专用、单独管理的原则。从扶贫实践来看，统筹整合财政涉农资金确实卓有成效，这也是对财政专项资金制度的显著创新，是对专款专用原则的重要突破，并且因其赋予了贫困县财政涉农资金统筹整合之自主权，因此也相应地拓宽了地方财政自主权的范围。笔者不禁疑惑，中央的这剂良药是否有副作用？如果有，体现在哪里？对于扶贫工作中的困境确实需要关注并加以解决，但有无卓有成效且副作用更少的解决方案？这种更好的方案有何依据？又该如何构建？其优势又体现在哪里？如何以涉农资金统筹整合为契机建构一套财政专项资金统筹整合的法律机制从而使得财政支出更加规范？本文试图就上述问题展开研究，为中国精准扶贫与财税体制改革略尽心力。
二、理念选择：政府主导与法治保障
（一）专款专用原则的突破与平衡
财政专项资金是指上级政府拨付给下级行政区域和本级政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金，要求进行专款专用及单独核算。主要有专项拨款、地方拨款以及专项借款等分类。[3]涉农资金作为财政专项资金的一种，必然遵循专项资金专款专用、单独核算的原则，这就意味着一笔资金只能办一件事或者一类事，资金支出方向受到严格限制。由于财政专项资金的特殊性，实践中与之相关的管理部门颇多，导致有关项目存在多头审批多头管理的现象，项目的分散管理也使得审批程序极不规范，缺乏透明度，容易引起资金因截留而损失[4]，同时也加大了涉农资金的内耗与低效，这便与精准扶贫、精准脱贫的工作要求严重不符①，因此才有统筹整合之必要。涉农资金统筹整合作为对专款专用原则之突破，在扶贫实践中极大地提高了民生支出的资金使用绩效。如果专款专用原则有突破之必要，除了突破的扶贫因素，突破的理论基础还有什么？要突破到什么程度？如何更为规范地突破？这些都是我们需要研究的问题。
① 精准扶贫、精准脱贫意味着扶贫资金使用必须到位、精准、高效，因此要求做到两点：第一，结余资金要整合使用且资金使用方向要根据贫困县地情决定，不能太受限制；第二，项目要集中统一管理，避免互相扯皮与内耗。
② 在这四份公告中，《2016年第一季度829个单位1796个项目贯彻落实国家重大政策措施跟踪审计结果》（以下简称“一号公告”，每个季度以此类推）公布于2016年5月17日，虽然是对前三个月的审计且在《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》出台之前，但受国务院《推进财政资金统筹使用方案》的指导影响，一号公告对于财政涉农资金统筹整合仍有借鉴意义，故特以列出。
中国现阶段财政专项资金专款专用原则的确立有着重要的制度背景。“在政府和财政研究的传统视野中，政府提供公共服务的方式与转移支付资金的性质有很大的关系。一般认为，在没有外部监督和民主宪政约束的体制中，赋予基层政府自由的财政分配权限不一定能达到提供公共服务最优化的效果。所以，人们一般也认为，专项的转移支付资金即上级指定了专门用途的转移支付资金要比一般性的转移支付资金更有效率。而财政资金的专项化正是实行分税制以后中国各级政府之间财政关系变化的一个重要现象。所谓‘专项化，是指政府间的分配资金越来越依靠以‘专项或‘项目的方式进行。政府间的转移支付资金中，有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种‘项目的‘帽子，以期严格体现资金拨付部门的意志。”[5]4专款专用原则体现了量入为出的资金管理使用方式，有效防止了滥用行为，避免与该笔专项支出有关的最终受益人群体利益受损，更为关键的是能够比较有效地防范资金的挤占和挪用，一定程度上提高了财政资金使用效率。但在专款专用原则的实践中，也出现了一些混乱现象，使得专款专用原则在一定程度上受到质疑。除了因“买酱油的钱不可以买醋”导致家里酱油泛滥却醋瓶空空的情况之外，“与一般性的转移支付资金相比，专项和项目资金需要经历申请、批复、分配、使用、监督及审计等复杂程序，需要下级和基层政府动员各种关系和人力，在我国目前政府行为缺乏公开性、透明性以及外部监督的情况下，对项目分配的合理性、公平性以及项目运作的效率等还缺乏可信的評估机制，复杂的申请和批复程序在很大程度上只是为不透明的政府行为套上了科学管理的外衣而已，意外后果最终难以避免……项目体系越完备、审计体系越严格，专项资金的管理和控制越规范，这些资金就越难以深入到乡村基层”[5]35。因此，就专项资金专款专用原则本身的实践来看，即便没有涉农资金统筹整合之契机，为了使专项资金更好地发挥民生作用，对其专用原则也不能完全坚持，这也是除涉农资金外其他种类财政专项资金亦实行统筹整合的原因。但若在松绑过程中一味追求统筹整合，便很有可能发生财政专项资金被挤占、挪用以及截留等专款专用原则意欲防范之危险情事，最终仍然会影响政策目标的实现。是故必须在专款专用与统筹整合之间寻求一平衡点，汲取专款专用与统筹整合的优势，尽力避免两者的弊端，并将这种方案以更加民主规范、稳定权威的方式制成和实施，如此方可提高涉农资金等财政专项资金在新的民生财政要求下资金使用的绩效，促进共享发展。
（二）专项资金统筹整合政府主导模式的实践困境——以涉农资金为例
中央一直是通过政府主导方式在政府系统内部进行平衡，以期涉农资金等财政专项资金发挥应有的制度功效。虽然政府主导模式取得了很多成绩，但这种通过中央出台行政规范性文件、部门规章，省市政府出台配套文件等来推进的做法在实践中似乎遭遇到很大困境。审计署在2016年以“贯彻落实国家重大政策措施”为主题连续开展了四个季度的跟踪审计，这四个季度的审计公告②以及审计署2016年7号公布的《审计署关于40个县财政扶贫资金的审计结果》（以下简称“县域公告”），可以清晰地反映出在国务院正式出台贫困县统筹整合财政涉农资金政策之前、之后地方基层政府、各级政府部门的心态变化以及利益博弈。见表1。
通过梳理可以看出，虽然国务院早在2015年6月就出台了《推进财政资金统筹使用方案》，国务院办公厅及财政部等部门在2016年也出台了财政涉农资金统筹整合的指导意见和推进通知，但审计公告显示在抽查对象中仍然有部分地区持续存在政策倾向不明、不愿统筹整合、统筹整合推进缓慢、资金整合无实质进展等重大问题，且抽查地区不统筹整合的资金量持续较大，由此可以看出政府主导下的统筹整合面临很大的实践困境。
审计工作中发现，一方面地方各级政府强烈希望整合财政专项资金，但另一方面也心存极大顾虑，主要体现在“三不敢、三不愿”上。从基层政府看是“三不敢”：怕失去某一项行业专项资金支持而不敢整合，怕得罪行业专项主管部门而不敢整合，怕影响该行业专项资金的考核、检查、验收等而不敢整合。从主管部门看是“三不愿”：担心失去行政管理权力而不愿整合，担心职能将被调整而不愿整合，担心带来机构和人员编制数缩减而不愿整合。[2]可见，单纯依靠政府来主导涉农资金统筹整合会在政府系统内部形成利益博弈，极大阻碍统筹整合的客观实现。如果不彻底解决这“三不敢”“三不愿”、打消相关利益主体的顾虑、大力压缩利益博弈空间，统筹整合涉农资金便有名少实，成效难尽如人意。
此外，从中央和地方不断出台的相关政策文件中不难发现，政府主导下的财政涉农资金统筹整合面临价值定位不明、统筹整合操作机制不完善、重结果不重过程、重现在不重未来、重部分不重整体等严重问题。具体表现为：只考虑到扶贫绩效，并没有充分考虑原有扶贫模式下各部门的既得利益，对既得利益的破除不够，机制创新的确立不明；只考虑到现在的扶贫绩效，大多对扶贫工作结束后是否需要确立新的专项资金运行机制没有明确⑤，且扶贫资金政策性文件效力较低，导致扶贫资金主管与使用部门预测性不足，瞻前顾后，不能有效推进精准扶贫；只考虑到贫困县统筹整合财政涉农资金问题，对其他领域财政专项资金统筹整合的操作机制细化规定不足，财政专项资金统筹整合的可行性、系统性、稳定性、预测性不强。虽然财政支出属于政府事权，但依靠政府主导解决统筹整合问题，终不免发生政府内部利益博弈、部门之间互相扯皮、内耗加大等问题，最终易造成统筹整合机制不明确、不公平、不稳定、不透明，财政专项资金的制度创新与地方财政自主权的有效建设也必将大打折扣。
（三）抉择：法治保障财政专项资金统筹整合的价值必要与制度优势
十八届三中、四中全会以来，依法治国不断落实，并不断向纵深推进。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[6]财政专项资金在转移支付体系中占有极为重要的地位，统筹整合资金类型广泛铺开必然涉及地方财政自主权的建设乃至产生央地财政关系的新变化，故该项改革亦是一项重大改革，而财税法定本身又和国家治理深度契合，具有重大的现实意义，[7]因此，从法治化视角建构涉农资金等财政专项资金统筹整合机制，依法明确其整合依据、统筹标准、运行机制、责任承担等关键维度，极为必要。
相比于政府主导的民生财政支出所带来的法治保障缺失、政绩工程泛滥、形式化弊端以及社会排斥等问题，法治化的民生财政建设为民生财政搭建起稳定、系统的法治框架，使得财政资源向社会民生的倾斜既不是出自隨机或应急性的决定，也不是通过过程控制间接达致的目标，而是依据公众享有的福利权利资格，这就能够在更大程度上确保民生支出的刚性与资源分配的利益相关性。[8]通过对涉农资金等财政专项资金进行法治化建构，加强统筹整合立法，由政府主导转变为法治保障，一方面极大压缩了政府间利益博弈的空间，促使更多利益相关者参与，践行财政民主与财政法定；另一方面，法治化的支出建构也使得专项资金的各级主管与使用部门有了明确的预测，能更好地领悟规范意旨，有效遏制“三不敢”“三不愿”心态的产生，也增强了统筹整合的制度效力，使财政专项资金统筹整合的制度创新更有权威、更趋稳定，更好地满足民生财政的需求。
同时，随着对贫困县统筹整合财政涉农资金自主权的赋予和财政资金统筹审批权的逐步下放，市县政府对上级政府专项转移支付形成的各类财政资金的自主使用权必将大幅增加，这本质上就是对地方财政自主权的有限拓深。之所以是有限，是由于当前地方财政自主权毕竟受到国家治理模式、宪法规范、财税法规、制度协调与利益平衡的限制，其拓展具有边界性。[9]“长期以来，我国中央与地方通过‘商量着办事的行动准则或谈判方式等制度外规则，在财政资源的配置上达成某种合意。这种通过制度外规则达成的合意可能会为分利者抛开社会的其他成员展开‘勾结提供行动的空间。因此，对于中央与地方的财政关系，只能以作为国民之合意的法律规范为载体。地方财政自主权，必须在规范的立场上循序形成，否则，将会产生国家权力在中央与地方间配置的失序，难以达到中央整合与地方自主的财政分权预期。”[10]通过吸纳更多的利益相关方参与到法律制定中来，在中央与地方政府尤其是市县政府之间建立稳定权威的规则体系，不仅有助于顺畅统筹整合机制，更好地满足民生财政的新时代要求，也有助于央地财政关系的稳定推进。
三、财政专项资金统筹整合规范的四维分析：基于法治财税的分析进路
依法治国的要义是实现国家治理活动的规范化、程序化、法治化，也就是实体和程序的全面制度化。而古今中外的经验告诉我们，只有将优良的制度文而化之，才能最终实现治理目标。因此，制度现代化是全面推进依法治国的核心要求。[11]同时，法治不仅具有工具性价值，也具有目的性价值；它所维护的除了秩序和安全，还有公平正义、人性尊严、基本权利。作为一个系统化工程，财税法治需要法治化理念的确立以及相关制度的构建。财税所需要的法治，正是这种兼顾形式正义与实质公平、融形式与实质为一体的法律之治。[12]69换句话说，形式法治与实质公平是重中之重。[13]就财税与法治的深层关系而言，两者同是国家治理的方式，“只有恪守财税的秉性，法治才能不断汲取其实现的物质基础，不断向前推进，成为民众的生活必需品，惠及普罗大众”[12]26。因此，对既有的财税规律、模式和经验，法治首先必须尊重，在此基础上就不符合法治财税规范意旨的部分进行分析、审核和修正，进而高效科学地建构起法治化的公共财政方案，践行依法理财的治国目标。鉴于涉农资金在财政专项资金中的代表性地位， 下文将以“法治财税”理念[14]为指导，对中央与各相关省份涉农资金文件进行规范研究，并对涉农资金统筹整合的主要维度——整合依据、统筹标准、运行机制以及责任承担中的部分不符合法治财税规范意旨的财税做法进行分析、审核和修正，在此过程中探究财政专项资金统筹整合的“法治财税”方案，期冀以此实现财政支出规范化与依法理财的治国目标。
（一）整合依据
现阶段关于涉农资金等财政专项资金统筹整合的制度规范主要存在于一些行政规范性文件、部门规章以及地方政策性文件中，这符合政府主导财政专项资金统筹整合的实际，也节约了很多斡旋谈判的成本，但财政的民主参与程度和透明度较低，效力不高，稳定性、可预测性不强，执行力不能保障。财政专项资金统筹整合属于重大改革，必须于法有据。虽然各地在不断试点探索，总结经验，但仍然可以实现法定。一方面，从实践来看，试点可能有其必要性，但若是太过依赖试点，则反为不美。正如有人评论改革，是摸着石头过河，不是光摸石头不过河。[15]另一方面，法定并不影响试点。在财税法领域中，除了侵益性的税收、行政收费外，还有授益性的财政支出行为，这些行为是否需要法律保留，不能单纯观察其对个体的“授益性”，更应该看到其整体的“重要性”。除了预算，财政支出的方向、结构和基准对资金分配也具有重要意义，立法机关应该深度干预，实行法律保留，但不一定要排斥授权立法。[12]7172综上，鉴于统筹整合之重要地位及中国现阶段仍然难以摆脱试点之传统，笔者建议根据《立法法》由全国人大授权国务院涉农资金等财政专项资金统筹整合使用相关事项的立法权，待时机成熟后由全国人大制定《财政专项资金法》或者将财政专项资金纳入《转移支付法》中，就专项资金的申请、审批、设立、分配、统筹整合、运行机制以及责任承担等作出详细规定，以细化中央与地方政府在这方面的事权及财权，划定地方财政自主权范围，这也符合国务院转移支付制度的改革方向。①当前，中央以及各省涉农资金统筹整合政策性文件中并没有明确扶贫工作结束后现有统筹整合机制是否还能继续发挥作用、之前的扶贫机制与资金管理使用方式是否还会卷土重来，在政府主导模式下，这些问题涉及各级政府利益以及中央与地方财政关系，仅仅依靠国务院并不能解决问题，国务院文件中回避这些问题也有利于减少改革争议降低斡旋成本，再加上财政资金主管部门与使用部门存在“三不愿”“三不敢”的心态，只有将统筹整合机制经民主控制程序以法律或行政法规的方式予以明确，建立起专项资金统筹整合的权威化“规则之治”，方可增强地方各级政府部门的预测性，打消其利益的藩篱，遏制其“三不敢”“三不愿”心态的产生，从而更好地推动精准扶贫等民生工作的有效实施。
① 参见《国务院关于深化财政转移支付制度改革情况的报告》。
（二）统筹标准
各地就涉农资金等财政专项资金统筹整合不断探索，积累了较为丰富的实践经验，根据“法治财税”的要求，对于这些经验做法，法治首先应当尊重，但同时法治也必须为这些做法设定框架界限，以保证其合乎公平正义。根据《预算法》《中央对地方专项转移支付管理办法》的规定，市场竞争机制能够有效调节的不得设立专项转移支付，已经设立专项转移支付的要予以取消，可由市场竞争机制逐步调节的，规定一定实施期限实行退坡政策，到期予以取消。“政府对竞争性领域的干预，虽然短期可以带来一定的效果，但长期看扰乱了市场作用的发挥，破坏了市场机制的建设，加剧了经济或产业的波动，造成了一些产业出现严重产能过剩。”[16]因此，涉农资金等财政专项资金统筹整合的首要标准就是明晰政府与市场的关系，各地各级政府在统筹整合中央、省市级涉农资金等专项资金之前，必须先进行存续性审查，由中央或省级政府对那些无充分法律法规依据、目标实现或政策到期、属于市场竞争性领域、绩效低下的专项资金予以取消，将相关资金归入一般性转移支付，允许地方根据本地实际自由安排，在此基础上实现更加科学的统筹整合。就现阶段笔者搜集到的关于中央与地方涉农资金等财政专项资金统筹整合的文件规范而言，均未规定专项资金事前存续性审查机制，如此便有可能使得专项资金统筹整合实际经济社会效益大打折扣，严重者还会加大对市场的不当干预，并使行政相对人形成依赖。
同时，财政专项资金统筹整合若要具备规范合理性，还应以事域为基准，即應当如涉农资金一般，就同一事业或者同一领域的专项资金进行整合，在大事域之下可以根据实际情况确定小事域的支出方向，而不能以统筹整合之名，随意扩大整合资金数以实现政府私益或个人利益，侵害民众权益。根据《中央对地方专项转移支付管理办法》和国务院《推进财政资金统筹使用方案》，对政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合，重点推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金的统筹。这就契合了“事域”的统筹基准。正因为发展的事域相同，政策目标才能接近，资金投入方向才能类同，资金管理方式才更有可能相近，重点科目本身就是一个大事域，根据资金具体作用机制可以优化细分为小事域——各类支出方向。而统筹整合的基准——同一事业或者同一领域，应当在中央与地方财政权力的基础上，通过权力机构由当地民众代表协商而成，中央政府因为其本身的统治资源与政策优势，可以提出事域的大致划分或分类方法，地方根据中央的指导意见，结合本地实际，通过民主机制协商确定大事域以及各个支出方向的数量和统筹机制，不能由政府系统专断，这也符合法治财税的程序控制机制。[17]财政部农业司有关负责人就《中央财政专项扶贫资金管理办法》答记者问时明确说道：“我们多次召开座谈会，当面听取有关省份财政、扶贫部门对《办法》修改的意见建议，在修订过程中又书面征求了中央有关部门、地方有关省份财政厅、扶贫办和专员办的意见。”[18]可见对于中央扶贫资金管理至关重要的部门规章之所以成为政府专断的典型，正是因为在该办法修订过程中没有征求专家学者的意见，纵观该《办法》，存在部分内容政治性风格浓厚、部分制度没有足够明确、整体效力不高等问题，不利于财政支出的规范化透明化构建。践行“法治财税”的民主控制机制迫在眉睫！由于当前贫困县在涉农资金统筹整合使用方面较之其他财政资金和各地各级政府有着更大的自主权，贫困县应当在涉农资金这一大事域自主权范围内，通过县人大民主协商程序，积极吸纳各界代表、专家学者以及政府人员参与议事，使得涉农资金小事域——具体支出方向界定充分反映当地实际，凝聚各群体共识并逐步形成稳定长效机制。根据《推进财政资金统筹使用方案》，条件不成熟的，可以按照涉农资金六大类支出方向进行优化整合，条件成熟的不妨将涉农资金列入一般性转移支付，由地方政府因地制宜，只明确大致支出方向，高效统筹使用。在当前地方财政自主权具有边界性的大背景下，
以事域为基准，即是以事权为中心，既符合改革趋势，有助于央地财政事权清单的明晰，也体现了渐进改革的思路，以问题为导向，逐步实现改革。
（三）运行机制
《中央对地方专项转移支付管理办法》明确规定：“属于地方事权的专项转移支付，可以列入一般性转移支付由地方统筹安排的，适时调整列入中央一般性转移支付。”随着中国政府间事权与支出责任和行政审批改革的不断推进以及科技、教育、农业等领域财政专项资金统筹整合的持续落实，专项转移支付制度及其与一般性转移支付制度的关系必然不断革新，地方各级尤其是市县政府因地制宜对财政专项资金统筹整合使用的财政自主权范围也会相应拓展。国务院《推进财政资金统筹使用方案》中明确要“重点推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金的统筹”，可迄今为止，中央仍未出台关于其他事域财政专项资金统筹整合的法律法规及政策性文件，地方开展其他事域专项资金整合也遭遇到很多困境，推进缓慢。扶贫工作因为是当前民生领域的头等大事，在资金整合自主权问题上率先发轫，虽有问题但成效明显，因此对于其他事域财政资金统筹工作而言，国务院应该以贫困县统筹整合涉农资金为契机，通过试点、接受授权立法等法治化方式仿照涉农资金加快其他领域的资金统筹，避免政府系统行政资源的不当倾斜而导致其他事域资金统筹工作的滞缓。
此外，在信息公开与财政监督方面，中央以及多数地方涉农资金统筹整合文件中对信息公开与财政监督的规定大致为：“推进政务公开，各级有关部门应将涉农资金政策文件、管理制度、资金分配、工作进度等信息及时向社会公开。贫困县要在本地政府门户网站和主要媒体公开统筹整合使用的涉农资金来源、用途和项目建设等情况，并实施扶贫项目行政村公示制度，接受社会监督。”但“及时”具体是指什么期限、贫困县财政资金统筹整合方案是否需要向社会公示、贫困县公布涉农资金来源及用途是否一定要和项目建设挂钩、除了贫困群众的监督或者本地部门的监督外是否需要其他地区民众的监督等问题并没有明确。这无疑不利于涉农资金的透明化与规范运作。故笔者认为各地各级政府在涉农资金等财政专项资金统筹整合规范性文件中应该细化信息公开和财政监督部分，或者由国务院仿照《财政违法行为处罚处分条例》就信息公开与统筹整合过程中的财政违法行为作出细化监督立法，明确违法违纪行为与相应责任规制。市县政府在细化本地统筹方案时要对“及时”作出具体规定，贫困县的资金统筹方案在具体期限内必须通过各种可能途径向社会全面完整公示，所有贫困县都必须接受全社会监督，而非只是接受上级部门或贫困村村民的监督，以保障民生支出的稳定有效落实。
（四）责任承担
以涉农资金为例，虽然中央与地方各级涉农资金统筹整合文件规范大多规定了对于违反涉农资金统筹整合政策目标的应该严肃追究相关人员的责任，但并没有就责任类型作出细化规定。鉴于现阶段各地政策文件并不是严格的法律法规，结合中国国情，可以建立包含法律责任、党纪责任、道义责任在内的责任类型组合，各地的统筹整合细化方案应当规定什么情况下承担什么类型的责任、如何承担，有何申诉与救济途径。在制定责任细化方案时要清晰明确，避免法律责任、党纪责任以及道义责任的缺失与错位，更好地破除部门利益，推动涉农资金等财政专项资金统筹整合顺利开展，同时避免过犹不及，对以统筹整合之名行乱作为之实以实现个人私益的相关主体严肃处理，既要实现责任类型明确，又要践行责任种类多样，以更好地规范财政支出行为，满足财政专项资金的新时期民生需求。
四、结语
中共十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，要求作出有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多的获得感，并要运用法治思维和法治方式推动发展，“共享发展”成为亮点，并写入了《“十三五”规划纲要》。推进涉农资金等财政专项资金法治化统筹整合使用，有利于提高民生支出中资金使用绩效，建立稳定的长效机制，有助于建设共享财政，保障民生财政的积极落实，并能进一步优化央地财政关系。
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责任编辑：袁付娜
摘要：涉农资金等财政专项资金在中央对地方的转移支付体系中占有极为重要的地位，统筹整合作为对专项资金专款专用原则的突破与平衡，加之其在一定程度上拓宽了地方财政自主权的边界范围，因而属于重大改革，必须于法有据。现有的政府主导财政专项资金统筹整合模式在实践中面临很大困境，而法治保障模式不仅具有价值必要性，更有其独特的制度优势。在“法治财税”理念的指导下，法治首先必须尊重财税规律、逻辑与模式，在此基础上，对中央及各省份专项资金统筹整合文件规范中与法治财税规范意旨不符的部分进行分析、审核和修正，以尽快建立稳定权威的专项资金统筹整合法治方略，顺应新时期民生财政的发展要求，并促进央地财政关系的优化。
关键词：政府主导；法治保障；法治财税；共享财政
中图分类号：D912.2
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文章编号：16735595（2018）01004907
一、引言
2015年11月29日，中共中央、国务院对外发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出到2020年实现农村贫困人口全部脱贫的政策目标。与此同时，中央财政安排补助地方财政的专项扶贫资金也越来越多。[1]但随着扶贫工作的深入开展，“扶贫政策碎片化、扶贫资金零散化、扶贫项目分离化、扶贫资金使用效率太低”等问题导致“管理成本大幅增加，扶贫工作重复、缺漏、低效，不能集中力量办大事、办好事”的严重后果。[2]为了解决这些问题，更好地实现精准扶贫、精准脱贫，国务院办公厅、财政部、国务院扶贫办等先后出台和修订了诸多涉农资金统筹整合政策性文件①，积极推动资金统筹整合使用，并下放审批权以提高贫困县对涉农资金的自主使用权，调整专款专用、单独管理的原则。从扶贫实践来看，统筹整合财政涉农资金确实卓有成效，这也是对财政专项资金制度的显著创新，是对专款专用原则的重要突破，并且因其赋予了贫困县财政涉农资金统筹整合之自主权，因此也相应地拓宽了地方财政自主权的范围。笔者不禁疑惑，中央的这剂良药是否有副作用？如果有，体现在哪里？对于扶贫工作中的困境确实需要关注并加以解决，但有无卓有成效且副作用更少的解决方案？这种更好的方案有何依据？又该如何构建？其优势又体现在哪里？如何以涉农资金统筹整合为契机建构一套财政专项资金统筹整合的法律机制从而使得财政支出更加规范？本文试图就上述问题展开研究，为中国精准扶贫与财税体制改革略尽心力。
二、理念选择：政府主导与法治保障
（一）专款专用原则的突破与平衡
财政专项资金是指上级政府拨付给下级行政区域和本级政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金，要求进行专款专用及单独核算。主要有专项拨款、地方拨款以及专项借款等分类。[3]涉农资金作为财政专项资金的一种，必然遵循专项资金专款专用、单独核算的原则，这就意味着一笔资金只能办一件事或者一类事，资金支出方向受到严格限制。由于财政专项资金的特殊性，实践中与之相关的管理部门颇多，导致有关项目存在多头审批多头管理的现象，项目的分散管理也使得审批程序极不规范，缺乏透明度，容易引起资金因截留而损失[4]，同时也加大了涉农资金的内耗与低效，这便与精准扶贫、精准脱贫的工作要求严重不符①，因此才有统筹整合之必要。涉农资金统筹整合作为对专款专用原则之突破，在扶贫实践中极大地提高了民生支出的资金使用绩效。如果专款专用原则有突破之必要，除了突破的扶贫因素，突破的理论基础还有什么？要突破到什么程度？如何更为规范地突破？这些都是我们需要研究的问题。
① 精准扶贫、精准脱贫意味着扶贫资金使用必须到位、精准、高效，因此要求做到两点：第一，结余资金要整合使用且资金使用方向要根据贫困县地情决定，不能太受限制；第二，项目要集中统一管理，避免互相扯皮与内耗。
② 在这四份公告中，《2016年第一季度829个单位1796个项目贯彻落实国家重大政策措施跟踪审计结果》（以下简称“一号公告”，每个季度以此类推）公布于2016年5月17日，虽然是对前三个月的审计且在《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》出台之前，但受国务院《推进财政资金统筹使用方案》的指导影响，一号公告对于财政涉农资金统筹整合仍有借鉴意义，故特以列出。
中国现阶段财政专项资金专款专用原则的确立有着重要的制度背景。“在政府和财政研究的传统视野中，政府提供公共服务的方式与转移支付资金的性质有很大的关系。一般认为，在没有外部监督和民主宪政约束的体制中，赋予基层政府自由的财政分配权限不一定能达到提供公共服务最优化的效果。所以，人们一般也认为，专项的转移支付资金即上级指定了专门用途的转移支付资金要比一般性的转移支付资金更有效率。而财政资金的专项化正是实行分税制以后中国各级政府之间财政关系变化的一个重要现象。所谓‘专项化，是指政府间的分配资金越来越依靠以‘专项或‘项目的方式进行。政府间的转移支付资金中，有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种‘项目的‘帽子，以期严格体现资金拨付部门的意志。”[5]4专款专用原则体现了量入为出的资金管理使用方式，有效防止了滥用行为，避免与该笔专项支出有关的最终受益人群体利益受损，更为关键的是能够比较有效地防范资金的挤占和挪用，一定程度上提高了财政资金使用效率。但在专款专用原则的实践中，也出现了一些混乱现象，使得专款专用原则在一定程度上受到质疑。除了因“买酱油的钱不可以买醋”导致家里酱油泛滥却醋瓶空空的情况之外，“与一般性的转移支付资金相比，专项和项目资金需要经历申请、批复、分配、使用、监督及审计等复杂程序，需要下级和基层政府动员各种关系和人力，在我国目前政府行为缺乏公开性、透明性以及外部监督的情况下，对项目分配的合理性、公平性以及项目运作的效率等还缺乏可信的評估机制，复杂的申请和批复程序在很大程度上只是为不透明的政府行为套上了科学管理的外衣而已，意外后果最终难以避免……项目体系越完备、审计体系越严格，专项资金的管理和控制越规范，这些资金就越难以深入到乡村基层”[5]35。因此，就专项资金专款专用原则本身的实践来看，即便没有涉农资金统筹整合之契机，为了使专项资金更好地发挥民生作用，对其专用原则也不能完全坚持，这也是除涉农资金外其他种类财政专项资金亦实行统筹整合的原因。但若在松绑过程中一味追求统筹整合，便很有可能发生财政专项资金被挤占、挪用以及截留等专款专用原则意欲防范之危险情事，最终仍然会影响政策目标的实现。是故必须在专款专用与统筹整合之间寻求一平衡点，汲取专款专用与统筹整合的优势，尽力避免两者的弊端，并将这种方案以更加民主规范、稳定权威的方式制成和实施，如此方可提高涉农资金等财政专项资金在新的民生财政要求下资金使用的绩效，促进共享发展。
（二）专项资金统筹整合政府主导模式的实践困境——以涉农资金为例
中央一直是通过政府主导方式在政府系统内部进行平衡，以期涉农资金等财政专项资金发挥应有的制度功效。虽然政府主导模式取得了很多成绩，但这种通过中央出台行政规范性文件、部门规章，省市政府出台配套文件等来推进的做法在实践中似乎遭遇到很大困境。审计署在2016年以“贯彻落实国家重大政策措施”为主题连续开展了四个季度的跟踪审计，这四个季度的审计公告②以及审计署2016年7号公布的《审计署关于40个县财政扶贫资金的审计结果》（以下简称“县域公告”），可以清晰地反映出在国务院正式出台贫困县统筹整合财政涉农资金政策之前、之后地方基层政府、各级政府部门的心态变化以及利益博弈。见表1。
通过梳理可以看出，虽然国务院早在2015年6月就出台了《推进财政资金统筹使用方案》，国务院办公厅及财政部等部门在2016年也出台了财政涉农资金统筹整合的指导意见和推进通知，但审计公告显示在抽查对象中仍然有部分地区持续存在政策倾向不明、不愿统筹整合、统筹整合推进缓慢、资金整合无实质进展等重大问题，且抽查地区不统筹整合的资金量持续较大，由此可以看出政府主导下的统筹整合面临很大的实践困境。
审计工作中发现，一方面地方各级政府强烈希望整合财政专项资金，但另一方面也心存极大顾虑，主要体现在“三不敢、三不愿”上。从基层政府看是“三不敢”：怕失去某一项行业专项资金支持而不敢整合，怕得罪行业专项主管部门而不敢整合，怕影响该行业专项资金的考核、检查、验收等而不敢整合。从主管部门看是“三不愿”：担心失去行政管理权力而不愿整合，担心职能将被调整而不愿整合，担心带来机构和人员编制数缩减而不愿整合。[2]可见，单纯依靠政府来主导涉农资金统筹整合会在政府系统内部形成利益博弈，极大阻碍统筹整合的客观实现。如果不彻底解决这“三不敢”“三不愿”、打消相关利益主体的顾虑、大力压缩利益博弈空间，统筹整合涉农资金便有名少实，成效难尽如人意。
此外，从中央和地方不断出台的相关政策文件中不难发现，政府主导下的财政涉农资金统筹整合面临价值定位不明、统筹整合操作机制不完善、重结果不重过程、重现在不重未来、重部分不重整体等严重问题。具体表现为：只考虑到扶贫绩效，并没有充分考虑原有扶贫模式下各部门的既得利益，对既得利益的破除不够，机制创新的确立不明；只考虑到现在的扶贫绩效，大多对扶贫工作结束后是否需要确立新的专项资金运行机制没有明确⑤，且扶贫资金政策性文件效力较低，导致扶贫资金主管与使用部门预测性不足，瞻前顾后，不能有效推进精准扶贫；只考虑到贫困县统筹整合财政涉农资金问题，对其他领域财政专项资金统筹整合的操作机制细化规定不足，财政专项资金统筹整合的可行性、系统性、稳定性、预测性不强。虽然财政支出属于政府事权，但依靠政府主导解决统筹整合问题，终不免发生政府内部利益博弈、部门之间互相扯皮、内耗加大等问题，最终易造成统筹整合机制不明确、不公平、不稳定、不透明，财政专项资金的制度创新与地方财政自主权的有效建设也必将大打折扣。
（三）抉择：法治保障财政专项资金统筹整合的价值必要与制度优势
十八届三中、四中全会以来，依法治国不断落实，并不断向纵深推进。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[6]财政专项资金在转移支付体系中占有极为重要的地位，统筹整合资金类型广泛铺开必然涉及地方财政自主权的建设乃至产生央地财政关系的新变化，故该项改革亦是一项重大改革，而财税法定本身又和国家治理深度契合，具有重大的现实意义，[7]因此，从法治化视角建构涉农资金等财政专项资金统筹整合机制，依法明确其整合依据、统筹标准、运行机制、责任承担等关键维度，极为必要。
相比于政府主导的民生财政支出所带来的法治保障缺失、政绩工程泛滥、形式化弊端以及社会排斥等问题，法治化的民生财政建设为民生财政搭建起稳定、系统的法治框架，使得财政资源向社会民生的倾斜既不是出自隨机或应急性的决定，也不是通过过程控制间接达致的目标，而是依据公众享有的福利权利资格，这就能够在更大程度上确保民生支出的刚性与资源分配的利益相关性。[8]通过对涉农资金等财政专项资金进行法治化建构，加强统筹整合立法，由政府主导转变为法治保障，一方面极大压缩了政府间利益博弈的空间，促使更多利益相关者参与，践行财政民主与财政法定；另一方面，法治化的支出建构也使得专项资金的各级主管与使用部门有了明确的预测，能更好地领悟规范意旨，有效遏制“三不敢”“三不愿”心态的产生，也增强了统筹整合的制度效力，使财政专项资金统筹整合的制度创新更有权威、更趋稳定，更好地满足民生财政的需求。
同时，随着对贫困县统筹整合财政涉农资金自主权的赋予和财政资金统筹审批权的逐步下放，市县政府对上级政府专项转移支付形成的各类财政资金的自主使用权必将大幅增加，这本质上就是对地方财政自主权的有限拓深。之所以是有限，是由于当前地方财政自主权毕竟受到国家治理模式、宪法规范、财税法规、制度协调与利益平衡的限制，其拓展具有边界性。[9]“长期以来，我国中央与地方通过‘商量着办事的行动准则或谈判方式等制度外规则，在财政资源的配置上达成某种合意。这种通过制度外规则达成的合意可能会为分利者抛开社会的其他成员展开‘勾结提供行动的空间。因此，对于中央与地方的财政关系，只能以作为国民之合意的法律规范为载体。地方财政自主权，必须在规范的立场上循序形成，否则，将会产生国家权力在中央与地方间配置的失序，难以达到中央整合与地方自主的财政分权预期。”[10]通过吸纳更多的利益相关方参与到法律制定中来，在中央与地方政府尤其是市县政府之间建立稳定权威的规则体系，不仅有助于顺畅统筹整合机制，更好地满足民生财政的新时代要求，也有助于央地财政关系的稳定推进。
三、财政专项资金统筹整合规范的四维分析：基于法治财税的分析进路
依法治国的要义是实现国家治理活动的规范化、程序化、法治化，也就是实体和程序的全面制度化。而古今中外的经验告诉我们，只有将优良的制度文而化之，才能最终实现治理目标。因此，制度现代化是全面推进依法治国的核心要求。[11]同时，法治不仅具有工具性价值，也具有目的性价值；它所维护的除了秩序和安全，还有公平正义、人性尊严、基本权利。作为一个系统化工程，财税法治需要法治化理念的确立以及相关制度的构建。财税所需要的法治，正是这种兼顾形式正义与实质公平、融形式与实质为一体的法律之治。[12]69换句话说，形式法治与实质公平是重中之重。[13]就财税与法治的深层关系而言，两者同是国家治理的方式，“只有恪守财税的秉性，法治才能不断汲取其实现的物质基础，不断向前推进，成为民众的生活必需品，惠及普罗大众”[12]26。因此，对既有的财税规律、模式和经验，法治首先必须尊重，在此基础上就不符合法治财税规范意旨的部分进行分析、审核和修正，进而高效科学地建构起法治化的公共财政方案，践行依法理财的治国目标。鉴于涉农资金在财政专项资金中的代表性地位， 下文将以“法治财税”理念[14]为指导，对中央与各相关省份涉农资金文件进行规范研究，并对涉农资金统筹整合的主要维度——整合依据、统筹标准、运行机制以及责任承担中的部分不符合法治财税规范意旨的财税做法进行分析、审核和修正，在此过程中探究财政专项资金统筹整合的“法治财税”方案，期冀以此实现财政支出规范化与依法理财的治国目标。
（一）整合依据
现阶段关于涉农资金等财政专项资金统筹整合的制度规范主要存在于一些行政规范性文件、部门规章以及地方政策性文件中，这符合政府主导财政专项资金统筹整合的实际，也节约了很多斡旋谈判的成本，但财政的民主参与程度和透明度较低，效力不高，稳定性、可预测性不强，执行力不能保障。财政专项资金统筹整合属于重大改革，必须于法有据。虽然各地在不断试点探索，总结经验，但仍然可以实现法定。一方面，从实践来看，试点可能有其必要性，但若是太过依赖试点，则反为不美。正如有人评论改革，是摸着石头过河，不是光摸石头不过河。[15]另一方面，法定并不影响试点。在财税法领域中，除了侵益性的税收、行政收费外，还有授益性的财政支出行为，这些行为是否需要法律保留，不能单纯观察其对个体的“授益性”，更应该看到其整体的“重要性”。除了预算，财政支出的方向、结构和基准对资金分配也具有重要意义，立法机关应该深度干预，实行法律保留，但不一定要排斥授权立法。[12]7172综上，鉴于统筹整合之重要地位及中国现阶段仍然难以摆脱试点之传统，笔者建议根据《立法法》由全国人大授权国务院涉农资金等财政专项资金统筹整合使用相关事项的立法权，待时机成熟后由全国人大制定《财政专项资金法》或者将财政专项资金纳入《转移支付法》中，就专项资金的申请、审批、设立、分配、统筹整合、运行机制以及责任承担等作出详细规定，以细化中央与地方政府在这方面的事权及财权，划定地方财政自主权范围，这也符合国务院转移支付制度的改革方向。①当前，中央以及各省涉农资金统筹整合政策性文件中并没有明确扶贫工作结束后现有统筹整合机制是否还能继续发挥作用、之前的扶贫机制与资金管理使用方式是否还会卷土重来，在政府主导模式下，这些问题涉及各级政府利益以及中央与地方财政关系，仅仅依靠国务院并不能解决问题，国务院文件中回避这些问题也有利于减少改革争议降低斡旋成本，再加上财政资金主管部门与使用部门存在“三不愿”“三不敢”的心态，只有将统筹整合机制经民主控制程序以法律或行政法规的方式予以明确，建立起专项资金统筹整合的权威化“规则之治”，方可增强地方各级政府部门的预测性，打消其利益的藩篱，遏制其“三不敢”“三不愿”心态的产生，从而更好地推动精准扶贫等民生工作的有效实施。
① 参见《国务院关于深化财政转移支付制度改革情况的报告》。
（二）统筹标准
各地就涉农资金等财政专项资金统筹整合不断探索，积累了较为丰富的实践经验，根据“法治财税”的要求，对于这些经验做法，法治首先应当尊重，但同时法治也必须为这些做法设定框架界限，以保证其合乎公平正义。根据《预算法》《中央对地方专项转移支付管理办法》的规定，市场竞争机制能够有效调节的不得设立专项转移支付，已经设立专项转移支付的要予以取消，可由市场竞争机制逐步调节的，规定一定实施期限实行退坡政策，到期予以取消。“政府对竞争性领域的干预，虽然短期可以带来一定的效果，但长期看扰乱了市场作用的发挥，破坏了市场机制的建设，加剧了经济或产业的波动，造成了一些产业出现严重产能过剩。”[16]因此，涉农资金等财政专项资金统筹整合的首要标准就是明晰政府与市场的关系，各地各级政府在统筹整合中央、省市级涉农资金等专项资金之前，必须先进行存续性审查，由中央或省级政府对那些无充分法律法规依据、目标实现或政策到期、属于市场竞争性领域、绩效低下的专项资金予以取消，将相关资金归入一般性转移支付，允许地方根据本地实际自由安排，在此基础上实现更加科学的统筹整合。就现阶段笔者搜集到的关于中央与地方涉农资金等财政专项资金统筹整合的文件规范而言，均未规定专项资金事前存续性审查机制，如此便有可能使得专项资金统筹整合实际经济社会效益大打折扣，严重者还会加大对市场的不当干预，并使行政相对人形成依赖。
同时，财政专项资金统筹整合若要具备规范合理性，还应以事域为基准，即應当如涉农资金一般，就同一事业或者同一领域的专项资金进行整合，在大事域之下可以根据实际情况确定小事域的支出方向，而不能以统筹整合之名，随意扩大整合资金数以实现政府私益或个人利益，侵害民众权益。根据《中央对地方专项转移支付管理办法》和国务院《推进财政资金统筹使用方案》，对政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合，重点推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金的统筹。这就契合了“事域”的统筹基准。正因为发展的事域相同，政策目标才能接近，资金投入方向才能类同，资金管理方式才更有可能相近，重点科目本身就是一个大事域，根据资金具体作用机制可以优化细分为小事域——各类支出方向。而统筹整合的基准——同一事业或者同一领域，应当在中央与地方财政权力的基础上，通过权力机构由当地民众代表协商而成，中央政府因为其本身的统治资源与政策优势，可以提出事域的大致划分或分类方法，地方根据中央的指导意见，结合本地实际，通过民主机制协商确定大事域以及各个支出方向的数量和统筹机制，不能由政府系统专断，这也符合法治财税的程序控制机制。[17]财政部农业司有关负责人就《中央财政专项扶贫资金管理办法》答记者问时明确说道：“我们多次召开座谈会，当面听取有关省份财政、扶贫部门对《办法》修改的意见建议，在修订过程中又书面征求了中央有关部门、地方有关省份财政厅、扶贫办和专员办的意见。”[18]可见对于中央扶贫资金管理至关重要的部门规章之所以成为政府专断的典型，正是因为在该办法修订过程中没有征求专家学者的意见，纵观该《办法》，存在部分内容政治性风格浓厚、部分制度没有足够明确、整体效力不高等问题，不利于财政支出的规范化透明化构建。践行“法治财税”的民主控制机制迫在眉睫！由于当前贫困县在涉农资金统筹整合使用方面较之其他财政资金和各地各级政府有着更大的自主权，贫困县应当在涉农资金这一大事域自主权范围内，通过县人大民主协商程序，积极吸纳各界代表、专家学者以及政府人员参与议事，使得涉农资金小事域——具体支出方向界定充分反映当地实际，凝聚各群体共识并逐步形成稳定长效机制。根据《推进财政资金统筹使用方案》，条件不成熟的，可以按照涉农资金六大类支出方向进行优化整合，条件成熟的不妨将涉农资金列入一般性转移支付，由地方政府因地制宜，只明确大致支出方向，高效统筹使用。在当前地方财政自主权具有边界性的大背景下，
以事域为基准，即是以事权为中心，既符合改革趋势，有助于央地财政事权清单的明晰，也体现了渐进改革的思路，以问题为导向，逐步实现改革。
（三）运行机制
《中央对地方专项转移支付管理办法》明确规定：“属于地方事权的专项转移支付，可以列入一般性转移支付由地方统筹安排的，适时调整列入中央一般性转移支付。”随着中国政府间事权与支出责任和行政审批改革的不断推进以及科技、教育、农业等领域财政专项资金统筹整合的持续落实，专项转移支付制度及其与一般性转移支付制度的关系必然不断革新，地方各级尤其是市县政府因地制宜对财政专项资金统筹整合使用的财政自主权范围也会相应拓展。国务院《推进财政资金统筹使用方案》中明确要“重点推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金的统筹”，可迄今为止，中央仍未出台关于其他事域财政专项资金统筹整合的法律法规及政策性文件，地方开展其他事域专项资金整合也遭遇到很多困境，推进缓慢。扶贫工作因为是当前民生领域的头等大事，在资金整合自主权问题上率先发轫，虽有问题但成效明显，因此对于其他事域财政资金统筹工作而言，国务院应该以贫困县统筹整合涉农资金为契机，通过试点、接受授权立法等法治化方式仿照涉农资金加快其他领域的资金统筹，避免政府系统行政资源的不当倾斜而导致其他事域资金统筹工作的滞缓。
此外，在信息公开与财政监督方面，中央以及多数地方涉农资金统筹整合文件中对信息公开与财政监督的规定大致为：“推进政务公开，各级有关部门应将涉农资金政策文件、管理制度、资金分配、工作进度等信息及时向社会公开。贫困县要在本地政府门户网站和主要媒体公开统筹整合使用的涉农资金来源、用途和项目建设等情况，并实施扶贫项目行政村公示制度，接受社会监督。”但“及时”具体是指什么期限、贫困县财政资金统筹整合方案是否需要向社会公示、贫困县公布涉农资金来源及用途是否一定要和项目建设挂钩、除了贫困群众的监督或者本地部门的监督外是否需要其他地区民众的监督等问题并没有明确。这无疑不利于涉农资金的透明化与规范运作。故笔者认为各地各级政府在涉农资金等财政专项资金统筹整合规范性文件中应该细化信息公开和财政监督部分，或者由国务院仿照《财政违法行为处罚处分条例》就信息公开与统筹整合过程中的财政违法行为作出细化监督立法，明确违法违纪行为与相应责任规制。市县政府在细化本地统筹方案时要对“及时”作出具体规定，贫困县的资金统筹方案在具体期限内必须通过各种可能途径向社会全面完整公示，所有贫困县都必须接受全社会监督，而非只是接受上级部门或贫困村村民的监督，以保障民生支出的稳定有效落实。
（四）责任承担
以涉农资金为例，虽然中央与地方各级涉农资金统筹整合文件规范大多规定了对于违反涉农资金统筹整合政策目标的应该严肃追究相关人员的责任，但并没有就责任类型作出细化规定。鉴于现阶段各地政策文件并不是严格的法律法规，结合中国国情，可以建立包含法律责任、党纪责任、道义责任在内的责任类型组合，各地的统筹整合细化方案应当规定什么情况下承担什么类型的责任、如何承担，有何申诉与救济途径。在制定责任细化方案时要清晰明确，避免法律责任、党纪责任以及道义责任的缺失与错位，更好地破除部门利益，推动涉农资金等财政专项资金统筹整合顺利开展，同时避免过犹不及，对以统筹整合之名行乱作为之实以实现个人私益的相关主体严肃处理，既要实现责任类型明确，又要践行责任种类多样，以更好地规范财政支出行为，满足财政专项资金的新时期民生需求。
四、结语
中共十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，要求作出有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多的获得感，并要运用法治思维和法治方式推动发展，“共享发展”成为亮点，并写入了《“十三五”规划纲要》。推进涉农资金等财政专项资金法治化统筹整合使用，有利于提高民生支出中资金使用绩效，建立稳定的长效机制，有助于建设共享财政，保障民生财政的积极落实，并能进一步优化央地财政关系。
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责任编辑：袁付娜
