协同发展背景下的公共管理创新与经济发展研究
陈李仁
新常态下，我国经济的发展在速度、结构、动力三方面出现了重大改变，经济的发展必须开走向质量效率发展型道路，这对公共管理的创新提出了要求。公共管理与经济发展有着密不可分的关系，经济的发展为公共管理创新的打下了坚实基础，而公共管理的发展会反作用与经济的发展，是经济发展的重要保障之一，二者相辅相成。可以说，公共管理创新与经济发展二者是协同发展的关系，缺一不可。本文探讨协同发展背景下公共管理创新公共管理创新与经济发展，分析协同发展的必要性、梳理我国目前面临的公共管理创新中存在的问题，并提出公共管理创新与经济协同发展的对策。
党的十八届三中全会首次提出“推进国际治理体系和治理能力现代化”的重大命题。本文拟探讨协同发展背景下公共管理创新公共管理创新与经济发展，分析协同发展的必要性、梳理我国目前面临的公共管理创新中存在的问题，并提出公共管理创新与经济协同发展的对策。让经济与公共管理职能共同协同发挥作用，推动经济有质量、有保障、全方位地发展，并促进我国国家治理能力的提升。
一、公共管理创新与经济协同发展的必要性
（一）创新公共管理是经济发展的要求，能够加快经济发展
我国从“计划经济”迈到中国特色社会主义市场经济，经历了阵痛。市场经济作为一种对资源优化配置、讲究竞争的经济形态，对公共管理提出了更高的要求，尤其是现在我国经济进入新常态，对公共管理的水平是更大的挑战。第一，要求公共管理主体——政府的角色、职能边界重新梳理、定位。政府是公共管理的重要主体，但不是唯一主体，明确政府与社会、企业、市场、事业单位、公民等组织及个人的关系以及其在公共管理中的角色以及定位;明确政府的职能是有边界的，不是“无限的”，其基本职能是为公民提供公共服务、公共产品，促进国家经济、政治、治理能力等全方面发展的。第二，要求创新转变公共管理的理念——树立法制、服务、以民为本的公共管理理念;第三，要求创新调整公共管理的手段与方法——将过去命令式、单一化、行政官僚色彩强的管理转变为服务式、多样化、亲和力的管理;第四，要求创新改变公共管理模式——要对公共服务进行改革，不仅要对机构进行改革，还要对人事进行改革，构建一套规范的管理体系和一支专业的人才队伍。可以说，市场经济的发展下的上述要求让创新公共管理成为了一项迫切的任务。
（二）经济发展为公共管理创新提供基础
公共管理的本质是再分配的过程，基于现有的社会资源加以整合并以相应的原则来进行再分配管理。如果经济不发展，待分配的社会资源少，无蛋糕可分，那么公共管理实践犹如空中楼阁。中国经济自改革开放以来，经过40多年的迅速发展，社会公众资源也不断累积，可以分配的资源盘子变大，从而给公共管理的创新打下了坚实的基础。此外，创新公共管理有利于建立和完善市场经济体制。市场是有无数生产者和消费者组成的，个体在开展经济活动时，为了追逐自身利益最大化，往往容易产生外部性等各种问题，缺乏对市场的整体把握而盲目操作，在此情况下，引入政府进行调控，将很好地规避经济活动的混乱与不正当竞争。
二、我国目前公共管理创新存在的主要问题
（一）公共管理主体比较单一、公共管理制度缺失且公共管理方法滞后
一方面，我国的公共管理依赖“大政府”的力量，政府是仅有的公共管理主体。可以说公用管理的创新程度、组织程度、管理水平完全取决于政府这一管理主体的水平以及介入程度。面对利益交杂的群体，单一的主体的管理质量与效率难以为继。再加上经济的开放发展，公共管理事务也曾显出国际化、多边化、复杂化的趋势，这也要求公共管理的主体也随之多元化。另一方面，政府既然作为单一的公共管理主体，而我国特殊的历史地理社会状况——行政区域多，各行政区域相对独立，而各个地区经济、文化发展水平不一致的情况，这就导致在公共管理事务中，各区域经常各自为政，缺乏跨区域的公共管理制度，没有相对统一的公共管理制度协调各地的公共管理服务，这对经济的发展极为不利。
（二）对公共管理创新与经济发展的协同作用认知不充分，意识不强
政府作为单一的公共管理主体，其管理意识管理观念的先进性直接影响到公共管理的水平。目前，政府以及公民都越来越认识到经济的发展对于公共管理创新协同作用的发挥要求越来越高。但是对对公共管理创新与经济发展的协同作用认知不充分，意识不强。主要表现在以下几方面：一方面，“唯GDP 论”的意识依然深入人心，片面追求经济发展的动作屡见不鲜。片面追求经济发展，这必定导致公共视线的狭窄以及公共资源分配上的倾斜，而缺乏对社会福利、环境治理、服务建设、可持续发展等公共事务的关注，带来经济与社会发展的不协调发展。一方面，随着经济的不断发展，公众的管理意识提升，公众想要参加到公共管理中来，為自己的经济利益以及社会福利发声，但是现阶段的公共管理实践中，政府占据绝对的主导地位，公众在公共管理中的参与度低，公众只能被动接受政府的公共管理，公众需求与公众管理匹配性得不到保证，公共管理的作用得不到充分发挥。公共管理是可以提升公众对于经济以及社会发展的满意程度的，但是作为公共管理主体的政府并没有充分意识到这一重要事实。
（三）公共管理模式存在弊端
一方面，公共管理模式行政化、官僚化、教条化。公共管理可以提升公众对于经济以及社会发展的满意程度，这一命题是以公共管理正确有效实施为前提的。第一，由于管理体制中的层次划分清晰，上下级关系明确，导致官僚气息浓重。这种制度会导致公共资源浪费、工作效率低下，管理者责任心不强，服务意识较差;第二，在实际中，公共管理以教条形式进行管理，对公共管理中的各个步骤进行详细规定并实施，缺乏灵活性。一方面，公用管理模式没有借助市场经济的优势。第一，经济是在市场经济的大背景下发展的，与其协同发展的公共管理制度也需要其用市场机制进行运作。但是在实际操作中，当前公共管理方面政府参与程度太高，市场在其中的作用并没有充分发挥，公共管理的作用未发挥到极致。第二，市场经济的优势没有充分发挥出来，小政府、大社会的理念还只是设想。
三、公共管理创新与经济协同发展的对策
（一）扩大公共管理主体范围，完善公共管理监督制度，营造优良的创新政策环境
一方面，扩展公共管理的主体，将非政府力量纳入到公共管理中来，由政府与非政府组织协同进行公共管理。目前，政府是我国单一的管理主体，负责公共管理制度的建设以及实施，这一现状导致在公共管理事务中，政府的力量过于强大。由于政府的管理面过于宽广，其管理的机制不灵活，管理的效率不高。一方面，完善公共管理监督制度。公共管理最根本的目的还是推进国家治理能力的提升，满足社会公众的利益。因此公共管理制度的创新的基础是坚持其根本目的，站在公众的角度完善公共管理监督制度， 符合大多数公众的利益，有利于加强制度在公众心中的公信力，提升公众的对公共管理的参与度，更有利于贯彻政府的执政理念，提升政府管理的有效性。最后，营造优良的创新政策环境。追求创新是当今世界的主旋律，自主创新更是目前我国社会经济发展的主要诉求，而创新政策是引导创新活力最为有效的工具和手段。
（二）创新公共管理理念，充分认知公共管理与经济发展的协同必要性
一方面，明确公共管理制度创新与经济发展的根本目的是相通的——都是为了满足广大社会公众的利益。要协调推进公共管理创新和经济发展，首要任务就是要认识到二者的本质作用具有相通性，二者的本质都是为了实现广大人民群众的根本利益。一方面，将市场机制引入公共管理中。所谓将市场机制引入到公共管理中，本质上是将竞争思维引入公共管理中。市场对公共管理活动进行优胜劣汰，能适应市场发展要求，适应市场效率的公共管理措施才能存留下来。公共管理创新需要协同经济的发展，就必须接受市场的检验，这样也避免了公共管理效率低下的问题。最后，政府要在公共管理中充分贯彻服务思维。现有的公共管理理念中，政府拥有绝对的权力，公众只能被动接受并执行政府的公共管理制度，无从选择，也无法改变，这种现状容易导致公众对公共管理制度以及执行的不满。将服务思维贯彻到公共管理中，让市场带动公共服务，将政府在公共管理过程中的领导角色转变为服务角色，保证公共管理市场的正常有效运转，提升市场运作效率。政府需要保证公共管理制度的公平性以及公正性，并对制度的执行情况进行监督指导。
（三）创新公共管理模式，转变治理方式
一方面，创新转变公共管理的理念——树立法制、服务、以民为本的公共管理理念。各级政府的公共管理还带有比较浓郁的行政、官僚色彩，公共管理模式比较陈旧老套。梳理以人为本、服务优先的公共管理理念，在实践中，一是各级政府在公共事务管理，公共产品和公共资源的分配上要处处以群众的利益为先，切实解决群众的实际困难，提高公众生活的便捷度以及满意度。一方面，创新健全管理体制和治理方式。第一，引入专业评估机构对公共管理事务进行有效、公开、合理评估，通过推动经济发展实现制度创新和良性互动;第二，设立公共管理数字网络平台，将公共管理涉及到的各项信息向社会公开，加大执法力度和公众监督力度，优化民众的建言通路，做到及时沟通，及时解决，切实提高公共管理效率。第三，树立法治思维，以建设法治、服务型政府为目标，在管理过程中要做到依法行政、提供公共服务。
综上所述，公共管理创新与经济发展是相辅相成、相互促进、相互影响的，二者必须协同发展。要理清二者边界、关系，采取有效的措施使二者的积极作用得到最大程度的发挥，让经济与公共管理職能共同协同发挥作用，推动经济有质量、有保障、全方位地发展，并促进我国国家治理能力的提升。
（作者单位：湘潭大学公共管理学院）
