欧洲公共文化立法探讨及对中国的启示
郭玉军 李伟
摘要：以英国、比利时及法国为代表的欧洲国家历经数世纪文化产业的变革，形成了符合自身文化发展实际的市场发展模式、地方政府推动模式及中央集权模式，这些模式在处理政府与市场、法律与政策、授权与融资、激励与保障、监管与问责关系方面既存在共性也存在区别。中国应在借鉴欧洲经验的基础上，结合《公共文化服务保障法》相关规定，引入社会力量以实现公共文化市场化，释放公共文化机构空间，激励文化人才的自我管理，促使监管机制与问责机制相结合，以保障中国文化服务建设的法制化进程。
关键词：欧洲国家；公共文化；文化产品；立法模式
中图分类号：D902 文献标识码：A 文章编号：1673-5595（2018）03-0037-09
一、引言
欧洲文化产业萌芽于13世纪末14世纪初的意大利佛罗伦萨文艺复兴运动，古登堡印刷术的进步促使佛罗伦萨出版业大规模流水线作业，从而使得以出版印刷为手段的文化产品呈规模化走势，并扩大至罗马、威尼斯等欧洲国家和城市。18世纪工业革命时期蒸汽机的应运而生，以及其对汽船、火车等交通运输工具的革新，使得欧洲文化产业逐步迈入机器化大生产时代，进而加快了欧洲乃至整个世界的文化发展进程。19世纪中后期，工业革命在英法等国的迅速开展使得欧洲率先进入工业化社会。以产业化为显著标志的工业革命在推动社会生产形式和经济结构发生翻天覆地变化的同时，也促使欧洲民众的思想文化观念以及消费观念发生转变，他们更加注重文化产品带来的精神和心理方面的需求，进而成为拉动欧洲文化产业发展的内在动力。自20世纪中期以来，西欧政府在制定文化政策的同时，亦承担各种文化项目及相关设施的经营与管理，文化管理负荷过重；国内各项文化开支日益繁冗，而相应的政府内部管理体制过分僵化，官僚架构过度扩张，导致其财政负担持续加重。因此，欧洲各国民众希望通过市场经济来创造文化产业的经济效益，鼓励社会力量参与政府文化事务，以满足不断涌现的新文化需求以及新文化形式。北欧五国21世纪以来，开启了从“无限政府”走向“有限政府”的政府文化治理变革。在这场变革进程中，文化的公益性日益凸显，公共文化的生产过程和提供形式在变革中愈发受到重视。近年来，中国与欧洲诸国在“一带一路”战略推动下大力开展文化交流，进入了中欧文化合作“黄金时代”。同时，中国顺应时势颁布了《中华人民共和国公共文化服务保障法》（下文简称《公共文化服务保障法》）。从文化立法层面来看，中国与欧洲国家公共文化立法各具特色。比较不同国家问公共文化立法在政府与市场、法律与政策、授权与融资、激励与保障、监管与问责关系方面的不同实践，对于公共文化立法尚未成熟的中国来说，对推动公共文化立法方式与观念的转型，推动公共文化立法的发展，都具有极其重要的意义。
二、欧洲国家公共文化法制化模式探讨
1993年《欧洲联盟条约》为欧洲在文化领域的行动奠定了法律基础，1997年《阿姆斯特丹条约》在较多沿袭前者对文化相关规定的基础上，要求在“尊重和促进文化多样性”的前提下加大“文化层面考虑”。2009年《里斯本条约》第2款指出，欧盟“应该尊重其丰富的文化和语言多样性，应该保证欧洲的文化遗产得到保护和强化”。尽管欧盟文化立法在欧洲国家得到落实，但由于欧洲各国的文化市场化程度的不同导致其法制化的路径受市场影响的程度不同，从而呈现出市场化或中央集权化或地方政府化等不同的公共文化立法模式。
（一）市场发展模式——以英国为代表
一直以来，英国具有从根本上解决社会问题的法治传统。在处理政府与市场在公共文化中的角色孰轻孰重这一关键问题上，在1980年撒切尔政府的英国公共服务改革中就做得很好——在新右派“自由的经济，强大的国家”的理论指导下制定了《地方政府计划与土地法》，首次在地方政府提供的社会服务领域引入市场机制，即在英国各城市设立“城市发展公司”（UPCs），激励地方当局与私人投资者以合作形式共同发展公共文化。1991年约翰·梅杰政府仍承袭撒切尔政府的以经济和效率为重点的改革，发布了《竞争求质量白皮书》，将竞争机制视为提高公共文化服务水平和质量的根本措施，但公共文化过于市场化和私人化容易导致文化公平分配缺失。在布莱尔政府的力挽狂澜下，2000年《公共民营合作制——政府新举措》颁布，其明确要实现公共文化服务的提升，必须强调公共文化服务与市场力量合作的重要性，形成以政府、市场、社会力量等主体共同协作的公共服务多元治理模式。至此，英国的公共文化立法逐渐步入正轨。英国公共文化立法主要有以下特征：
1.文化管理体制上的分权。1998年英国国会相继颁布《苏格兰法》《北爱尔兰法》及《威尔士政府法》，导致英国地方自治政权合法化，这就使得英国的文化体制本身带有较明显的地方自治色彩，形成了较完善的中央和地方三级文化管理体制：首先，英国中央政府负责制定统一文化政策和统一划拨文化经费：其次，各类非政府公共文化管理机构和地方（基层以上）政府执行文化政策并具体分配文化经费；最后，由基层文化管理部门和艺术组织、艺术家根据自身实际需求来使用经费。英国地方文化管理机构除地方政府内的相关行政部门以外，起主要作用的是由中立专家组成的非政府公共机构（Non-Department Public Bodies），该机构的职能由各级艺术理事会（Arts Council）来施行。以中介机构代替政府管理部分文化事业，也是英国在公共文化领域的匠心独运。
2.财政支持上的“一臂之距”（Arms Length）。英国政府虽然不对文化机构直接提供资金支持，但由非政府公共机构负责向政府提供咨询，并协助政府制定具体文化政策，把政府对英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四地投入的公共文化经费公平、间接地分配给其下属艺术团体，这种在政策上国家对文化拨款的间接管理模式，被称为“一臂之距”。虽然非政府公共机构接受政府委托，但其职能履行却是相对独立的，从而避免行政干预，以及党派纷争对文化财政政策或立法带来的不良影响。然而英国政府对公共文化的财政资助极其有限，仅为30%左右，其余部分则靠艺術团体自力更生和社会力量的援助。这一文化管理原则也在奥地利、比利时、芬兰、瑞典和瑞士等其他欧洲国家的公共文化立法中被广泛运用。因为其在减少政府冗繁行政事务的同时，不直接与文艺团体产生关系，有利于从根源上避免文化腐败。
3.博物馆认证的最低标准。英国是世界上博物馆历史最悠久的国家之一，在1759年就建立了当时世界上最大的首座综合性博物馆——大英博物馆。1945年英国议会通过《博物馆法》，大力鼓励国家级博物馆、公共博物馆、大学博物馆、地区性政府博物馆以及独立博物馆等各种类型博物馆的发展。博物馆事业的蓬勃发展使得博物馆之间良莠不齐，1988年《英国博物馆认证制度之认证标准》（以下简称《认证标准》）对英国博物馆的最低标准作出明确规定，其目的在于“鼓励所有的博物馆（包括美术馆）在行政管理、公共服务、基础设施及藏品管理等方面达到法律所认同的最低标准”。《认证标准》要求设立“国家认证委员会”，由该委员会赋予英国境内博物馆委员会、档案馆委员会及图书馆委员会等认证职责。为保持认证的长期有效性，在博物馆通过委员会认证后，博物馆委员会须在“国家认证委员会”下设的评估机构所要求的时限内提交认证资格报告，若委员会审查中发现其不符合最低标准，则可取消认证资格。
4.公共文化的市场化。英国政府对于公共文化的管理主要是运用政策手段或法律手段为文化艺术的发展培养潜在的文化消费市场，提升国内公共文化的市场化程度。1963年《大英博物馆法》对大英博物馆文化托管制作出规定，博物馆在接收英国政府财政拨款的同时，私人的艺术文化遗产可通过托管的方式转换为公共文化遗产，从而拓宽国家的公共文化资源。1992年《博物馆和美术馆法》将这种制度推广至全英国。与此同时，大英博物馆托管理事会为实现公共文化经营管理的专业化，设立了“大英博物馆有限公司”（The British MuseumCompany Limited），其主要承担与博物馆及其藏品有关的各种图书的出版、批发、销售及版权许可等事务，这使带有“国有”性质的文化部门转化为半自主的文化运营社团，对公共文化市场化层面而言，这是以市场推动文化的典范。
（二）地方政府推动模式——以比利时为代表
比利时的文化政策框架在20世纪60年代初步形成，由于比利时并不推崇文化市场化和文化行政化，因而“文化民主”成为其政策框架的显著目标。20世纪70年代中后期，比利时国内的政治体制改革带动了具体文化政策的形成。比利时联邦政府拥有国家外交、国防事务、财政政策等方面的决策权，每个行政区政府拥有宪法认可的或根据宪法制定的法律认可的权限——拥有包括环境保护、能源分配、房地产和文化教育等多方面的自治权。可以说，比利时的文化实权掌握在地方政府手中，是由地方政府制定文化方面的具有法律效力的方案和命令，这就使得比利时的公共文化立法模式带有明显的地方主义色彩。各行政区政府在公共文化的立法上结合自身语言文化特点，实现地方文化全自治。比利时公共文化立法具有如下特征：
1.鼓励文化参与。1831年2月7日通过的《宪法》是比利时的最高法律，也是比利时文化领域参照的一般性立法。现行的《宪法》以基本法形式确认比利时公民言论自由的权利（第14条）、出版自由（第18条）和文化发展的权利（第59条）。为保障公民基本文化权利的实现，1973年通过的《文化协定法》（Cultural Pact Act）对政府文化资助的形式及内容进行了规定，以保证比利时公民享有平等文化权利；《文化协定》要求每个地方区政府必须建立文化咨询机构，使公民都能够参与文化政策的制定与实施。此外，《参与法令》（ParticipationDecree）（2008年1月1日生效）构建了一个便于比利时公民获取地方政府文化服务的政策框架，对广大民众参与的项目和大规模文化事件进行经费支持。
2.文化政策法令化。比利时于2001年7月13日颁布的《本地文化政策法令》（Local Cultural Poli-cv Decree），极大地促进了国内各项文化政策的有效整合，推动了本国文化政策的法令化进程。2004年4月2日的《艺术法令》（Decree concerningthe Subsidising of Arts Organisations，Artists，Arts Ed-ucation and Social-artistic Organisations，InternationalInitiatives，Publications and Support Centres，Arts De-cree）可谓文化政策法令化的典范，其可以看做是对文化政策文件《Culture 2009-2014》的积极响应，其将跨文化交流作为文化政策的首要策略，推动艺术组织、艺术家、艺术教育的跨国合作；从2006年起（音乐领域从2007年起），该法令代替了先前与表演艺术、视觉和视听艺术、新媒介以及混合艺术等相关的艺术条例与规则。
3.彰显地方特色。比利时联邦政府的文化立法主要涉及文化遗产、文学和图书馆、大众传播媒介、业余艺术等公共文化领域，各行政区政府在这些领域的立法首先应遵循国家公共文化一般立法的要求，在此基础上可以结合本区文化发展实际来制定相关法令。以图书馆立法为例，佛拉芒语区依据比利时《版权法》制定了公共出借权法令（Public Lend-ing Rights Decree），瓦隆区出台了公共图书馆法令（Public Libraries Decree）。这可保证国家图书馆法律制度在地方的有效施行，也在一定程度上促进比利时地方公共文化建设绩效的提升。
（三）中央集权模式——以法国为代表
法国自17世纪波旁王朝时起，政府就在国内艺术和文化事业领域扮演着极为重要的角色，并以“集权者”身份管理本国文化艺术资助体系。法国大革命后，法国政局呈动荡状态，政权更迭频繁，但从复辟王朝到法兰西第三共和国的历届中央政府，都将发展文化艺术政策的制定视为重中之重，文化被视为实现法兰西民族团结和民族精神同一性的强有力保证。戴高乐总统在法兰西第五共和国成立后，将国家的文化事务交由中央文化部统一管理，文化部下设“大区文化事务管理局”，负责对各大区内公共文化服务与产品的管理，但决策事项仍由文化部负责，这就使得法國的行政管理体制由中央向地方分权转型，国家主要集中发展新的公共文化项目，对地方通过立法、财政等方面加以调控和监管；地方政府拥有有限文化自治权，保证区内创造性文化活动的广泛开展。法国公共文化立法具有如下特征：
1.文化赞助税制。文化赞助（mecenat）在法国起步较晚，1981年杰克·让担任法国文化部长后才开始引进这一概念。1987年法国国民议会通过了《文化赞助税制》及《共同赞助法》，1990年通过了《企业参与文化赞助税收法》，使社会力量赞助文化有了法律依据，极大地促进了文化赞助的发展。但这些立法对赞助者尤其是企业的所得税减免幅度不高，且免税申报程序复杂，因此文化赞助税制一度陷入困顿。基于此，国民议会于2003年通过了《文化赞助法修正案》。较之先前立法，该法案的进步主要体现在加大了对各收入阶层的文化赞助者的减税额度，这使得国内企业文化基金会数量猛增。政府的财力有限，公共文化基础设施布局难免出现漏洞，而文化基金会在平衡文化财政、推动各级文化普及等方面可发挥重要作用。
2.中央集权管理。为确保每个法兰西公民都能平等地拥有和行使文化权利，法国没有像英国那样通过中介代理机构转变政府职能，而是由中央政府向地方派遣文化代表，代表中央管理地方文化事务，并接受大区政府的领导。与此同时，中央政府不断加强国内公共文化产品的立法监督：1981年8月10日颁布的《图书统一价格法》（修订版）是有关国内图书定价的法律，该法强制规定了图书价格的规定主体及折扣范围，从而建立起政府对图书出版的全面干预体制；2002年1月4日颁布的《法国博物馆法》使法国大部分博物馆的称号得以统一，将文化藏品聚集在一个行政大区，统一区级文化政策，并由国家和市政府签订合约，国家对市政府直属博物馆给予经济或技术上的支持。
3.突出历史建筑保护。法国对历史建筑的立法保护可追溯至1887年世界上第一部近代意义上的历史建筑法《历史建筑服务局任务法》。在之后整整一个世纪的发展中，法国对文化遗产的保护由当初的文物建筑保护拓展至周边地区，1913年12月31日颁布的《定级与登记历史建筑保护法》即为代表。该法对历史建筑实行定级制，对其内外部的任何改造、拆除、建设等工程必经文化部長的许可方能进行；地区文化事务局负责执行历史建筑的登记，建筑的所有者须对建筑进行修复，修复进程由国家机构监督。这种中央集权保护措施给政府所造成的财政负担与日俱增，于是1983年1月7日颁布的《建筑和城市保护区域外省化法》直接把管理权下放至市级政府，这在一定程度上才缓解了法国的文化财政危机。
三、欧洲国家公共文化立法异同
纵观欧洲历史，欧洲民族国家之间在政治观念、宗教信仰、文化取向以及社会文化模式上的相对多样性和差异性使得“多少个世纪以来，文化一直作为一种反分裂运动，一种乌托邦世界，一种像艺术一样既虚幻又真实的统一体在这个一直处于分裂状态的欧洲大陆顽强延续”。但古希腊和古罗马的文明趋于衰落后，欧洲各地对于基督教的共同信奉，使欧洲国家文化出现了“统一化”色彩，随着时间的推移逐渐形成共同文化传统。欧洲国家的文化在历史进步中差异性与同一性共存，多元化与“大欧洲化”共存，在公共文化领域的立法有求同存异的趋向，因此对欧洲不同国家的公共文化的比较分析显得极为必要。
（一）政府与市场的地位协调
欧洲诸多国家的文化实践经验表明，公共文化服务效率的高低取决于政府体制是否为完全市场竞争环境下目标的实现提供制度化乃至立法化的平台。基于市场导向的公共文化财政资助体制，是政府对文化管理体制创新的必经之路。近年来欧盟经济、文化一体化趋向明显增强，公共文化财政投入的市场化改革逐渐成为欧洲各国拓展文化资金来源、提升文化资金使用效益的当务之急，因此公共财政对文化事业的资助模式应当逐步从政府单独直接拨款向市场吸引项目投资、购买社会服务等方面转变。市场和政府在公共文化领域具有同等重要地位，政府直接文化资助与市场间接文化资助相结合，是符合公共经济学财政投入原理、有效且全面的财政资助方式。
在确立政府与市场的边界问题上，英国在公共文化领域给予市场的自由化程度远大于比利时和法国。受延续数百年的由封建私人贵族赞助文化艺术的历史文化传统影响，英国政府在公共文化领域的职能处于次要地位，英国艺术委员会在相关立法支持下被赋予对文化财政分配的决定权。尽管比利时和法国极力将文化行政管理权下放至地方政府，但是无法挣脱政府在公共文化领域局限性的枷锁，因此笔者认为，以立法形式提升市场在两国公共文化领域的地位，以市场吸引文化资金的投入极为必要，这项举措可以保障文化资源在市场的有效配置下达到最大程度的利用。
（二）法律与政策的相互推动
在整个公共文化服务财政系统中，法律与政策作为上层建筑的重要组成部分，发挥着不可替代的独特作用。法律与政策是辩证统一的，任何一项法律的制订都不可避免地受执政党政策影响：与此同时，执政党政策对一国法律法规起着重要的弥补作用。“在西方国家的民主与法制发展的漫长历史过程中，每一项法律规则或多或少蕴含着隐晦或明显的国家政策因素，否则我们无法知晓法律的渊源以及法律在社会生活中的实际运用过程。实际上，许多西方国家制定法规时都在潜移默化中寻求促进本国经济社会发展的某些同步性、积极性政策。”可以说，欧洲国家在公共文化立法上坚持国家文化政策的调整作用，用文化政策引导文化立法，以文化立法促进文化政策贯彻落实。
综合比较英国、比利时及法国在文化立法和文化政策的微妙关系的处理，英国多倾向于采用原则性政策解决问题，法国倾向于制定保护和发扬民族文化的政策，但两者极少实现文化政策向文化立法的转变。而比利时则以立法形式促进本地文化政策的法令化，一方面使那些经受住考验的政策以立法形式发布具有法律约束力，另一方面，比利时文化立法更加贴合国内现有的文化发展实际，摆脱了形式主义的窠臼，从而使国内文化政策以灵活方式扩展至国际间的文化合作。
（三）激励与保障的相互补充
为确保人们为满足自身的文化需求来推动公共文化的进步，需要建立公共文化保障机制。公共文化保障机制以实现公共文化服务体系供需平衡及满足全体公民基本公共文化需求为目标，在财政、人力及物力上保障每一个致力于公共文化建设的人得到有力的支持。因此，激励机制与保障机制在公共文化领域将个人文化利益与社会群体利益相结合，是一国文化发展的必然要求，也是提升一国公共文化服务水平的必要物质前提条件。
英法两国对于公民参与文化活动的激励与保障主要通过具体政策体现，但法国的“文化民主”则独树一帜。法国政府把享受文化的权利作为公民意识来培养，通过文化设施的定期免费开放等措施加强公民对公共文化活动的参与：而英国更多集中在发展新观众和艺术参与者的支持上；比利时以《参与法令》为契机，对鼓励民众参与的文化项目和大规模文化事件进行经费资助，将公共文化激励和财政保障以立法形式确定下来。可以说，比利时的公共文化激励与保障机制较之英法更加完善，这与比利时联邦政府不干预文化政策有关：地方政府可以结合各区的文化发展实际制定鼓励公民参与文化的法令。
（四）监管与问责的关系衡量
公共文化体系的建设是一个系统工程，涉及多方利益，如果没有强有力的监督，没有明确的问责，文化财政投入就很难实现既定效果和目标。而且，公共文化保障机制和激励机制的实施可能存在环节上和实施效果上的问题，监管机制的建立有利于及时发现问题和解决问题，为公共文化立法体系的构建提供坚强而有力的后盾。值得注意的是，公共文化领域的监管往往不具有正式的法律约束力，这就成为限制文化财政收益明确化、文化保障与机制的标准化的“阿克琉斯之踵”。问责机制的存在，恰巧弥补了责任追究问题。
英国政府对公共文化机构的监管是通过制定符合本国文化发展实际的一系列非强制性方案，为博物馆、美术馆及有关公共文化机构的规范化运营提供全面系统的政策支持。1988年《英国博物馆认证制度之认证标准》开始施行的达标登记制度，要求英国各博物馆在自我评估的基础上由登记委员会进行评议并定期复查，以督促登记过的博物馆保持其公共文化服务水平，不达标的博物馆则面临被整改；法国博物馆、美术馆在文化中央集权体制下实行董事会领导下的馆长负责制，馆长由文化和通讯部长任命，政府通过董事会了解公共文化机构的经营管理情况，行使监督职能。由此看来，英法在监管与问责上倾向于前者，问责被分散至各相关立法中，两者并未放在同一天平加以衡量。
四、对中国公共文化立法的启示
精神领域的多样性及文化的多样性贯穿欧洲历史的全部，并成为欧洲文明的象征性标志。欧洲各国统治阶级重视精神上的统治，在特有的文化意志渲染下，產生了不同的立法方式，推动了国家文化改革，公益性文化事业服务于民众的覆盖面不断拓宽。就公共文化而言，欧洲国家在历史实践中积累了宝贵的经验，也通过各种立法给予其保障。中国新近出台的《公共文化服务保障法》规定国内公共文化服务体系法制建设不再局限于地方层面。笔者结合中国公共文化发展现状及《公共文化服务保障法》具体条文规定，从政府与市场的协调互动、公共物品的生产与供给等角度予以探讨，针对目前立法存在的不足提出完善建议。
（一）实现公共文化市场化，重视引进社会力量
近年来，在党和国家财政支持下，特别是“东风工程”、“西新工程”等重大公共文化建设工程的推动下，西部地区基层公共文化服务的投入逐年上升，增加速度高于全国平均水平，东、中、西部地区的公共文化投入差距在逐渐缩小。但中国对公共文化的财政投入整体上并未呈现保持稳步上升的趋势，②这主要归咎于国内公共文化投入存在着明显的空间外溢效应，即公共文化产品带来的与人力资源素质提高有关的间接经济收益并不一定归属于本地区，相邻地区也受益。因此公共文化投入如果仅由地方政府来筹资，可能会造成公共文化服务和产品投入在维持一定总量之后，由于缺乏进一步提升和完善建设水平的意愿，易造成人均资源相对匮乏的局面。
《公共文化服务保障法》对公共文化投入的规定主要集中在第4、5、45、46、48、50条，这些条款以“促进城乡公共文化服务均等化”为目标，分别规定了政府、公民、法人和其他社会组织在公共文化投入中的角色。该法要求地方各级政府作为公共文化服务的提供主体，将公共文化财政经费归人本级财政预算，国务院也将公共文化服务作为重要内容纳入一般性转移支付中，并实现对贫困落后偏远地区以及少数民族地区的倾斜。《公共文化服务保障法》对公共文化投入的重点集中在国家和地方财政，对社会力量在公共文化投入中的地位和作用仅是“鼓励”，即使采取政府购买服务等措施来鼓励公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务，然而各级地方政府公共文化投入资金有限，不可能满足所有的地方文化需求，因此我们需要对社会力量及公共文化市场化给予极大重视。如何发挥社会力量作用，实现文化资金渠道多元化成为我们所面临的严峻挑战。英国公共文化市场化及法国的文化赞助税制等方式值得借鉴。中国在公共文化立法中可以适当将市场运作方式引入公共文化服务提供模式中，在降低企业准入门槛和扩大企业准入范围的同时，对发展公益性文化事业的企业予以税收优惠，而那些公益性文化项目可在当地政府主导下，交由符合法律规定的企事业单位、社会团体等来承办，这在减轻政府财政负担的同时，也可间接推动公共文化事业的市场化运作。
（二）释放公共文化机构空间，实现文化供给平衡
公共文化机构是政府公共文化投入的重要对象，也是政府向公民提供公共文化服务的主要载体和途径。近年来，中国不断完善公共文化服务机构网络，在建设骨干公共文化设施的同时，以“两馆一站”为基础构筑基层公共文化机构网络体系，以促进城乡和区域间文化协调发展为目标，不断推进地方各级公共文化设施建设。公共文化机构的规模和数量迅速发展的同时，机构设施供需结构失衡、供给失效等问题难以避免，造成这种现象的原因主要是公共文化机构的公共物品属性所造成的群众需求偏好显示难、公共文化机构维护不当，要实现公共文化供给需要平衡，就要在适当释放公共文化机构空间的同时，最大限度地满足群众文化需求。
《公共文化服务保障法》第4条针对一些地方存在的“重设施建设，轻管理利用”的现象，把“提高公共文化服务效能”作为政府的保障责任写入总则，这凸显了国家对公共文化设施利用效能的重视：第7条对从中央到地方的公共文化主管部门的职责作了明确规定，将公共文化机构的利用和维护纳入到地方各级人民政府的职责中。至于如何把文化设施建设落入实处，第15条要求结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色，来合理确定公共文化设施的种类、数量、规模以及布局。值得注意的是，第14条首次明确公共文化机构的数字化建设，第33条尤其注重基层公共文化机构的数字化建设，利用数字化来保障公共文化机构的文化普及工作。通过对上述条文的分析不难看出，该法过于强调对公共文化机构自身的建设，却忽略了民众对公共文化机构的实际需求，可能造成一些耗费巨资而建成的公共文化设施因供过于求或无法贴合群众的实际文化需求而不能有效利用。法国对文化机构管理模式是，中央政府赋予地方政府文化自治权，明确共有对文化基础设施进行维护的义务，要求各文化机构将普及文化当成一项社会工程来完成。法国采取“价格优惠”以及“文化设施定期免费开放”等措施，吸引低收入民众参与文化艺术活动。中国应借鉴法国的做法，在公共文化机构的产品与服务供给中，加强底层群众的参与，让群众的文化需求体现在政府决策和公共文化立法中。
（三）激励文化人才自我管理，充分发挥人才优势
公共文化队伍是政府与公共文化机构提供公共文化服务的具体实施者，公共文化队伍成员的数量、素质直接关系公共文化服务的品质。如一国图书馆、群艺馆、文化馆、文化站从业人员数，既反映其在公共文化服务方面的投入状况、公共文化机构的建设规模，又反映公共文化服务的受众人群范围及深度。所以说，公共文化队伍中的成员承担着群众娱乐、文化思想宣传与核心价值体系构建的社会功能。从总体来看，目前中国各省市自治区都高度重视公共文化服务体系中的人才队伍建设，不断加大文化人才的开发力度，扶持新型公共文化人才的成长。但目前公共文化人才队伍建设上还存在一些不足：一是由于机构改革等原因造成人才总量不足，结构失衡；二是编制和人才管理的条块分离，造成人才流动体制不畅：三是文化财政对人才的倾斜不够，文化人才引进、培养和发展机制不健全。
《公共文化服务保障法》在人才队伍管理方面的规定主要集中在第43、5l、52、54条，这些条款为全面有效的文化志愿服务机制，以及人才管理评价、教育培训和激励保障机制的建立作了明确规定。在公共文化行政人员编制方面，县级以上各级人民政府应当按照公共文化设施所承担的职能、任务及服务人口规模，合理设置公共文化服务岗位，配备相应专业人员：在公共文化人才吸纳上，国家鼓励和支持高校毕业生、文化专业人员和志愿者到基层从事公共文化服务工作。但仅仅“鼓励与支持”人才从事公共文化工作及加强专业人才教育和培训是远远不够的，中國现有的公共文化管理是地方各级政府行政部门的形式化管理，政府部门控制下的公共文化人才队伍没有被赋予自我管理职能，无法充分发挥文化人才的专业优势。因此，我们可参考借鉴英国的艺术理事会制度，结合中国文化发展实际，由文化队伍内部评议和自我管理，发挥文化人才的专业优势；在公共文化立法中明确文化人才队伍建设的目标、重点、路径和保障措施，以现有的公共文化人才队伍为基础，根据公共文化服务机构的功能设置和服务人口基数进行人才配置。
（四）监管机制与问责机制结合，实现文化建设法制化
问责机制的趋于完善为中国的文化事业发展与繁荣创造了必要的保障条件，公共文化服务责任追究机制的构建势在必行。虽然国内一些文化行政法规确立了有效的行政责任机制和刑事责任机制，但仅限于文化市场管理人员、非物质文化遗产保护工作机构的工作人员等有限的文化服务主体；责任机制的建立离不开监督机关有效监督，但由哪些部门来作为监督机关各地规定不同。《公共文化服务保障法》对公共文化监管的规定主要集中在第55、56、57条。第55条对公共文化服务资金使用的监督和统计公告作了具体规定：第56条规定各级人民政府负有监管职责，这有利于建立起全民征询反馈制度及公众普遍参与公共文化服务评价：第57条赋予新闻媒体对公共文化服务具有舆论监督权力，这就形成政府、公众、新闻媒体三位一体的全方位公共文化监管格局，这种监管较之于上海、广东及江苏的地方公共文化监管立法，着实迈出一大步。但新闻媒体的监管未必都能如实反映现有的公共文化建设实际，不排除个别新闻媒体丢失中立立场而对某些失真的事大加渲染，反而破坏政府部门与民众之间的公共文化关系：况且公众往往对政府公共文化建设的实际情况并不了解，仅靠公众进行征询反馈和评价难以发挥公众在公共文化监管中的作用，因此，在公共文化监管立法中，有效的公众监督与国家机关的监督相结合必不可少。
基于以上讨论，我们应将公众监督扩展至以下两点：（1）对于公共文化服务资金使用的监督，应当将人民群众以及参与公共文化建设的社会力量纳入监督主体当中，因为人民群众和社会力量作为公共文化服务的主要受益者，应当自动承担监督者的职责。（2）对政府对文化事业的财政投入、社会力量的捐赠财产、公共文化服务设施的建设及运用，乃至对行政机关实施公共文化服务过程中可能产生的玩忽职守、徇私舞弊等违法行为进行法律监督和问责。行政机关究竟在多大程度上实现信息透明、公开以接受其监督，以及立法赋予人民群众及社会力量的监督职责是否会与行政机关自身的监督职责发生冲突，是问责机制能够有效施行的重要前提。
《公共文化服务保障法》的通过，是中国公共文化服务受法律保障的历史性突破。该立法将经过长期社会主义特色文化实践中发展成熟的政策上升为法律制度，源于中国公共文化服务的创新实践，是对国际经验的借鉴吸收。“文化本身具有动态性，各种文化交流为各种形态的文化创新与多样发展创造了必要条件。任何一种文化体系和系统相互依存、借鉴与学习才能焕发出新的生命力。”学习和借鉴欧洲国家公共文化立法，为中国公共文化立法注入更多合理的因素，有助于中国公共文化立法水平的提升。中国现代化公共文化服务体系建设，要符合国内文化发展实际及国际文化立法发展主流趋势。
责任编辑：张岩林、董金鑫
摘要：以英国、比利时及法国为代表的欧洲国家历经数世纪文化产业的变革，形成了符合自身文化发展实际的市场发展模式、地方政府推动模式及中央集权模式，这些模式在处理政府与市场、法律与政策、授权与融资、激励与保障、监管与问责关系方面既存在共性也存在区别。中国应在借鉴欧洲经验的基础上，结合《公共文化服务保障法》相关规定，引入社会力量以实现公共文化市场化，释放公共文化机构空间，激励文化人才的自我管理，促使监管机制与问责机制相结合，以保障中国文化服务建设的法制化进程。
关键词：欧洲国家；公共文化；文化产品；立法模式
中图分类号：D902 文献标识码：A 文章编号：1673-5595（2018）03-0037-09
一、引言
欧洲文化产业萌芽于13世纪末14世纪初的意大利佛罗伦萨文艺复兴运动，古登堡印刷术的进步促使佛罗伦萨出版业大规模流水线作业，从而使得以出版印刷为手段的文化产品呈规模化走势，并扩大至罗马、威尼斯等欧洲国家和城市。18世纪工业革命时期蒸汽机的应运而生，以及其对汽船、火车等交通运输工具的革新，使得欧洲文化产业逐步迈入机器化大生产时代，进而加快了欧洲乃至整个世界的文化发展进程。19世纪中后期，工业革命在英法等国的迅速开展使得欧洲率先进入工业化社会。以产业化为显著标志的工业革命在推动社会生产形式和经济结构发生翻天覆地变化的同时，也促使欧洲民众的思想文化观念以及消费观念发生转变，他们更加注重文化产品带来的精神和心理方面的需求，进而成为拉动欧洲文化产业发展的内在动力。自20世纪中期以来，西欧政府在制定文化政策的同时，亦承担各种文化项目及相关设施的经营与管理，文化管理负荷过重；国内各项文化开支日益繁冗，而相应的政府内部管理体制过分僵化，官僚架构过度扩张，导致其财政负担持续加重。因此，欧洲各国民众希望通过市场经济来创造文化产业的经济效益，鼓励社会力量参与政府文化事务，以满足不断涌现的新文化需求以及新文化形式。北欧五国21世纪以来，开启了从“无限政府”走向“有限政府”的政府文化治理变革。在这场变革进程中，文化的公益性日益凸显，公共文化的生产过程和提供形式在变革中愈发受到重视。近年来，中国与欧洲诸国在“一带一路”战略推动下大力开展文化交流，进入了中欧文化合作“黄金时代”。同时，中国顺应时势颁布了《中华人民共和国公共文化服务保障法》（下文简称《公共文化服务保障法》）。从文化立法层面来看，中国与欧洲国家公共文化立法各具特色。比较不同国家问公共文化立法在政府与市场、法律与政策、授权与融资、激励与保障、监管与问责关系方面的不同实践，对于公共文化立法尚未成熟的中国来说，对推动公共文化立法方式与观念的转型，推动公共文化立法的发展，都具有极其重要的意义。
二、欧洲国家公共文化法制化模式探讨
1993年《欧洲联盟条约》为欧洲在文化领域的行动奠定了法律基础，1997年《阿姆斯特丹条约》在较多沿袭前者对文化相关规定的基础上，要求在“尊重和促进文化多样性”的前提下加大“文化层面考虑”。2009年《里斯本条约》第2款指出，欧盟“应该尊重其丰富的文化和语言多样性，应该保证欧洲的文化遗产得到保护和强化”。尽管欧盟文化立法在欧洲国家得到落实，但由于欧洲各国的文化市场化程度的不同导致其法制化的路径受市场影响的程度不同，从而呈现出市场化或中央集权化或地方政府化等不同的公共文化立法模式。
（一）市场发展模式——以英国为代表
一直以来，英国具有从根本上解决社会问题的法治传统。在处理政府与市场在公共文化中的角色孰轻孰重这一关键问题上，在1980年撒切尔政府的英国公共服务改革中就做得很好——在新右派“自由的经济，强大的国家”的理论指导下制定了《地方政府计划与土地法》，首次在地方政府提供的社会服务领域引入市场机制，即在英国各城市设立“城市发展公司”（UPCs），激励地方当局与私人投资者以合作形式共同发展公共文化。1991年约翰·梅杰政府仍承袭撒切尔政府的以经济和效率为重点的改革，发布了《竞争求质量白皮书》，将竞争机制视为提高公共文化服务水平和质量的根本措施，但公共文化过于市场化和私人化容易导致文化公平分配缺失。在布莱尔政府的力挽狂澜下，2000年《公共民营合作制——政府新举措》颁布，其明确要实现公共文化服务的提升，必须强调公共文化服务与市场力量合作的重要性，形成以政府、市场、社会力量等主体共同协作的公共服务多元治理模式。至此，英国的公共文化立法逐渐步入正轨。英国公共文化立法主要有以下特征：
1.文化管理体制上的分权。1998年英国国会相继颁布《苏格兰法》《北爱尔兰法》及《威尔士政府法》，导致英国地方自治政权合法化，这就使得英国的文化体制本身带有较明显的地方自治色彩，形成了较完善的中央和地方三级文化管理体制：首先，英国中央政府负责制定统一文化政策和统一划拨文化经费：其次，各类非政府公共文化管理机构和地方（基层以上）政府执行文化政策并具体分配文化经费；最后，由基层文化管理部门和艺术组织、艺术家根据自身实际需求来使用经费。英国地方文化管理机构除地方政府内的相关行政部门以外，起主要作用的是由中立专家组成的非政府公共机构（Non-Department Public Bodies），该机构的职能由各级艺术理事会（Arts Council）来施行。以中介机构代替政府管理部分文化事业，也是英国在公共文化领域的匠心独运。
2.财政支持上的“一臂之距”（Arms Length）。英国政府虽然不对文化机构直接提供资金支持，但由非政府公共机构负责向政府提供咨询，并协助政府制定具体文化政策，把政府对英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四地投入的公共文化经费公平、间接地分配给其下属艺术团体，这种在政策上国家对文化拨款的间接管理模式，被称为“一臂之距”。虽然非政府公共机构接受政府委托，但其职能履行却是相对独立的，从而避免行政干预，以及党派纷争对文化财政政策或立法带来的不良影响。然而英国政府对公共文化的财政资助极其有限，仅为30%左右，其余部分则靠艺術团体自力更生和社会力量的援助。这一文化管理原则也在奥地利、比利时、芬兰、瑞典和瑞士等其他欧洲国家的公共文化立法中被广泛运用。因为其在减少政府冗繁行政事务的同时，不直接与文艺团体产生关系，有利于从根源上避免文化腐败。
3.博物馆认证的最低标准。英国是世界上博物馆历史最悠久的国家之一，在1759年就建立了当时世界上最大的首座综合性博物馆——大英博物馆。1945年英国议会通过《博物馆法》，大力鼓励国家级博物馆、公共博物馆、大学博物馆、地区性政府博物馆以及独立博物馆等各种类型博物馆的发展。博物馆事业的蓬勃发展使得博物馆之间良莠不齐，1988年《英国博物馆认证制度之认证标准》（以下简称《认证标准》）对英国博物馆的最低标准作出明确规定，其目的在于“鼓励所有的博物馆（包括美术馆）在行政管理、公共服务、基础设施及藏品管理等方面达到法律所认同的最低标准”。《认证标准》要求设立“国家认证委员会”，由该委员会赋予英国境内博物馆委员会、档案馆委员会及图书馆委员会等认证职责。为保持认证的长期有效性，在博物馆通过委员会认证后，博物馆委员会须在“国家认证委员会”下设的评估机构所要求的时限内提交认证资格报告，若委员会审查中发现其不符合最低标准，则可取消认证资格。
4.公共文化的市场化。英国政府对于公共文化的管理主要是运用政策手段或法律手段为文化艺术的发展培养潜在的文化消费市场，提升国内公共文化的市场化程度。1963年《大英博物馆法》对大英博物馆文化托管制作出规定，博物馆在接收英国政府财政拨款的同时，私人的艺术文化遗产可通过托管的方式转换为公共文化遗产，从而拓宽国家的公共文化资源。1992年《博物馆和美术馆法》将这种制度推广至全英国。与此同时，大英博物馆托管理事会为实现公共文化经营管理的专业化，设立了“大英博物馆有限公司”（The British MuseumCompany Limited），其主要承担与博物馆及其藏品有关的各种图书的出版、批发、销售及版权许可等事务，这使带有“国有”性质的文化部门转化为半自主的文化运营社团，对公共文化市场化层面而言，这是以市场推动文化的典范。
（二）地方政府推动模式——以比利时为代表
比利时的文化政策框架在20世纪60年代初步形成，由于比利时并不推崇文化市场化和文化行政化，因而“文化民主”成为其政策框架的显著目标。20世纪70年代中后期，比利时国内的政治体制改革带动了具体文化政策的形成。比利时联邦政府拥有国家外交、国防事务、财政政策等方面的决策权，每个行政区政府拥有宪法认可的或根据宪法制定的法律认可的权限——拥有包括环境保护、能源分配、房地产和文化教育等多方面的自治权。可以说，比利时的文化实权掌握在地方政府手中，是由地方政府制定文化方面的具有法律效力的方案和命令，这就使得比利时的公共文化立法模式带有明显的地方主义色彩。各行政区政府在公共文化的立法上结合自身语言文化特点，实现地方文化全自治。比利时公共文化立法具有如下特征：
1.鼓励文化参与。1831年2月7日通过的《宪法》是比利时的最高法律，也是比利时文化领域参照的一般性立法。现行的《宪法》以基本法形式确认比利时公民言论自由的权利（第14条）、出版自由（第18条）和文化发展的权利（第59条）。为保障公民基本文化权利的实现，1973年通过的《文化协定法》（Cultural Pact Act）对政府文化资助的形式及内容进行了规定，以保证比利时公民享有平等文化权利；《文化协定》要求每个地方区政府必须建立文化咨询机构，使公民都能够参与文化政策的制定与实施。此外，《参与法令》（ParticipationDecree）（2008年1月1日生效）构建了一个便于比利时公民获取地方政府文化服务的政策框架，对广大民众参与的项目和大规模文化事件进行经费支持。
2.文化政策法令化。比利时于2001年7月13日颁布的《本地文化政策法令》（Local Cultural Poli-cv Decree），极大地促进了国内各项文化政策的有效整合，推动了本国文化政策的法令化进程。2004年4月2日的《艺术法令》（Decree concerningthe Subsidising of Arts Organisations，Artists，Arts Ed-ucation and Social-artistic Organisations，InternationalInitiatives，Publications and Support Centres，Arts De-cree）可谓文化政策法令化的典范，其可以看做是对文化政策文件《Culture 2009-2014》的积极响应，其将跨文化交流作为文化政策的首要策略，推动艺术组织、艺术家、艺术教育的跨国合作；从2006年起（音乐领域从2007年起），该法令代替了先前与表演艺术、视觉和视听艺术、新媒介以及混合艺术等相关的艺术条例与规则。
3.彰显地方特色。比利时联邦政府的文化立法主要涉及文化遗产、文学和图书馆、大众传播媒介、业余艺术等公共文化领域，各行政区政府在这些领域的立法首先应遵循国家公共文化一般立法的要求，在此基础上可以结合本区文化发展实际来制定相关法令。以图书馆立法为例，佛拉芒语区依据比利时《版权法》制定了公共出借权法令（Public Lend-ing Rights Decree），瓦隆区出台了公共图书馆法令（Public Libraries Decree）。这可保证国家图书馆法律制度在地方的有效施行，也在一定程度上促进比利时地方公共文化建设绩效的提升。
（三）中央集权模式——以法国为代表
法国自17世纪波旁王朝时起，政府就在国内艺术和文化事业领域扮演着极为重要的角色，并以“集权者”身份管理本国文化艺术资助体系。法国大革命后，法国政局呈动荡状态，政权更迭频繁，但从复辟王朝到法兰西第三共和国的历届中央政府，都将发展文化艺术政策的制定视为重中之重，文化被视为实现法兰西民族团结和民族精神同一性的强有力保证。戴高乐总统在法兰西第五共和国成立后，将国家的文化事务交由中央文化部统一管理，文化部下设“大区文化事务管理局”，负责对各大区内公共文化服务与产品的管理，但决策事项仍由文化部负责，这就使得法國的行政管理体制由中央向地方分权转型，国家主要集中发展新的公共文化项目，对地方通过立法、财政等方面加以调控和监管；地方政府拥有有限文化自治权，保证区内创造性文化活动的广泛开展。法国公共文化立法具有如下特征：
1.文化赞助税制。文化赞助（mecenat）在法国起步较晚，1981年杰克·让担任法国文化部长后才开始引进这一概念。1987年法国国民议会通过了《文化赞助税制》及《共同赞助法》，1990年通过了《企业参与文化赞助税收法》，使社会力量赞助文化有了法律依据，极大地促进了文化赞助的发展。但这些立法对赞助者尤其是企业的所得税减免幅度不高，且免税申报程序复杂，因此文化赞助税制一度陷入困顿。基于此，国民议会于2003年通过了《文化赞助法修正案》。较之先前立法，该法案的进步主要体现在加大了对各收入阶层的文化赞助者的减税额度，这使得国内企业文化基金会数量猛增。政府的财力有限，公共文化基础设施布局难免出现漏洞，而文化基金会在平衡文化财政、推动各级文化普及等方面可发挥重要作用。
2.中央集权管理。为确保每个法兰西公民都能平等地拥有和行使文化权利，法国没有像英国那样通过中介代理机构转变政府职能，而是由中央政府向地方派遣文化代表，代表中央管理地方文化事务，并接受大区政府的领导。与此同时，中央政府不断加强国内公共文化产品的立法监督：1981年8月10日颁布的《图书统一价格法》（修订版）是有关国内图书定价的法律，该法强制规定了图书价格的规定主体及折扣范围，从而建立起政府对图书出版的全面干预体制；2002年1月4日颁布的《法国博物馆法》使法国大部分博物馆的称号得以统一，将文化藏品聚集在一个行政大区，统一区级文化政策，并由国家和市政府签订合约，国家对市政府直属博物馆给予经济或技术上的支持。
3.突出历史建筑保护。法国对历史建筑的立法保护可追溯至1887年世界上第一部近代意义上的历史建筑法《历史建筑服务局任务法》。在之后整整一个世纪的发展中，法国对文化遗产的保护由当初的文物建筑保护拓展至周边地区，1913年12月31日颁布的《定级与登记历史建筑保护法》即为代表。该法对历史建筑实行定级制，对其内外部的任何改造、拆除、建设等工程必经文化部長的许可方能进行；地区文化事务局负责执行历史建筑的登记，建筑的所有者须对建筑进行修复，修复进程由国家机构监督。这种中央集权保护措施给政府所造成的财政负担与日俱增，于是1983年1月7日颁布的《建筑和城市保护区域外省化法》直接把管理权下放至市级政府，这在一定程度上才缓解了法国的文化财政危机。
三、欧洲国家公共文化立法异同
纵观欧洲历史，欧洲民族国家之间在政治观念、宗教信仰、文化取向以及社会文化模式上的相对多样性和差异性使得“多少个世纪以来，文化一直作为一种反分裂运动，一种乌托邦世界，一种像艺术一样既虚幻又真实的统一体在这个一直处于分裂状态的欧洲大陆顽强延续”。但古希腊和古罗马的文明趋于衰落后，欧洲各地对于基督教的共同信奉，使欧洲国家文化出现了“统一化”色彩，随着时间的推移逐渐形成共同文化传统。欧洲国家的文化在历史进步中差异性与同一性共存，多元化与“大欧洲化”共存，在公共文化领域的立法有求同存异的趋向，因此对欧洲不同国家的公共文化的比较分析显得极为必要。
（一）政府与市场的地位协调
欧洲诸多国家的文化实践经验表明，公共文化服务效率的高低取决于政府体制是否为完全市场竞争环境下目标的实现提供制度化乃至立法化的平台。基于市场导向的公共文化财政资助体制，是政府对文化管理体制创新的必经之路。近年来欧盟经济、文化一体化趋向明显增强，公共文化财政投入的市场化改革逐渐成为欧洲各国拓展文化资金来源、提升文化资金使用效益的当务之急，因此公共财政对文化事业的资助模式应当逐步从政府单独直接拨款向市场吸引项目投资、购买社会服务等方面转变。市场和政府在公共文化领域具有同等重要地位，政府直接文化资助与市场间接文化资助相结合，是符合公共经济学财政投入原理、有效且全面的财政资助方式。
在确立政府与市场的边界问题上，英国在公共文化领域给予市场的自由化程度远大于比利时和法国。受延续数百年的由封建私人贵族赞助文化艺术的历史文化传统影响，英国政府在公共文化领域的职能处于次要地位，英国艺术委员会在相关立法支持下被赋予对文化财政分配的决定权。尽管比利时和法国极力将文化行政管理权下放至地方政府，但是无法挣脱政府在公共文化领域局限性的枷锁，因此笔者认为，以立法形式提升市场在两国公共文化领域的地位，以市场吸引文化资金的投入极为必要，这项举措可以保障文化资源在市场的有效配置下达到最大程度的利用。
（二）法律与政策的相互推动
在整个公共文化服务财政系统中，法律与政策作为上层建筑的重要组成部分，发挥着不可替代的独特作用。法律与政策是辩证统一的，任何一项法律的制订都不可避免地受执政党政策影响：与此同时，执政党政策对一国法律法规起着重要的弥补作用。“在西方国家的民主与法制发展的漫长历史过程中，每一项法律规则或多或少蕴含着隐晦或明显的国家政策因素，否则我们无法知晓法律的渊源以及法律在社会生活中的实际运用过程。实际上，许多西方国家制定法规时都在潜移默化中寻求促进本国经济社会发展的某些同步性、积极性政策。”可以说，欧洲国家在公共文化立法上坚持国家文化政策的调整作用，用文化政策引导文化立法，以文化立法促进文化政策贯彻落实。
综合比较英国、比利时及法国在文化立法和文化政策的微妙关系的处理，英国多倾向于采用原则性政策解决问题，法国倾向于制定保护和发扬民族文化的政策，但两者极少实现文化政策向文化立法的转变。而比利时则以立法形式促进本地文化政策的法令化，一方面使那些经受住考验的政策以立法形式发布具有法律约束力，另一方面，比利时文化立法更加贴合国内现有的文化发展实际，摆脱了形式主义的窠臼，从而使国内文化政策以灵活方式扩展至国际间的文化合作。
（三）激励与保障的相互补充
为确保人们为满足自身的文化需求来推动公共文化的进步，需要建立公共文化保障机制。公共文化保障机制以实现公共文化服务体系供需平衡及满足全体公民基本公共文化需求为目标，在财政、人力及物力上保障每一个致力于公共文化建设的人得到有力的支持。因此，激励机制与保障机制在公共文化领域将个人文化利益与社会群体利益相结合，是一国文化发展的必然要求，也是提升一国公共文化服务水平的必要物质前提条件。
英法两国对于公民参与文化活动的激励与保障主要通过具体政策体现，但法国的“文化民主”则独树一帜。法国政府把享受文化的权利作为公民意识来培养，通过文化设施的定期免费开放等措施加强公民对公共文化活动的参与：而英国更多集中在发展新观众和艺术参与者的支持上；比利时以《参与法令》为契机，对鼓励民众参与的文化项目和大规模文化事件进行经费资助，将公共文化激励和财政保障以立法形式确定下来。可以说，比利时的公共文化激励与保障机制较之英法更加完善，这与比利时联邦政府不干预文化政策有关：地方政府可以结合各区的文化发展实际制定鼓励公民参与文化的法令。
（四）监管与问责的关系衡量
公共文化体系的建设是一个系统工程，涉及多方利益，如果没有强有力的监督，没有明确的问责，文化财政投入就很难实现既定效果和目标。而且，公共文化保障机制和激励机制的实施可能存在环节上和实施效果上的问题，监管机制的建立有利于及时发现问题和解决问题，为公共文化立法体系的构建提供坚强而有力的后盾。值得注意的是，公共文化领域的监管往往不具有正式的法律约束力，这就成为限制文化财政收益明确化、文化保障与机制的标准化的“阿克琉斯之踵”。问责机制的存在，恰巧弥补了责任追究问题。
英国政府对公共文化机构的监管是通过制定符合本国文化发展实际的一系列非强制性方案，为博物馆、美术馆及有关公共文化机构的规范化运营提供全面系统的政策支持。1988年《英国博物馆认证制度之认证标准》开始施行的达标登记制度，要求英国各博物馆在自我评估的基础上由登记委员会进行评议并定期复查，以督促登记过的博物馆保持其公共文化服务水平，不达标的博物馆则面临被整改；法国博物馆、美术馆在文化中央集权体制下实行董事会领导下的馆长负责制，馆长由文化和通讯部长任命，政府通过董事会了解公共文化机构的经营管理情况，行使监督职能。由此看来，英法在监管与问责上倾向于前者，问责被分散至各相关立法中，两者并未放在同一天平加以衡量。
四、对中国公共文化立法的启示
精神领域的多样性及文化的多样性贯穿欧洲历史的全部，并成为欧洲文明的象征性标志。欧洲各国统治阶级重视精神上的统治，在特有的文化意志渲染下，產生了不同的立法方式，推动了国家文化改革，公益性文化事业服务于民众的覆盖面不断拓宽。就公共文化而言，欧洲国家在历史实践中积累了宝贵的经验，也通过各种立法给予其保障。中国新近出台的《公共文化服务保障法》规定国内公共文化服务体系法制建设不再局限于地方层面。笔者结合中国公共文化发展现状及《公共文化服务保障法》具体条文规定，从政府与市场的协调互动、公共物品的生产与供给等角度予以探讨，针对目前立法存在的不足提出完善建议。
（一）实现公共文化市场化，重视引进社会力量
近年来，在党和国家财政支持下，特别是“东风工程”、“西新工程”等重大公共文化建设工程的推动下，西部地区基层公共文化服务的投入逐年上升，增加速度高于全国平均水平，东、中、西部地区的公共文化投入差距在逐渐缩小。但中国对公共文化的财政投入整体上并未呈现保持稳步上升的趋势，②这主要归咎于国内公共文化投入存在着明显的空间外溢效应，即公共文化产品带来的与人力资源素质提高有关的间接经济收益并不一定归属于本地区，相邻地区也受益。因此公共文化投入如果仅由地方政府来筹资，可能会造成公共文化服务和产品投入在维持一定总量之后，由于缺乏进一步提升和完善建设水平的意愿，易造成人均资源相对匮乏的局面。
《公共文化服务保障法》对公共文化投入的规定主要集中在第4、5、45、46、48、50条，这些条款以“促进城乡公共文化服务均等化”为目标，分别规定了政府、公民、法人和其他社会组织在公共文化投入中的角色。该法要求地方各级政府作为公共文化服务的提供主体，将公共文化财政经费归人本级财政预算，国务院也将公共文化服务作为重要内容纳入一般性转移支付中，并实现对贫困落后偏远地区以及少数民族地区的倾斜。《公共文化服务保障法》对公共文化投入的重点集中在国家和地方财政，对社会力量在公共文化投入中的地位和作用仅是“鼓励”，即使采取政府购买服务等措施来鼓励公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务，然而各级地方政府公共文化投入资金有限，不可能满足所有的地方文化需求，因此我们需要对社会力量及公共文化市场化给予极大重视。如何发挥社会力量作用，实现文化资金渠道多元化成为我们所面临的严峻挑战。英国公共文化市场化及法国的文化赞助税制等方式值得借鉴。中国在公共文化立法中可以适当将市场运作方式引入公共文化服务提供模式中，在降低企业准入门槛和扩大企业准入范围的同时，对发展公益性文化事业的企业予以税收优惠，而那些公益性文化项目可在当地政府主导下，交由符合法律规定的企事业单位、社会团体等来承办，这在减轻政府财政负担的同时，也可间接推动公共文化事业的市场化运作。
（二）释放公共文化机构空间，实现文化供给平衡
公共文化机构是政府公共文化投入的重要对象，也是政府向公民提供公共文化服务的主要载体和途径。近年来，中国不断完善公共文化服务机构网络，在建设骨干公共文化设施的同时，以“两馆一站”为基础构筑基层公共文化机构网络体系，以促进城乡和区域间文化协调发展为目标，不断推进地方各级公共文化设施建设。公共文化机构的规模和数量迅速发展的同时，机构设施供需结构失衡、供给失效等问题难以避免，造成这种现象的原因主要是公共文化机构的公共物品属性所造成的群众需求偏好显示难、公共文化机构维护不当，要实现公共文化供给需要平衡，就要在适当释放公共文化机构空间的同时，最大限度地满足群众文化需求。
《公共文化服务保障法》第4条针对一些地方存在的“重设施建设，轻管理利用”的现象，把“提高公共文化服务效能”作为政府的保障责任写入总则，这凸显了国家对公共文化设施利用效能的重视：第7条对从中央到地方的公共文化主管部门的职责作了明确规定，将公共文化机构的利用和维护纳入到地方各级人民政府的职责中。至于如何把文化设施建设落入实处，第15条要求结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色，来合理确定公共文化设施的种类、数量、规模以及布局。值得注意的是，第14条首次明确公共文化机构的数字化建设，第33条尤其注重基层公共文化机构的数字化建设，利用数字化来保障公共文化机构的文化普及工作。通过对上述条文的分析不难看出，该法过于强调对公共文化机构自身的建设，却忽略了民众对公共文化机构的实际需求，可能造成一些耗费巨资而建成的公共文化设施因供过于求或无法贴合群众的实际文化需求而不能有效利用。法国对文化机构管理模式是，中央政府赋予地方政府文化自治权，明确共有对文化基础设施进行维护的义务，要求各文化机构将普及文化当成一项社会工程来完成。法国采取“价格优惠”以及“文化设施定期免费开放”等措施，吸引低收入民众参与文化艺术活动。中国应借鉴法国的做法，在公共文化机构的产品与服务供给中，加强底层群众的参与，让群众的文化需求体现在政府决策和公共文化立法中。
（三）激励文化人才自我管理，充分发挥人才优势
公共文化队伍是政府与公共文化机构提供公共文化服务的具体实施者，公共文化队伍成员的数量、素质直接关系公共文化服务的品质。如一国图书馆、群艺馆、文化馆、文化站从业人员数，既反映其在公共文化服务方面的投入状况、公共文化机构的建设规模，又反映公共文化服务的受众人群范围及深度。所以说，公共文化队伍中的成员承担着群众娱乐、文化思想宣传与核心价值体系构建的社会功能。从总体来看，目前中国各省市自治区都高度重视公共文化服务体系中的人才队伍建设，不断加大文化人才的开发力度，扶持新型公共文化人才的成长。但目前公共文化人才队伍建设上还存在一些不足：一是由于机构改革等原因造成人才总量不足，结构失衡；二是编制和人才管理的条块分离，造成人才流动体制不畅：三是文化财政对人才的倾斜不够，文化人才引进、培养和发展机制不健全。
《公共文化服务保障法》在人才队伍管理方面的规定主要集中在第43、5l、52、54条，这些条款为全面有效的文化志愿服务机制，以及人才管理评价、教育培训和激励保障机制的建立作了明确规定。在公共文化行政人员编制方面，县级以上各级人民政府应当按照公共文化设施所承担的职能、任务及服务人口规模，合理设置公共文化服务岗位，配备相应专业人员：在公共文化人才吸纳上，国家鼓励和支持高校毕业生、文化专业人员和志愿者到基层从事公共文化服务工作。但仅仅“鼓励与支持”人才从事公共文化工作及加强专业人才教育和培训是远远不够的，中國现有的公共文化管理是地方各级政府行政部门的形式化管理，政府部门控制下的公共文化人才队伍没有被赋予自我管理职能，无法充分发挥文化人才的专业优势。因此，我们可参考借鉴英国的艺术理事会制度，结合中国文化发展实际，由文化队伍内部评议和自我管理，发挥文化人才的专业优势；在公共文化立法中明确文化人才队伍建设的目标、重点、路径和保障措施，以现有的公共文化人才队伍为基础，根据公共文化服务机构的功能设置和服务人口基数进行人才配置。
（四）监管机制与问责机制结合，实现文化建设法制化
问责机制的趋于完善为中国的文化事业发展与繁荣创造了必要的保障条件，公共文化服务责任追究机制的构建势在必行。虽然国内一些文化行政法规确立了有效的行政责任机制和刑事责任机制，但仅限于文化市场管理人员、非物质文化遗产保护工作机构的工作人员等有限的文化服务主体；责任机制的建立离不开监督机关有效监督，但由哪些部门来作为监督机关各地规定不同。《公共文化服务保障法》对公共文化监管的规定主要集中在第55、56、57条。第55条对公共文化服务资金使用的监督和统计公告作了具体规定：第56条规定各级人民政府负有监管职责，这有利于建立起全民征询反馈制度及公众普遍参与公共文化服务评价：第57条赋予新闻媒体对公共文化服务具有舆论监督权力，这就形成政府、公众、新闻媒体三位一体的全方位公共文化监管格局，这种监管较之于上海、广东及江苏的地方公共文化监管立法，着实迈出一大步。但新闻媒体的监管未必都能如实反映现有的公共文化建设实际，不排除个别新闻媒体丢失中立立场而对某些失真的事大加渲染，反而破坏政府部门与民众之间的公共文化关系：况且公众往往对政府公共文化建设的实际情况并不了解，仅靠公众进行征询反馈和评价难以发挥公众在公共文化监管中的作用，因此，在公共文化监管立法中，有效的公众监督与国家机关的监督相结合必不可少。
基于以上讨论，我们应将公众监督扩展至以下两点：（1）对于公共文化服务资金使用的监督，应当将人民群众以及参与公共文化建设的社会力量纳入监督主体当中，因为人民群众和社会力量作为公共文化服务的主要受益者，应当自动承担监督者的职责。（2）对政府对文化事业的财政投入、社会力量的捐赠财产、公共文化服务设施的建设及运用，乃至对行政机关实施公共文化服务过程中可能产生的玩忽职守、徇私舞弊等违法行为进行法律监督和问责。行政机关究竟在多大程度上实现信息透明、公开以接受其监督，以及立法赋予人民群众及社会力量的监督职责是否会与行政机关自身的监督职责发生冲突，是问责机制能够有效施行的重要前提。
《公共文化服务保障法》的通过，是中国公共文化服务受法律保障的历史性突破。该立法将经过长期社会主义特色文化实践中发展成熟的政策上升为法律制度，源于中国公共文化服务的创新实践，是对国际经验的借鉴吸收。“文化本身具有动态性，各种文化交流为各种形态的文化创新与多样发展创造了必要条件。任何一种文化体系和系统相互依存、借鉴与学习才能焕发出新的生命力。”学习和借鉴欧洲国家公共文化立法，为中国公共文化立法注入更多合理的因素，有助于中国公共文化立法水平的提升。中国现代化公共文化服务体系建设，要符合国内文化发展实际及国际文化立法发展主流趋势。
责任编辑：张岩林、董金鑫
