国家治理体系和治理能力现代化视域下的“德治”与“法治”相结合之理论和实践初探
关键词 “德治” “法治” 相结合 国家治理体系 治理能力
作者简介：李彩鹏，广西交通职业技术学院副教授，研究方向：思想政治教育教学。
中图分类号：D601 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.053
很多人都知道“孔融让梨”的故事，知道孔家正是因为有了孔融这样谦让有礼、甘于吃亏的孩子，梨才得以在有众多孩子的家庭里顺利地分配下去。我们不妨往下想：如果孔融不让梨、孔家的孩子谁也不愿意让梨，这梨又将如何分配下去呢？
实际上，这则故事蕴藏着一个很深的道德教化和法律规训的问题——即“德治”和“法治”的问题，也就是“德”的超前驯化、防微杜渐的作用和 “法”的事前警示、事后惩戒的作用，它们对于一个家庭，乃至一个社会的文明进步起着奠基性的作用。在这则故事里，孔家家教有方，四岁的孔融就知道要给哥哥弟弟们让梨，孔家无须动用规则（法则）分梨。但是，在全面深化改革和扩大对外开放的今天，利益主体多元化、利益追求最大化，各种问题和矛盾不断，有的甚至十分尖锐，单靠道德的驯化和自觉已经不能很好地调节和分配好各种利益关系，这就需要一种强制力进行调剂，这种力量就是“法治”的力量。当今社会，必须把依法治国和以德治国相结合，才能确保国家的兴旺发达和社会的繁荣稳定，才能推进国家治理体系和治理能力现代化。
那么，“德治”与“法治”作为治国方略的渊源如何？“德治”与“法治”的各自的本质特征和不同功效又如何？实践中如何将“德治”与“法治”有效结合起来？不同领域、不同方面、不同环节、不同对象上能不能有所侧重？怎样侧重？本文将做如下理论和实践上的探讨，特别是以本次“战疫”为主要实践背景加以论述。一、“德治”与“法治”的历史渊源——治国方略的变迁
关于治国安邦的方略，我国古代的许多思想家曾提出过许多良策，如道家老子的“无为而治”，法家韩非子的“严刑酷法之治”，儒家孔子的“仁德之治”，这些治国思想无不闪耀着智慧的光芒。但自从汉代的董仲舒提出“罢黜百家，独尊儒术”的主张后，自西汉汉武帝起，儒家思想就被尊为唯一的治国之术，在漫长的封建社会中，历代君主都采用“德治”，即“人治”的治国之术，强调“仁义道德”，“以德服人”。孟子曰“以力服人者，非心服也，力不赡也，以德服人者，中心悦而诚服也” （《孟子·公孙丑上》），董仲舒认为，“德为阳，刑为阴”，两者的关系是：“刑者，德之辅也，阴者，阳之辅也。”“圣人多其爱少其严，厚其德而简其刑。”（《春秋繁露》）。实际上这就是中国封建社会治国史上的“德主刑辅”“以德配天”的治国方略。“德治”主张先用德礼进行教化，教化无效后再动用刑罚，把德刑结合起来。这种刚柔相济、重在以“柔”克“刚”的“仁政”之术被当作历代王朝的治国之道。
随着西方资产阶级革命的胜利，西方国家的自由、平等、博爱的价值观取得了主导地位，“法治”思想深入人心，当今世界上绝大多数的国家纷纷采用“法治”来治理国家。“法治”思想首先由古希腊人毕达库斯于两千多年前提出，完成现代法治思想经典建树的仍是西方著名的思想家，代表人物有戴雪、哈耶克、菲尼斯等，这些资产阶级的启蒙人物和法学家普遍认为法治思想应包括：法治之法必须是公开的、明確的、稳定的、善意的、可期的;法治之法具有最高的权威性;法律面前人人平等;保障人权、法律的正当程序原则等。西方伟大的思想家亚里士多德对其内容从两个方面进行了经典阐述，即“已成立的法律获得普遍的服从”;“大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律”。从中可以看出，现代法治思想内涵非常丰富。
而同一时代的东方，中国的法家诸子商鞅、慎到、申不害、韩非子等人主张“以法治国”，提出一整套推行“法治”的理论和方法。尽管这一理论要比亚里士多德学说更为系统，比以盖尤斯为首的罗马五大法学家的法律观更为深入。可惜的是，随着董仲舒“罢黜百家、独尊儒术”建议的采纳，这种非常“先进的”“法治”思想只是昙花一现，未能在中国封建大地上得到推崇，因此中国几千年封建社会乃至到了改革开放前基本上都沿用“人治”的治国方略。
党的“十五大”系统提出了“依法治国”的方略，并于1999年写入宪法。2001年江泽民同志在全国宣传部长会议上强调在建设中国特色社会主义和发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。并指出法治和德治，从来都是相辅相成、相互促进的，两者缺一不可，也不可偏废。在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中，再次强调要把“依法治国”同“以德治国”结合起来。至此，“依法治国”与“以德治国”相结合作为我国治国方略被提了出来。
2014年10月20日党的十八届四中全会召开，专门研究部署全面推进依法治国，这在党的历次会议上是第一次。十八届四中全会明确提出了全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，在全面依法治国的的五大原则中明确提出要坚持依法治国和以德治国相结合的原则。2016年习近平总书记在主持共中央政治局第三十七次集体学习时强调：“法律是准绳，任何时候都必须遵循;道德是基石，任何时候都不可忽视。在新的历史条件下，我们要把依法治国基本方略、依法执政基本方式落实好，把法治中国建设好，必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化。” 在2019年通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 ?推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，第四部分明确提出“要坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”，第七部分明确提出“……要坚持依法治国和以德治国相结合，完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理，体现到国民教育、精神文明创建、文化产品创作生产全过程。”至此，我国依法治国和以德治国相结合的治国方略在理论上得到了进一步的丰富和发展，在实践中也进一步得到贯彻落实。
二、“德治”与“法治”相结合之理论依据：两者互补的特征和功效
道德最大的特征是它“作为一种柔性的理念和人们的行为规则，本身不能靠国家强制力保证实施。但是，道德不仅要求人的外在行为合乎要求，而且还要求人的内心也要明理，它能干涉人的内心世界。可见道德是一种良好的教化手段。人们往往更容易接受这种柔顺的说理式的教化，而不愿意接受硬邦邦的法律强制。”同时，活生生的道德榜样作用也更容易让人接受，而法制教育往往达不到这个目的。小小的孔融就知道让梨说明道德是一种良好的教化手段，而孔融让梨的故事能流传几千年就说明道德的榜样作用是无穷的。因此，德治也是一种能够使国家安定，社会和谐的重要手段。
法的最大特征是它是由国家制定或认可，并有国家强制力保证实施，它是人的行为规范的总和。法只管人的行为合乎法的要求，而不管人的内心意愿，因而法显得比较冷酷无情，不易被人接受。但法又具有强制力，不管人的内心愿意如何，它都要实施，因而法是保证能够得到推行的。
那么， “德治”与“法治”的关系如何？两者相结合的理论依据何在？
首先，“法治”侧重于先“治法”， “德治”侧重于先“治人”，“治人”应优先于“治法”，因为“治法”的最终目的也是为了“治人”，完成了“治人”，“治法” 的目的也就可以实现了。另外，法的实施需要一支素质过硬的执法司法队伍，因为“徒法不足以自行”，再良好的法律和制度，假如没有一支素质过硬的执法队伍，法律和制度仍将是一纸空文，从这一角度来说，“治法”也应先“治人”。既然如此，实践中，为什么现代国家都更推崇“法治”？原因并不是“法治”比“人治”更容易或更重要，而是因为在方法上和策略上，“法治”更容易衡量和把控，效率也会更快一些。相反由于人的思想的复杂性、隐秘性及稳定性，干涉和教化的难度比较大，成效的出现也会慢一些。因此在实践中，即使法不易被人接受，讲求效率的现代社会仍然比较普遍地采用 “法治”。
其次，“法治”是他律之治，而“德治”则是自律之治。 “法治”追求的是结果，只要人们的行为合乎法的要求，它对人们的思想一般不会直接干预，而是通过约束人们的外在行为进而达到约束人们思想的目的，从这种意义来说，“法治”属于治外之治;而“德治”则是自律之治，它不仅可以约束人们的行为，还可以干预人们的思想，通过影响和干预人们的思想达到指导和约束人们行为的目的，属于治内之治。由于人们的行为总是受一定思想的支配，教化和约束了人们的思想，也就规范了人们的行为，从这一角度来说，“德治”是更高层次的治国模式，是治本之治，而“法治”則是最终实现“德治”的一个必经阶段，是治标之治。
此外，“德治”与“法治”还有如下区别：“法治”是惩恶之治，“德治”是扬善之治;“法治”是事后之治，“德治”则侧重于事前之治;“德治”强调个人的内在修炼，“法治”则强调社会的普遍遵守等等。
习近平总书记在主持中共中央政治局第三十七次集体学习时，精辟地指出了道德与法律、“德治”与“法治”的关系：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。法安天下，德润人心。法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。”从习总书记讲话中，我们得知，我国走中国特色社会主义法治道路，就是要坚持依法治国和以德治国相结合，“德治”和“法治”两手都要抓、两手都要硬。
可见，将“德治”与“法治”相结合，是源于“德治”与“法治”各自的特征和不同功效，即所谓的“法安天下，德润人心”。“德治”与“法治”相结合是国家治理体系中的一个庞大的系统工程，实现国家的长治久安，社会的繁荣稳定，需要把依法治国与以德治国结合起来，才能更好推进国家治理体系和治理能力现代化，这是毫无疑问的。三、“德治”与“法治”相结合之实践：两者互相补充、互相促进，但不同情况下应有所侧重，才能实现相得益彰
如上所述，根据习总书记的思想，实现国家治理必须坚持“德治”与“法治”相结合，法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力，法治和德治两手抓、两手都要硬。但习总书记是从整个国家治理的角度来说的，是从整体上对这两种方式的共同使用提出的要求。本文作者认为，在如何协同、何者为先为重的问题上，实践中，不同领域、不同方面、不同环节、不同对象上，“德治”与“法治”可以有所侧重，这是由道德和法律、“德治”与“法治”的不同功效来决定的。实践中只有善于把两者结合起来，才能使两者互相补充、互相促进、相得益彰，才能更好推进国家治理体系和治理能力现代化。
在政治领域，政治涉及国家权力运行的过程，是治理国家的行为，是各种权力主体运用公权力维护大众利益的特定行为以及由此结成的特定关系。因而在国家权力分配和运行的过程中，应该侧重于“法治”，因为“权力来源于人民，行政机关的权力应当来源于法律规定”，“没有监督的权力肯定会招致腐败”，“把权力关进制度的笼子里”。用法律规定权力分配、运行的过程，用法律监督行政主体、司法主体的行为，当行政主体、司法主体的行为违法甚至构成犯罪时，应该受到法律的严惩，因为如果执法主体、司法主体知法犯法，将会造成恶劣的社会影响，将会对法的实施造成阻碍。比如在这次在抗击疫情过程中出现的失职渎职人员，国家应该及时给予党纪国法严惩并在全国范围予以通报（已经通报了一批），以彰显中国共产党治国理政的严格严肃严明，以警示广大党员干部和国家公职人员认真履行法定职责，才能在全国范围内营造良好的法治氛围。当然，对国家公职人员特别是党员干部更要长期给予职业道德和执业纪律的教育和约束，培养他们爱岗敬业、服务人民、公平合理的职业精神，从内在提高他们的职业素养，这是不相矛盾的。
在经济领域，也应侧重于“法治”。市场经济中由于货币的一般等价物的作用，金钱成为人们追逐的目标和动力，“这种欲望实际上就是万恶的求金欲。”市场经济的逐利性特点使市场主体不可避免地、或多或少地出现“见利忘义”现象，正如老百姓所形容的“无奸不商”，“三鹿奶粉事件”“长春长生疫苗事件”就是活生生的事例。所以，市场经济就是法制经济，应该用法制来规范市场主体的各种市场行为，维护社会公众的利益。比如在这次疫情中制买假口罩假消毒液等防疫用品和哄抬物价等行为，应该用法律及时予以严厉打击，以维护经济秩序正常运转和社会公众利益。当然，市场经济也是道德经济，在教育市场主体学会诚信经营、合法牟利、遵守商业规则等方面，“德治”应该发挥长效而积极的作用。
在文化领域，应该充分发挥“德治”的作用。特别是要对青少年进行思想道德和法律教育，用科学的世界观、人生观、价值观、道德观、法制观武装头脑，培育和践行社會主义核心价值观，坚持马克思主义为指导，加强理想信念教育，进行爱国主义教育和民族精神和时代精神培育，坚定“四个自信”，为国家培育有理想有本领有担当的时代新人。对未成年人失德失范和轻微的违法行为，由于未成年人心智尚不成熟，应以教育为主，惩罚为辅，这样更有利于未成年人的健康成长。在师德师风领域，更应发挥师德的重要作用，倡导广大教师爱岗敬业，明大德守公德严私德，成为像习总书记所希望的“四有”好老师。对各领域涌现出来的道德模范人物，比如在这次抗击疫情的过程中涌现出来的最美逆行者，应该予以大力宣传和嘉奖，以引领崇德向善的社会风尚，培育青少年的责任与担当意识。当然对文化领域出现的严重失德失范行为，比如败坏师德行为，文化产业、产品如网络、报刊、广播、电视、音像制品、书刊、软件产品等价值导向错误误导社会大众特别是青少年的行为，应严格加强“法治”，用严法严罚来营造风清气净的社会氛围，引领积极向上的社会风尚。
在社会管理领域，从构建社会主义和谐社会的六个方面来说，“民主法治” 中的民主应该由“法治”来保障，因为“没有法制作保障的民主等于没有民主”;维护社会“公平正义”则必须依靠“法治”，通过完善法制和法治，协调和平衡各方的利益关系，并对社会困难群众给予救助，避免利益纷争激烈化，争取让每一个社会成员都能共享社会发展的成果，严厉打击侵犯他人合法利益的行为，维护社会的公平正义;“诚信友爱” 则主要依靠“德治”，用道德来鼓励社会成员之间讲诚实信用、讲团结友爱、讲和睦相处，当然，对严重失信的行为也应该加大法律打击力度，以营造诚实守信的社会氛围，保护公民的合法利益; “充满活力”的社会既需要“德治”，也需要“法治”，通过大力嘉奖劳动模范、先进积极分子来营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的氛围，广泛调动一切积极因素，激发各方面的创造活力，通过法律形式确认和维护劳动者的创新创造成果，以调动劳动者的积极性和主动性，营造平等竞争和共谋发展的社会环境;“社会安定有序”则主要依靠“法治”，用法律打击破坏社会秩序的行为，用制度创新社会治理模式。当然，维护社会秩序需要全体社会成员共同参与和维护，道德的教化和引领作用也不容忽视。从这次抗击疫情的过程来看，社会秩序的维护既有广大民众自觉遵守道德的结果，也有法治的强大震慑和保障作用，两者共同作用的结果使得我国在这次重大疫情面前，不但没有出现社会动乱，反而出现了团结友爱，安定有序，充满活力的社会氛围，广大民众的爱国热情高涨，勇于为国家和社会担当和奉献，不能不说是我国 “德治”与“法治”相结合取得成效的一个成功范例。
对生态文明领域，主要是依靠“法治”。改革开放以来，我国经济发展的速度惊人，但同时也面临着资源高度匮乏、环境污染严重、可持续发展面临挑战等问题。以法治的形式严惩破坏生态环境的人，确立人与自然和谐共生的基本原则，是建设生态文明社会的必由之路。本次疫情发生后，给我们的警示是中国将会采取更加严格的生态环境保护制度，特别是野生动物保护制度。当然，从长远角度来说，用道德来加强生态文明的宣传、教育、引导也是非常重要的。
还有，在不同环节、不同方面、不同对象的处理上，“德治”与“法治”的侧重也有所不同。比如，事前之治侧重“德治”;事后之治侧重“法治”;家庭成员之间侧重“德治”（家暴、虐待、遗弃等除外）;青少年教育侧重“德治”;党员干部违法犯罪要“法治”;社会公德领域中突出问题比如“女教师强扒高铁门”事件，“德治”和“法治”都要并用;经济领域突出问题如“三鹿奶粉”事件、“长春长生疫苗”事件，“网络诈骗案件”等，必须严治严惩，才能产生警示和惩戒作用，才能达到最佳的治理效果。在这次抗击新冠肺炎的过程中，德治发挥了很大的作用，政府一声令下，全国人民自觉在家隔离，体现了良好的道德风范，是长期德治的结果。当然，在抗击疫情的过程中，也出现了少数公职人员失职渎职的行为和公民暴力抗法、破坏市场等破坏社会秩序的行为，这就需要我们坚决予以追究法律责任，以维护法治权威，彰显国家治理的威力。
国家作为行使治理权力的主体，首先要从四个方面构建“德治”与“法治”相结合的体系：既要加强立法，又要注重立德;既要确保公权运转，又要保障民权行使;既要权出于法，又要力以德行;既要爱民安民，又要教民导民。在整体坚持德治与法治相结合的前提下，不同领域、不同方面、不同环节、不同对象上，“德治”与“法治”又应有所侧重，两者互相补充、互相促进才能相得益彰。只有在实践中善于将“德治”和“法治”有效结合起来，才能有效推进国家治理体系和治理能力现代化，实现国家的长治久安和繁荣昌盛。
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