地方政府债务、任期与考核
刘伟+李连发
摘要：地方政府债务规模与资源有效配置保持一致，需要考虑地方官员在不同任期和考核方法下的动机。地方官员任期长短和最优的地方政府债务期限并没有简单划一的最优数字，地方官员考核中GDP和债务偿还的权重也没有简单划一的解，而是要根据各省份的经济发展实际情况确定。当地方政府有超越资源有效配置进行扩张的财务基础时，强化GDP考核就給了财政扩张以借口，导致资源过度配置。反之，当资源配置效率被财政资源不足所制约时，一味强化债务偿还考核，使得地方政府不能灵活地运用手中的债务工具，就会制约地方经济的发展，使得GDP无法达到潜在的资源最优配置的水平。
关键词：政府债务；官员任期；GDP考核
中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）01-0005-006
一、引 言
自2014年新《预算法》出台以来，尽管我国地方政府债务管理制度逐步得到完善，但地方政府债务的规模依然庞大。根据中国社会科学院国家金融与发展实验室编制的《中国国家资产负债表》，2016年12月底，我国地方政府债务是17.5万亿元（窄口径）到21.3万亿元（宽口径），占国民生产总值的比重分别为23%和28%。[1]41国际评级机构对我国地方政府性债务风险尤其关注。2017年5月24日，穆迪将我国的主权信用评级由A3调至A1。[2]812017年9月21日，标普将我国的长期主权信用评级由AA-降至A+。根据国家审计署数据，2010年12月和2013年6月，我国地方政府性债务余额分别为10.7万亿元和17.9万亿元。
地方政府领导干部追求GDP的政绩动机与地方政府性债务风险密切相关。2016年11月14日，国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》。《预案》提出，在发生IV级（一般）以上地方政府性债务风险的省份，省级政府应将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。[3]44
本文将地方政府领导干部的任期和考核与地方政府债务结合起来加以考察。任期的长短和考核的内容将影响地方政府领导干部在任期结束时选择达到考核内容的要求。1982年和1990年，我国分别建立了官员退休制度和高级官员异地任职（官员交流）制度；前者限制了高级官员的任期，后者减少了官员在同一地区的任期。[4]92根据1978—2002年期间省（自治区和直辖市）级党政领导（省委书记和省长、自治区主席和直辖市市长）的任职数据，最长的任期达到12.4年，最短的任期为0.4年，平均为3.532年。[4]94将数据样本期间延长到2007年，省委书记和省长的平均任期为4.52年和3.75年；1985年和1994年后上任的省委书记平均任期分别为4.37年和3.69年，省委书记的调动越来越频繁；省长的平均任期基本保持在3.7年左右，基本稳定。[5]84省委书记任期更长，是省的“第一把手”，对地方经济发展（包括地方政府债务）负主要责任。[5]87由于晋升机会有限，地方官员都希望在自己任期内做出成绩。[5]92Li and Zhou（2005）发现，省级干部被提拔的概率与其任期地区的经济增长率有关。[6]1754
干部提拔的考核标准主要包括，一是组织部门在干部考察任用期间的“德、能、勤、绩、廉”考核，二是针对各级领导班子的综合目标责任制考核。2002年7月，中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》。该条例并未提供任何定量的指标体系给备选干部打分。作为综合目标责任制考核的早期实践，1988年1月，河南省新密县县委决定实施乡镇领导岗位责任制。综合目标责任制考核最早出现在县、乡之间，随后地市对县级领导班子进行综合目标责任制考核，再后出现省级对地市领导班子的综合目标责任制考核，中央对省级领导班子的综合目标责任制考核最晚出现。2006年7月3日，中共中央组织部印发实施《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》；在2006年之前，对省一级领导干部，在文件中不存在具体考核指标体系；在2006年以后，也没有公布实施过量化指标计算体系。作为换届干部考察，考察领导班子实绩的内容包括：本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、教育、就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地资源保护、环境保护、科技投入与创新等。具体指标选取和指标权重均没有明确规定。[7]16
相对一个省份的经济增长主要取决于省级主要领导这一命题[7]18，地方政府债务与地方政府领导干部的决策更加密切相关。主要领导干部对地方政府债务有相当程度的控制和影响。各地经济增长的影响因素很多，地方政府领导任期和考核可能只是其中一方面。相对而言，地方政府负债是地方政府领导直接可以决定的，与地方政府领导任期和考核之间的联系更加直接和清晰。
除了GDP考核以外，地方债务偿还状况也是政绩考核的重要内容。1994年分税制以后，各地原有的国有和乡镇企业难以继续为地方政府提供财政收入，各地迫切需要增加财政收入。省级、地市级、县级对下级政府考核的目的之一是激励下级政府增加财政收入。[7]19本文将地方官员考核内容构成类型分为3种：考核内容类型A，既考核GDP，也考核债务偿还；考核内容类型B，只考核GDP，不考核债务偿还；考核内容类型C，不考核GDP，只考核债务偿还。
本文结构如下：第二部分假设地方政府官员任期为1期，且就发行期限为1期债务，对地方政府债务与任期和考核关系进行了模型分析；第三部分允许地方政府在第1期和第2期均可发行债务，并在考虑对民间投资“挤出效应”的动态模型中进行考察；第四部分是结论和建议。
四、结论与建议
地方官员任期长短和最优的地方政府债务期限并没有简单划一的最优数字，地方官员考核中GDP和债务偿还的权重也没有简单划一的解，而是要根据各省份的经济发展实际情况。当地方政府有超越资源有效配置进行扩张的财务基础时，强化GDP考核就给了财政扩张以借口，导致资源过度配置的扭曲。反之，当资源配置效率被财政资源不足所制约时，一味强化债务偿还考核，使得地方政府不能灵活地运用手中的债务工具，就会制约地方经济的发展，使得GDP无法达到潜在的资源最优配置的水平。
参考文献：
[1]李扬.对地方政府债务过快增长不能听之任之[J].山东经济战略研究，2017，（7）：41-42.
[2]姜宏青，于红.基于管理流程的地方政府债务风险预警模式构建[J].会计之友，2017，（16）：81-85.
[3]刘红霞.中央财政重整地方政府债务[J].小康，2016，（28）：44-45.
[4]张军，高远.官员任期、异地交流与经济增长——来自省级经验的证据[J].经济研究，2007，（11）：91-103.
[5]谭之博，周黎安.官员任期与信贷和投资周期[J].金融研究，2015，（6）：80-93.
[6]LI，H.and L.A.Zhou.Political Turnover and Economic Performance：The Incentive Role of Personnel Control in China[J]Journal of Public Economics，2005，89（9–10）：1743-1762.
[7]陶然，苏福兵，陆曦.经济增长能够带来晋升吗？——对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估[J].管理世界，2010，（12）：13-26.
[8]刘伟，李连发.地方融资平台举债的理论分析[J].金融研究，2013，（5）：126-139.
（责任编辑 吴晓妹）
摘要：地方政府债务规模与资源有效配置保持一致，需要考虑地方官员在不同任期和考核方法下的动机。地方官员任期长短和最优的地方政府债务期限并没有简单划一的最优数字，地方官员考核中GDP和债务偿还的权重也没有简单划一的解，而是要根据各省份的经济发展实际情况确定。当地方政府有超越资源有效配置进行扩张的财务基础时，强化GDP考核就給了财政扩张以借口，导致资源过度配置。反之，当资源配置效率被财政资源不足所制约时，一味强化债务偿还考核，使得地方政府不能灵活地运用手中的债务工具，就会制约地方经济的发展，使得GDP无法达到潜在的资源最优配置的水平。
关键词：政府债务；官员任期；GDP考核
中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）01-0005-006
一、引 言
自2014年新《预算法》出台以来，尽管我国地方政府债务管理制度逐步得到完善，但地方政府债务的规模依然庞大。根据中国社会科学院国家金融与发展实验室编制的《中国国家资产负债表》，2016年12月底，我国地方政府债务是17.5万亿元（窄口径）到21.3万亿元（宽口径），占国民生产总值的比重分别为23%和28%。[1]41国际评级机构对我国地方政府性债务风险尤其关注。2017年5月24日，穆迪将我国的主权信用评级由A3调至A1。[2]812017年9月21日，标普将我国的长期主权信用评级由AA-降至A+。根据国家审计署数据，2010年12月和2013年6月，我国地方政府性债务余额分别为10.7万亿元和17.9万亿元。
地方政府领导干部追求GDP的政绩动机与地方政府性债务风险密切相关。2016年11月14日，国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》。《预案》提出，在发生IV级（一般）以上地方政府性债务风险的省份，省级政府应将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。[3]44
本文将地方政府领导干部的任期和考核与地方政府债务结合起来加以考察。任期的长短和考核的内容将影响地方政府领导干部在任期结束时选择达到考核内容的要求。1982年和1990年，我国分别建立了官员退休制度和高级官员异地任职（官员交流）制度；前者限制了高级官员的任期，后者减少了官员在同一地区的任期。[4]92根据1978—2002年期间省（自治区和直辖市）级党政领导（省委书记和省长、自治区主席和直辖市市长）的任职数据，最长的任期达到12.4年，最短的任期为0.4年，平均为3.532年。[4]94将数据样本期间延长到2007年，省委书记和省长的平均任期为4.52年和3.75年；1985年和1994年后上任的省委书记平均任期分别为4.37年和3.69年，省委书记的调动越来越频繁；省长的平均任期基本保持在3.7年左右，基本稳定。[5]84省委书记任期更长，是省的“第一把手”，对地方经济发展（包括地方政府债务）负主要责任。[5]87由于晋升机会有限，地方官员都希望在自己任期内做出成绩。[5]92Li and Zhou（2005）发现，省级干部被提拔的概率与其任期地区的经济增长率有关。[6]1754
干部提拔的考核标准主要包括，一是组织部门在干部考察任用期间的“德、能、勤、绩、廉”考核，二是针对各级领导班子的综合目标责任制考核。2002年7月，中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》。该条例并未提供任何定量的指标体系给备选干部打分。作为综合目标责任制考核的早期实践，1988年1月，河南省新密县县委决定实施乡镇领导岗位责任制。综合目标责任制考核最早出现在县、乡之间，随后地市对县级领导班子进行综合目标责任制考核，再后出现省级对地市领导班子的综合目标责任制考核，中央对省级领导班子的综合目标责任制考核最晚出现。2006年7月3日，中共中央组织部印发实施《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》；在2006年之前，对省一级领导干部，在文件中不存在具体考核指标体系；在2006年以后，也没有公布实施过量化指标计算体系。作为换届干部考察，考察领导班子实绩的内容包括：本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、教育、就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地资源保护、环境保护、科技投入与创新等。具体指标选取和指标权重均没有明确规定。[7]16
相对一个省份的经济增长主要取决于省级主要领导这一命题[7]18，地方政府债务与地方政府领导干部的决策更加密切相关。主要领导干部对地方政府债务有相当程度的控制和影响。各地经济增长的影响因素很多，地方政府领导任期和考核可能只是其中一方面。相对而言，地方政府负债是地方政府领导直接可以决定的，与地方政府领导任期和考核之间的联系更加直接和清晰。
除了GDP考核以外，地方债务偿还状况也是政绩考核的重要内容。1994年分税制以后，各地原有的国有和乡镇企业难以继续为地方政府提供财政收入，各地迫切需要增加财政收入。省级、地市级、县级对下级政府考核的目的之一是激励下级政府增加财政收入。[7]19本文将地方官员考核内容构成类型分为3种：考核内容类型A，既考核GDP，也考核债务偿还；考核内容类型B，只考核GDP，不考核债务偿还；考核内容类型C，不考核GDP，只考核债务偿还。
本文结构如下：第二部分假设地方政府官员任期为1期，且就发行期限为1期债务，对地方政府债务与任期和考核关系进行了模型分析；第三部分允许地方政府在第1期和第2期均可发行债务，并在考虑对民间投资“挤出效应”的动态模型中进行考察；第四部分是结论和建议。
四、结论与建议
地方官员任期长短和最优的地方政府债务期限并没有简单划一的最优数字，地方官员考核中GDP和债务偿还的权重也没有简单划一的解，而是要根据各省份的经济发展实际情况。当地方政府有超越资源有效配置进行扩张的财务基础时，强化GDP考核就给了财政扩张以借口，导致资源过度配置的扭曲。反之，当资源配置效率被财政资源不足所制约时，一味强化债务偿还考核，使得地方政府不能灵活地运用手中的债务工具，就会制约地方经济的发展，使得GDP无法达到潜在的资源最优配置的水平。
参考文献：
[1]李扬.对地方政府债务过快增长不能听之任之[J].山东经济战略研究，2017，（7）：41-42.
[2]姜宏青，于红.基于管理流程的地方政府债务风险预警模式构建[J].会计之友，2017，（16）：81-85.
[3]刘红霞.中央财政重整地方政府债务[J].小康，2016，（28）：44-45.
[4]张军，高远.官员任期、异地交流与经济增长——来自省级经验的证据[J].经济研究，2007，（11）：91-103.
[5]谭之博，周黎安.官员任期与信贷和投资周期[J].金融研究，2015，（6）：80-93.
[6]LI，H.and L.A.Zhou.Political Turnover and Economic Performance：The Incentive Role of Personnel Control in China[J]Journal of Public Economics，2005，89（9–10）：1743-1762.
[7]陶然，苏福兵，陆曦.经济增长能够带来晋升吗？——对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估[J].管理世界，2010，（12）：13-26.
[8]刘伟，李连发.地方融资平台举债的理论分析[J].金融研究，2013，（5）：126-139.
（责任编辑 吴晓妹）
