国外新冠疫情限制措施中相关国际法律规则研究
关键词 新型冠状病毒 疫情 国际法律规则 限制措施
作者简介：王伟，中国人民大学法学院民商法学专业。
中图分类号：D99 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.005
自新冠疫情爆发以来，全世界已超过13万人感染新冠病毒，截止3月22日，疫情已涉及185个国家及地区。我国最早受到各国因疫情采取的限制措施，这些限制措施涉及出入境人员、运输工具、农产品及其他商品等领域，上述限制措施对我国外贸造成诸多不利影响，根据相关数据显示，我国2020年前2个月货物贸易进出口总值4.12万亿元人民币，同比下降9.6%。在此形势下，各国限制措施涉及哪些国际规则，如何理解和评估上述限制措施的合法合理性等等问题，值得我们专门去研究分析。一、相关国家及地区采取的限制措施涉及的国际组织及国际法
（一）国际卫生组织及《国际卫生条例》
国际卫生组织（简称WHO）简称世卫组织，是联合国负责协调有关医药卫生事务的专门机构。《国际卫生条例》（IHR2005）作为其活动依据的核心法，是一部196个缔约国共同签署的具有普遍约束力的国际法律协定。国际法律协定的适用一般存在两种模式即转化、纳入，而我国《国境卫生检疫法》等法律法规转化吸收了《国际卫生条例》，成为我国海关部门开展进出境卫生检疫执法活动的基本法律依据。
（二）世界贸易组织及相关协议
由于此次疫情部分国家及地区对中国采取多种限制措施，其中贸易限制措施主要针对我国出口农产品及其他商品，涉及相关国际组织为世界贸易组织（简称WTO），而涉及到的相关国际协议规则主要包括：《动植物卫生检疫措施协定》（简称SPS协定），为防止一些WTO成员方借口保护生态平衡设置一些不合理的检疫措施和标准，影响国际贸易的正常发展，是对成员国管制进口产品原则和规则的具体规定，在此次疫情中主要对货物的检疫行为进行了约束;《贸易便利化协定》（简称TFA），TFA实体内容主要包括两部分：第一部分 （第1-12条） 基于对贸易便利化的狭义界定， 澄清并发展了GATT1994第5、8、10条的相关内容， 在海关监管方式与相关基础设施建设提供了强制性或参考标准。第二部分对特殊与差别待遇条款作出相关规定，主要对各成员货物通关相关规则、程序、文件及规制协调等方面进行约束。
表一：新冠疫情下部分国家对我国出口食品农产品采取限制措施清单
（三）其他WTO框架下协议及相关标准
此次疫情中针对中国出口农产品等限制措施涉及SPS协议及OIE等相关国际组织，一般在海关实施动植物检疫与卫生检疫工作中常接触到世界动物卫生组织（OIE）、国际植物保护公约（IPPC）以及国际食品法典委员会（CAC）等国际性组织，这些国际组织往往制定有相关国际标准，在大多数国家中不构成强制约束，但根据SPS协议第3条“协调一致”原则中规定，各成员发布和实施的检疫措施应以国际标准、准则或建议为依据。因此，法律层面上上述国际组织发布的标准、建议和指南等通常被作为通报评议以及对外交涉的重要依据。目前为止，各国提出限制措施的依据均为新冠疫情，此次OIE的意见至关重要，但目前OIE仅在官网上作出了新冠病毒肺炎问答，并未明确传播来源于某种动物。二、限制措施中相关国际规则分析及建议
（一）国际规则法律约束力
國际法是指若干国家参与制定或者国际公认的、调整国家之间关系的法律，实际情况来看，各国对国际规则的履行情况各有差异。此次疫情中，早在1月23日WHO宣布：新型冠状病毒肺炎疫情，不构成“国际关注的突发公共卫生事件”。WHO的建议非常明确，即“不建议其他国家采取任何旅行或贸易限制措施”，但各国对此反应各有不同。截止3月12日，共有共有147个国家（地区）对人员出入境实施限制性措施，亚洲和欧洲共有42个国家（地区）对航班/列车/船舶进行限制，共有26个国家（地区）对医疗物资出口进行限制，18个国家（地区）对货物进口进行限制。
根据IHR2005第43条第二款之规定，当相关科学依据缺乏时，WHO现有的特定指导和建议以及相关国际规则应被视为各国实施防控措施的依据，上述国家行为显然与WHO规则相悖。另根据WTO/SPS协议规定，各成员新制修订的针对货物的检疫性措施应无延迟的通过WTO向其他成员进行通报。自新冠疫情爆发以来，仅有俄罗斯一国就其对货物的禁止性措施发布通报（G/SPS/N/RUS/178），其余国家均未履行相关义务。以上可见，上述规则条款未得到各国良好履行。
（二）最小贸易（交通）限制原则
根据IHR第43条第一款中对缔约国额外的卫生措施作出规定：“这些措施对国际交通造成的限制以及对人员的创伤性或侵扰性不应超过能适度保护健康的其他合理的可行措施”。WTO/SPS第5条第四款规定：“各成员在决定适当的动植物卫生检疫保护水平时，应考虑将对贸易的不利影响减少到最低程度这一目标”，第六款规定：“各成员在制定或维持动植物卫生检疫措施以达到适当的动植物卫生检疫保护水平时，考虑到技术和经济可行性，应确保这类措施不比要获取适当的动植物卫生检疫保护水平所要求的更具贸易限制性”，由此规定各国实施的SPS措施应保持适当的保护水平，而不应超过必要的限度。
目前，中国政府对新型冠状病毒最早采取了必要的限制性防疫措施，且疫情得到了有效的控制，3月20日疫情首次出现“零增长”，而部分国家在没有科学依据和风险评估的情况下对中国采取的限制措施，明显超出其合理保护的必要限度，不利于双边贸易发展。建议在相关科学依据明确之前，措施国能遵循WHO组织相关建议，尽快调整现行措施，可采用加强检疫、货物消毒等替代措施。
（三）非歧视原则
根据国际卫生条例（IHR）第3条第一款规定：“本条例的执行应充分尊重人的尊严、人权和基本自由”，第42条规定：“根据本条例采取的卫生措施应当以透明和无歧视的方式实施”;WTO/SPS协议第二条第3款规定：“各成员应确保其动植物卫生检疫措施不在情形相同或情形相似的成员之间，包括在成员自己境内和其他成员领土之间构成任意或不合理的歧視。动植物卫生检疫措施的实施不应对国际贸易构成变相的限制”。
目前某些国家没有区分中国境内各区域的不同风险等级，也没有考虑中国籍公民的居住地和旅行路线，而是直接针对中国籍公民采取禁止入境措施，构成对中国籍公民的歧视，另外在疫情多个国家爆发的情况下，部分国家的限制措施仅针对中国也是违反了“非歧视”原则。建议相关国家有必要尽早调整现有措施，最大程度避免歧视性后果的蔓延。
（四）科学依据和风险评估原则
根据IHR2005第43条第二款，缔约国在决定是否执行额外卫生措施时，应基于三点：一是“科学原则;二是现有的关于人类健康危险的科学证据，或者此类证据不足时，现有信息，包括来自世界卫生组织和其他相关政府间组织和国际机构的信息;三是世界卫生组织的任何现有特定指导或建议”。根据中国向WHO提供的公开透明的疫情信息，该病可防可控。WHO在新型冠状病毒设为PHEIC中的建议也明确，不建议采取任何旅行及贸易的限制措施。因此，部分国家采取的对人员入境的限制性措施没有科学依据，也与WHO建议相悖。
针对货物贸易，根据WTO/SPS协议第2条第二款规定：“各成员应确保任何动植物卫生检疫措施的实施不超过为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的程度，并以科学原理为依据，如无充分的科学依据则不再实施”，以及第5条“风险评估以及适当的动植物卫生检疫保护水平的确定”第一、二款有关风险评估以及科学依据的相关规定，各国针对货物贸易采取的限制性措施应具备充分的科学依据，并进行风险评估。即使该措施为紧急措施，在实施前也应对相关风险进行初步评估。
目前，OIE仅在官方网站以问答形势向公众解答新冠病毒与动物间的关系，且没有证据表明新型冠状病毒其在饲养类、观赏类乃至水产类动物携带传播，更没有证据证明食品饮料和植物源性产品出现相关风险。禁止性措施缺乏必要的科学依据和风险评估，建议明确疫情流行病学及相关风险之前，各国应加强沟通合作，开展技术交流，以科学理性的政策措施共同应对疫情，避免反应过度影响双边贸易发展。
（五）透明度原则
根据WTO/SPS协议第7条规定：“各成员应通知其动植物卫生检疫措施的改变，并根据附件2有关规定提供其动植物卫生检疫措施的信息”。目前，仅俄罗斯及哈萨克斯坦向WTO组织通报其针对中国疫情采取的紧急限制措施，其余国家未履行透明度相关义务。希望措施方能尽快对措施范围、依据、期限等进行明确，并尽快开展风险评估，及早取消与其合理保护水平不符的过度性措施。
（六）区域化原则
WHO并未有疫区国的概念，OIE仅对动物疫病根据疫情流行的风险程度进行区域化管理，且新冠病毒并未列入动物疫病名录中。同时，WTO/SPS第6条“病虫害非疫区和低度流行区适用地区的条件”也明确规定，各国应区分疫区及非疫区和低度流行区的相关风险。目前，尽管我国湖北省面临严重疫情，但大部分省份并没有发生严重的疫情传播，建议将我国不同区域疫情风险进行区分，适用不同等级的检疫措施。
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