对取消公文上行文“签发人”要素的可行性研究
田煜
摘 要：《党政机关公文处理工作条例》自2012年颁布实施以来，在规范公文管理方面发挥了很大作用，但强行在上行文标注签发人也给公文处理工作带来不少困扰。文章从在公文上行文标注签发人的历史演变、必要性和弊端三个方面，探讨取消公文上行文中“签发人”要素的可行性，以寻求解决此问题的对策。
关键词：签发人；公文格式；公文处理
《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）自2012年颁布实施以来，在规范党政机关及参照执行单位公文处理工作方面发挥了很大作用，但强行在公文上行文中标注“签发人”，也给实际工作带来不少困扰。笔者从在公文上行文标注签发人的历史演变、必要性和弊端三个方面，对取消公文上行文中的“签发人”要素的可行性进行分析探讨，以求教于各位同行和专家。
1 从标注签发人的历史演变分析
国务院办公厅1981年2月27日发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》第6条规定：“公文格式一般包括：标题、主送机关、正文、附件、机关印章、发文年月日、抄送单位、公文编号、机密等级、缓急程度等。” 此时的公文格式中并未包括“签发人”要素。国务院办公厅1987年2月18日发布的《国家行政机关公文处理办法》第8条规定：“公文一般由标题、发文字号、签发人等部分组成。……上报国务院的公文，应注明签发人。”这是我国首次将“签发人”作为公文的一个要素予以规定，但仅限于上报国务院的公文。国务院办公厅1993年11月21修订的《国家行政机关公文处理办法》第10条规定：“公文一般由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人等部分组成。……上报的公文，应当在首页注明签发人姓名。”这里再次将“簽发人”作为公文的一个要素予以规定，但限于“上报的公文”而非“上行文”，不过二者的含义已经比较接近。国务院办公厅2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》第10条规定：“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等部分组成。……上行文应当注明签发人、会签人姓名”。这是我国首次在官方文件中明确规定在上行文中标注“签发人”。中共中央办公厅、国务院办公厅2012年4月16日印发的《党政机关公文处理工作条例》第9条规定：“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人等组成。……上行文应当标注签发人姓名。”再次确认了“签发人”是公文上行文的必备要素之一。
从30多年来我国公文处理“大法”的五次历史演变来看，在公文上行文标注签发人不是从来就有，并经历了一个不断演变的复杂过程，但并没有任何权威部门对此演变的原因进行阐释。依笔者愚见，签发人从无到有，从“上报国务院的公文”扩展到“上报的公文”，再到“上行文”的演变轨迹来看，从一个侧面反映了一些上级单位对下级单位上报公文质量不认可，并通过增加“签发人”的方式，在一定程度上提高了上报公文的质量，并将此种公文格式作为上行文的必备格式固化下来。事实上，提高公文质量的途径很多，比如培训、追责、激励等，既对上行文、平行文、下行文一视同仁，又简化公文格式，确保公文的权威性。通过在上行文标注签发人的做法，不但增加办文负担，反倒会给人一种不重视平行文和下行文的错觉，并非解决公文上行文质量问题的最佳方案或唯一途径。
2 从标注签发人的必要性分析
2.1从公文与底稿的构成要素分析。公文的内容取决于底稿，公文底稿记载了公文的形成过程，二者在内容上完全一致，但属于公文处理工作的不同阶段。公文和底稿因担负的使命不同，二者构成要素并不完全一致，都有自己固定的格式。也就是说，公文的构成要素是由公文自身的性质决定的，既不要求全部体现出公文底稿的构成要素，比如拟稿人、核稿人、校对人、份数等过程信息，也有符合自身需要的新元素，如印发日期、公章等公文底稿没有的要素。因此，从公文与底稿的关系分析，在上行文重复标注签发人，只是人为赋予了“以示重视”的特殊使命，并非行文所必需。
2.2 从公文制发程序分析。从公文制发程序来看，签发是根据领导分工或授权，在公文底稿的签发栏内亲自签署发文意见、签发人姓名和签发日期，只有签署同意发文的意见后，方可进入公文制发工作的下一个流程，并表示公文已经生效，即是行使权力的象征，也是承担责任的环节。[1]而签发人是在公文印制过程中，由印制人在上行文首页的版头区域按照规定的格式进行印制，不是由签发人本人签署，其作用也不是为了公文的生效或作为进入下一个制发流程的前提，而是重视公文上行文的一个标志。从上述分析来看，签发是必需步骤，不可或缺，不可逾越，不可程序颠倒，否则就无法完成公文的制发工作。标注签发人并非公文制发的一个程序，取消签发人标识既不影响公文的制发，也不影响公文的法律效力。
2.3 从标注签发人的目的分析。在公文上行文标注签发人的目的，官方文件中并没有权威的解释，但从专家学者有关签发人的解读来看，大体可以归纳为以下几种情况：一是明确公文责任人；二是便于联系工作；三是提高公文质量。下面就从这三个方面的目的分析一下是否有必要标注签发人。
2.3.1 明确公文责任人。我国内地的党政机关、社会团体和企事业单位按宪法和《组织法》等法律规定，实行的是首长负责制、法人负责制，即一把手负全责。[2]由于上行文设置签发人的目的之一，是为了表明谁对公文内容负责，依照法律规定能对公文内容负全部责任的只有一把手。因此，无论公文是否由一把手签发，也无论是否标注公文的签发人，作为单位一把手都应该为公文的内容负责，为上报事项负责。另外，从法律地位来看，《条例》的有关规定应服从于上位法《宪法》和《组织法》等有关规定。因此，既然从法律地位上已经明确了公文的责任人是行文单位的一把手，再通过标注签发人来明确公文责任划分只能是画蛇添足，多此一举。
2.3.2 便于联系工作。标注签发人是为了“让上级单位的领导人了解下级单位谁对上报事项负责，为直接联系工作、迅速有效地询问和答复有关问题提供方便”[3]。诚然，公文作为上情下达，下情上报的重要桥梁之一，离不开畅通的沟通渠道和多样的沟通方式，但不必通过标注签发人的方式来进行，原因如下：一是目前的联系方式多样，请示类公文一般标注联系人及联系电话；上下级单位之间的办公通信录、公务邮件等；领导人向社会公布的手机、QQ、微信号码等联系方式。二是不是所有工作都需要由单位一把手亲自解决，可以联系分管该项工作的领导，或者具体经办人。三是平行文和下行文同样需要有畅通的沟通渠道，在未标注签发人的情况下，沟通联系并未受到影响。由此可见，通过标注签发人来实现便于直接联系工作的目的并非不可或缺。
2.3.3 提高公文质量。在公文上行文标注签发人的目的之一是为了“表明公文的具体负责者，督促有关领导人认真严肃地履行权利义务，强化公文质量”。[4]诚然，公文质量的高低与行文单位对公文的重视程度密不可分，与签发人对公文的审核把关息息相关，但公文质量的高低更取决于拟稿人、核稿人、审核人的政策水平、文字功底、业务素养以及对公文格式、公文语体等的准确把握。因此，提高公文质量亦应通过综合施策加强管理和引导，仅通过在上行文标注签发人提升公文质量恐将事与愿违，此项重任并非标注签发人所能承载。
3 从公文上行文标注签发人的弊端分析
3.1 增加领导人办文负担，影响办文效率。《条例》第二十二条规定“公文应当经本机关负责人审批签发。重要公文和上行文由机关主要负责人签发。……联合发文由所有联署机关的负责人会签” 。说明凡是上行文，无论是一般业务问题还是涉及全局性的重大问题，都应该由单位主要负责人签发。也就是说“在任何情况下，行政机关上行文的签发人署名只能是行政机关的一把手或者事实上的一把手”[5] ，联合发文由所有联署机关的负责人会签。那么，如果一把手出差，外出学习，或因特殊原因暂时空缺，在未明确主持全面工作的“准一把手”的情况下，是不能由副职或授权代表代为行使上行文的签发权的，即使在副职领导分管工作权限内，也必须由一把手签发。当然也要履行签发者对公文内容、格式等的审核权，必然增加单位“一把手”的辦文负担，影响上行文的办文效率，甚至影响行文单位的决策效率。
3.2 导致领导工作分工、公文处理权限、公文格式相互冲突。我国各级单位一般由一把手负责全局性或重要性的工作，副职分别协助一把手分管不同专业或领域的工作。工作实践中，公文的签发权限一般依据领导人员的分工进行确定，而不是依据行文关系进行选择。根据签发和签发人的相互关系，上行文所标注的签发人，务必和公文底稿签发栏中行使签发权的领导为同一人。而公文处理实践中，往往会出现以下情况：一是公文底稿签发栏中的签发人是由分管该项工作的副职领导签发，公文上标注的签发人却是单位主要负责人，公文底稿与上行文上标注的签发人姓名不一致，从而造成公文制发程序有悖于条例规定，甚至影响公文的合法性；二是公文底稿和正文的签发人都为单位一把手，但公文涉及事项为其他副职领导人分管，不是单位一把手亲自分管，这样必然导致单位领导工作分工与公文处理权限不一致；三是公文底稿和正文均为分管副职领导人，与上行文标注的签发人必须为单位一把手的要求相悖，不符合上行文公文格式要求。
3.3 助长唯上思想。尽管公文在内容上有轻重缓急之分，在文种上各取所需，在行文方向上有上行文、下行文和平行文，但公文作为一种具有规范体式和法定效力的履职工具，不应该在标注签发人的问题上因行文方向不同而有所区别。单独在上行文标注签发人，客观上将助长唯上思想和漠视下级的不正之风，与党和国家创造良好政治生态的努力背道而驰。
从重视程度分析，对于上行文我们理应给予高度重视，但对于下行文我们也没有理由怠慢。事实上，党中央、国务院等上级单位的下行文更具政策导向和指导作用，更应该引起办文机关的高度重视。对于平行文而言，尽管行政级别相同或不相隶属，但由于单位职责、审批权限、协商事宜的重要程度不同，行文单位间确实存在一定“请示”的成分，甚至出现不标注签发人而被迫退回修改的怪象，[6]这也迫使行文单位引起高度重视。仅局限于在上行文标注签发人来凸显对上行文的重视，同样是唯上思想在作祟。
3.4 上行文标注签发人与特殊文种存在冲突。令、议案作为特殊文种，应在落款处标注签发人，使用签发人签名章。尽管此处的签发人无论格式、标注要求、法律效力和作用都和上行文标注的签发人大不相同，但这种规定还是容易造成签发人使用的混乱。况且从行文关系分析，令作为下行文是文秘工作中的普遍共识，一些专家学者认为议案主要适用于各级人民政府与同级人民代表大会或其常务委员会之间，属于不相隶属机关之间的行文，应作为平行文对待 [7] ，这些都与《条例》规定的仅在上行文标注签发人的要求不一致。也有人将议案的行文单位视作“同级关系的领导与被领导关系”，议案应作为上行文对待。但议案作为一个特殊文种，并未按照上行文的公文格式在规定的位置标注签发人。上述现象表明在上行文版头处标注签发人与令、议案等特殊文种在落款处标注签发人存在一定的冲突。
4 结语
综上所述，从公文上行文标注签发人的历史演变、必要性和弊端来看，在上行文标注签发人既无必要，又存在一定弊端，并在客观上给公文处理工作造成不少困扰。依据精简高效的原则，取消上行文中的签发人要素，将有助于解决公文上行文、平行文、下行文体例不统一、格式不一致等问题，有利于进一步简化公文处理，提高工作效率。
参考文献：
[1]张庆儒.公文的签发——公文制发系列讲座之九[J].应用写作，2003（11）：48-50.
[2]夏海波.论“签发”、“签发人”、“签署”之异同[J].档案管理，2002（3）：45-46.
[3] [4]叶黔达.应用写作[M].成都：四川人民出版社，2002.
[5]苏武荣.正确认识公文的“签发”与“签发人”[J].应用写作，2016（12）：17-18.
[6]邱相国.从告知函未标签发人被退说开去[J].秘书之友，2009（12）：29-30.
[7]孙百臣.议案究竟是平行文还是上行文[J].秘书，2010（10）：9-10.
（作者单位：中国联通河南省分公司 来稿日期：2018-06-20）
