基于司法裁判文书数据的信息公开实践分析研究
卢显阳
摘 要：信息公開是档案界长期关注的热点之一。信息公开司法裁判文书从一个侧面反映了信息公开实践的现状。裁判案件递增趋势明显；行政案由占比高；裁判案件数量与法院层级、审理次数与案件数量成反比；裁判案件数量与经济发展水平成正比；案件多与土地资源、房屋地产、拆迁安置、合同协议相关。在此形势下，档案部门在提供信息公开服务时必须清楚哪些是档案，哪些是政府信息；必须依法、有效区分政府信息与非政府信息。必须处理好信息公开与国家秘密、商业秘密及个人隐私的关系，依法依规提供信息公开服务。
关键词：信息公开；司法；裁判文书；数据分析；实践
政府信息公开（以下简称信息公开），自2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下称《条例》）颁布实施以来，已经成为我国各级人民政府政务公开的重要内容之一。
档案包含政府历史信息，综合档案馆是信息公开的法定场所。因此，无论是档案理论工作者，还是档案局（馆）工作者，都有必要关注信息公开理论研究与实践的发展进程。
基于司法裁判文书数据分析的信息公开实践与展望研究，从信息公开司法实践的视角，以“中国裁判文书网”的裁判文书为样本来源，以“信息公开”为检索条件检索到的153300条数据为样本（2018年8月5日6时），对裁判年份、案由、法院层级、地域及法院、审判程序、裁判文书类型、关键词7个指标项进行研究。尝试从一个全新视角来观察信息公开实践的总体情况，归纳其特点，并对信息公开工作的前景进行展望。
1 信息公开司法裁判文书数据分析
1.1 信息公开裁判案件年均14000件，增加12000倍，递增趋势明显。在153300件样本中，实际标明时间的151126件，占比98.6%；未标明时间的2174件，占比1.4%。
以实际标明时间的151126件计，2008年4件，占比0.003%；2009年44件，占比0.03%；2010年106件，占比0.07%；2011年110件，占比0.07%；2012年243件，占比0.16%；2013年2172件，占比1.44%；2014年13391件，占比8.86%；2015年24937件，占比16.50%；2016年36182件，占比23.94%；2017年50681件，占比33.54%；2018年23256件，占比15.39%。年平均13739件，占比9.09%。
信息公开年度裁判案件数量，从《条例》2008年颁布时的4件，到2017年的50681件，增加了12669倍。年平均13739件。
整个发展过程是一个不断上升趋势（图1中的虚线），可分为三个阶段。
2008年-2012年是第一阶段。这是一个缓慢起步，逐渐加速的阶段。年均101件。
2013年-年2017年是第二阶段。这是一个不断加速，高速发展的阶段。年均25472件。
2018年由于数据不全，以前七个月的23256件来计算，预计全年大约为37867件，数量上可能11年来首先出现回落，信息公开裁判案件进入回调期。
从整体趋势上看（图1虚线），自《条例》颁布实施，信息公开年度裁判案件是不断递增的趋势。
1.2 信息公开裁判案件案由大多是行政案由，与政府行政行为高度相关。从信息公开裁判案件的案由看，确定案由的68419件，占全部裁判案件的44.63%。不确定案由或未确定案由的84881件，占全部裁判案件的55.37%。
不确定案由或未确定案由的样本，高出确定案由样本约一成。四类案由均值为17105。
在确定案由的裁判案件中，行政案由数量最大，占比80.92%，是信息公开裁判案件最主要的类型。其次是民事案由，占比18.61%。再次是刑事案由，占比0.44%。最后是赔偿案由，仅占0.03%。
行政案由和民事案由裁判案件之和，占到了全部信息公开裁判案件的99.53%，相比之下，刑事案由的0.44%和赔偿案由的0.03%占比，基本上可以视做微乎其微。而民事案由、刑事案由和赔偿案由之和还不到行政案由的四分之一。
因此，信息公开裁判案件案由主要为行政案由，与政府行政行为高度相关。
1.3 信息公开裁判案件主要集中在基层，各层级法院裁判案件数量与法院层级高低成反比关系。从信息公开裁判案件的受案法院的层级看，最多的是基层法院84196件，占比54.92%。其次是中级法院52614件，占比34.32%。再次是高级法院14439件，占比接近9.42%。最少是最高法院2051件，占比1.34%。
可以说，信息公开裁判案件主要由基层和中级法院办理，占89.24%。或者说，信息公开裁判案件主要集中在基层及中级法院。
从图3虚线显示趋势来看，法院层级的高低与不同层级法院裁判的信息公开案件数量成反比关系。即法院层级越高，裁判案件数量越少；法院层级越低，裁判案件数量越多。
1.4不同地域裁判案件数量与经济发展水平成正比关系。表1为信息公开案不同地域及法院数量及占比情况。
从表1全国不同地区裁判案件数量看，不同区域差异明显。
31个省（市）和两个法院平均裁判案件4636件。只有三分之一（11个）省、市的裁判案件数在平均数4636件之上。分别是：北京市、江苏省、河南省、山东省、浙江省、广东省、湖北省、上海市、四川省、福建省、天津市。
裁判案件在三位数的也占三分之一（11个省市），分别是广西壮族自治区、内蒙古自治区、黑龙江省、甘肃省、云南省、海南省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院、青海省、西藏自治区。
31个省（市）裁判案件数量排名，大致上与2017年全国各省GDP排名接近。这表明不同地区信息公开裁判案件数量受经济发展水平影响明显，大致上与经济发展水平成正相关关系。即经济发达程度越高，信息公开裁判案件数量就越多；反之，经济发达程度越低，信息公开裁判案件数量就越少。
这也从一个侧面印证了马斯洛的需求层次理论。经济越发达的地区，人们对信息公开的需求越大，要求越高，维护自身权益的意识越浓厚，通过法律手段维护自身合法权利的愿望就越强烈。
1.5 信息公开案多在一审二审审结，案件审理次数与审理案件数量大致成反比关系。从信息公开案所经过的审判程序看，一审审结71613件，占比48.02%。二审审结42594件，占比28.03%。再审审结1911件，占比1.25%。非诉执行审查93件，占比0.06%。再审审查与审判监督3410件，占比2.22%。其他703件，占比0.46%。
由此可以看出， 76.04%的信息公开案件以一、二审为主，大多数案件在二审前完成，无需进入之后的程序。
另外，从图4虚线显示的规律上看，大致上信息公开案审理次数与审理案件数量成反比关系。即审理次数越少，审理数量就越多；审理次数越多，审理案件数量越少。
1.6 信息公开案裁判文书类型以裁定和判决为主，占比超过九成。从裁判文书的类型数量（图5）上看，居第一位的是判决书，76442件，占49.85%。第二位的是裁定书，65203件，占42.53%。第三位的是通知书，489件，占0.32%。第四位的是决定书，274件，占0.18%。第五位的是调解书，25件，占0.02%。另外还有其他10887件，占7.10%。
绝大多数信息公开案（92.38%）经过了审判环节，由法院裁定、判决结案。
1.7 信息公开案涉及的涉及土地资源、房屋地产、拆迁安置、合同协议、个人权益的案件较多。从关键词平均使用频率看，98个关键词的平均使用频率为2432次。
使用频率在平均值之上的有28个：驳回、程序合法、具体行政行为、合同、拆迁、法定期限、房屋拆迁、债权、不予受理、利害关系、第三人、管辖、建设用地、本案争议、房屋征收、违法行为、交付、不履行、变更、履行法定职责、建设工程、所有权、土地征收、授权、行政赔偿、合同约定、违约责任、公共利益。
28个关键词占全部关键词的28.57%，大约三分之一；28个高频关键词，共使用164269频次，占全部使用频次的107.16%。如果以一个案件只使用一个关键词计算，已经涵盖全部信息公开案件。
28个高频关键词剔除司法程序及行为和行政行为之外，主要涉及土地资源、房屋地产、拆迁安置、合同协议。
2 结论与讨论
信息公开是档案界长期关注的热点，信息公开司法裁判文书从一个侧面反映了信息公开实践的现状。综上，我们得出了，信息公开裁判案件遞增趋势明显；行政案由最多，占比最高；裁判案件数量与法院层级成反比；审理次数与案件数量大致成反比；裁判案件数量与经济发展水平成正比；案件多与土地资源、房屋地产、拆迁安置、合同协议相关的结论。
上述结论，至少有三个方面的问题应当引起档案行政管理部门、各级档案馆和各级政府部门档案室及工作人员的重视。
首先，由于信息公开裁判案件在全部信息公开服务活动中只占很少一部分，因此，在信息公开裁判案件年均超过一万四千件，增速快，递增趋势明显的情况下，可以推断，信息公开服务量会非常庞大，并且还在不断增加。不仅是各级人民政府日常政务公开工作中的重要内容，而且正在成为社会公众“了解政府运行、获取有用信息的一条重要途径”。[1]在这种情况下，档案部门在提供信息公开服务时有三点必须搞清楚：
一是政府历史档案信息是否属于《条例》所称的政府信息。“司法实践表明，《条例》所指的政府信息范围，应当既包括《条例》施行前形成的政府信息，也包括《条例》施行后形成的政府信息。”[2]
二是信息公开适用《条例》还是适用《档案法》的问题。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，“并非归入档案就不属于政府信息公开，而是根据不同的档案保管单位加以区分”。[3]即，“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行”。
三是申请公开档案信息的问题。“对于申请人申请公开的信息属于已经归档、移送档案管理机构保存的档案信息，行政机关可根据档案管理的密级规定、利用的相关限制，给予申请人是否可以从档案管理机构获取该信息的提示。”[4]这个问题，不仅对档案馆信息公开有现实指导意义，对政府各部门档案室也有着十分及时的现实指导意义。
其次，行政案由最多，占比最高，与政府行政行为高度相关。表明信息公开已经成为各级人民政府的日常行政行为，而且是一项“保障公民对行政活动的知情权和参与权”[5]的重要行政行为。在依法行政、依法治档环境下，处理政府信息公开事务，首要问题是“依法、有效区分政府信息与非政府信息”。[6]各级档案馆和政府部门档案室在实践中须要特别注意申请公开政府内部信息、行政管理中的过程性信息和党务信息三个方面的问题：
对于申请公开政府内部信息的，“按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定：行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。 [7]
对于申请公开行政管理中的过程性信息的，“按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。 [8]
对于申请公开党务信息的，最高人民法院2018年的有关案例认为，“行政机关或经法律法规授权管理公共事务的组织有关信息的公开适用《政府信息公开条例》的规定，而党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定”。[9]这一情况一般也应当适用于工、青、妇等组织的档案。
最后，法院裁判案件数量与法院层级高低成反比关系，案件审理次数与审理案件数量大致成反比关系。都表明信息公开裁判案件主要发生在基层，同时也表明，信息公开服务也大多集中在基层。基层是政府向公众提供信息公开服务的主要阵地与平台。
因此，基层档案馆和基层政府部门档案室就成为信息公开服务的主要场所，随着信息公开服务需求的不断增加，服务频次的加大，发生失误几率也在增加，基层档案馆和基层政府部门档案室成为信息公开案件的高发区的风险也在增大。要减少失误发生的几率，降低发生信息公开案件的风险，就要求各级档案行政管理部门加大对档案馆和同级政府部门档案室工作人员的教育和培训，帮助信息公开岗位的工作人员，掌握有关信息公开法律法规规章的要求，处理好信息公开与国家秘密、商业秘密及个人隐私的关系，依法依规提供信息公开服务。
参考文献：
[1][2][3][4][6][7][8][9]四川发布.跟省长一起学法：当“政府信息公开”碰上“个人隐私”，公不公开？. https：//mp.weixin.qq.com/s/FWNhhfmOCtEMZyw6oWBmCA.2018.7.29
[5]陈忠海，吴雁平.论档案行政执法司法化[J].档案学通讯，2014（01）：80-85.
（作者单位：河南工学院 来稿日期：2018-08-06）
