海上安全风险规制的范式安排
陈敬根 刘志鸿
摘要：海上安全风险单边管控更多基于本国权益保障的面向，其负外部性较为明显，不但对公海航行自由原则和专属经济区制度构成一种侵蚀，而且对他国主权、主权权利或管辖权构成一种侵犯。基于利益共同体、责任共同体和命运共同体的理念与共识，海上安全风险规制的范式安排已经从单边管控向区域协同发展。进一步推进海上安全风险规制区域协同，需要借助“国际法之治”模式，通过协调区域性海事制度安排、补强区域协同法律效力和引入目标导向型标准的立法理念等路径加以实现。
关键词：海上安全；单边管控；区域协同；目标导向型公约
中图分类号：DF961.9 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）05-0105-007
海上安全可归于“总体国家安全观”的构成内容，但相对于政治安全、国土安全、核安全等体现的高敏感性特征而言，海上安全的敏感性较低，国际社会易于就海上安全保障问题达致主观共识和一致行动。习近平新时代中国特色社会主义思想所包含的利益共同体、命运共同体和责任共同体理念，无疑为“国际法之治”提供了中国立场、中国表达和中国智慧。[1]随着区域协同日益成为构建共同体的一种较优路径选择，国际社会开始审视和渐次推进海上安全风险规制的范式安排，在立法和实践两个层面实现从单边管控向区域协同的转变。
一、海上安全风险单边管控的负外部性
海上安全风险单边管控范式的执行主体是国家，即船旗国、沿海国和港口国，其法理证成来源于国家主权的固有管辖、《联合国海洋法公约》（UNCLOS）等相关国际公约关于缔约国的义务规定[2]，国家惩治措施包括对船舶予以警告、滞留、驱除或阻止船舶挂靠其港口，提起诉讼或者处罚等。[3]但是，国家主权的权力属性“由于国际社会的权力分散性，其在对外的向度上也发挥着一定限度内的作用，进而使各个国家对外也拥有了一定程度的权力或控制力”[4]，这反映在海上安全领域，则表现为一些国家采取更为严格的海上安全风险单边管控，如“实施海事识别制度”“集装箱安全倡议”和“防扩散安全倡议”等，其已然超出法理证成或国际文件规定的边界，其负外部性愈发明显。
（一）前置管控海域侵蝕公海航行自由原则和专属经济区制度
海事识别制度（MIS）是21世纪初澳大利亚推出的海上安全风险单边管控措施，其最为突出的特点是，要求驶入澳大利亚港口的非澳大利亚籍船舶向澳大利亚政府提供与船舶及航行所有的相关信息，且提供信息责任的节点为远距澳大利亚港口1000海里。[5]UNCLOS确立了公海航行自由原则和专属经济区制度，前者规定任何悬挂国旗的船舶均有权不受非法干涉地在公海上航行且仅受船旗国的专属管辖；后者规定沿海国在专属经济区的权利仅限于自然资源的开发利用、人工岛屿与设施的建造和管理、海洋科研与环保的管辖权，而不具有与此目的相背离的其他权利。虽然有学者基于《国际船舶和港口设施保安规则》（ISPS）（1）所赋予的沿海国维护海上安保的权力[6]，装运禁止运输危险品的船舶构成一种对“公海航行自由原则”的褫夺[7]，或专属经济区“模糊”的剩余权利当然内含此种权利来试图证成MIS的合法性[8]，但维护海上安保权力并不能超越UNCLOS规定而创设新的海域权利，专属经济区“模糊”的剩余权利也不能衍生出与基于自然资源面向的剩余权利相违背的新的权利内容，故此，澳大利亚创设MIS因其前置管控海域无从获得UNCLOS相关权利的逻辑证成而构成一种对UNCLOS既有规定的公海航行自由和专属经济区制度的侵蚀。
（二）域外甄别检查和海上拦截对他国主权、主权权利或管辖权构成一种侵犯
集装箱安全倡议（CSI）是21世纪初美国推出的海上安全风险单边管控措施，其最大特点在于，要求对船载集装箱在运往美国之前进行预先甄别、检查，船舶所有人或经营人若不遵从，则美国有权采取强制检查，而对于强制检查所导致的船舶滞留、运输成本增加等责任由船货利益方承担。（2）防扩散安全倡议（PSI）是美国紧随CSI之后推出的又一单边管控措施，其最大特点在于，可在必要时对朝鲜、伊朗等较敏感国家非法贩运大规模杀伤性武器及相关原料的行为予以海上拦截。[9]“九一一”事件后，美国制定和实施了诸如CSI和PSI等“入境货物安全计划”（inbound cargo security programs），并将其描述为“向外推进边界”（pushing the border outward）来改善国家安全的努力。美国海关和边境保护局（CBP）的前任委员罗伯特·C·邦纳（Robert C. Bonner）认为，该计划的目的是将美国的安全范围扩展至国家边界以外，甚至是货物在国外的某一启运地。“在美国，对船舶安全与检查问题的有利解决方案是将美国边界向外扩张。”[10]“向外推进边界”多次出现在CBP的声明和美国海岸警卫队的国会证词以及国会关于国家安全法的研究报告之中：“为了国土安全，需要将美国的海上边界向外推进，在远离港口和航道的海域上实施海上安全检查。”（3）布什政府在2002年9月发布的第一个国家安全战略也提及这一措辞，指出在危险威胁到达美国边界之前进行甄别和摧毁，在许多方面都是一致的。[11]海关检查和边境执法是国家主权的一个重要构成，其具体主要内容是对从境外进口的物资是否存在走私或偷渡等问题进行查验，其传统职能并不包括在境外对某一出口国的出口物资实施检查和执法。美国推行的“入境货物安全计划”实质上是凭借美国在货物贸易与运输领域的绝对优势捆绑其贸易伙伴国，通过介入和干涉贸易伙伴国的海关检查和边境执法职能，实现保卫美国的国土安全的目的，已经对他国的包括海关独立检查权和边境执法权在内的主权、主权权利和管辖权构成一种实质性的侵犯。
二、海上安全风险管控的区域协同：历史进程与推进方向
针对单边管控的负外部性，国际社会认识到区域协同在海上安全风险规制领域中的重要作用，开始尝试建立海上安全风险规制的区域协同管控范式。
（一）海上安全风险管控区域协同的历史进程
海上安全风险管控区域协同肇始于国际海事安全条约确立的相关制度，后经北极理事会出台的相关具有法律约束力的协定和部分沿海国创设的区域性海事安排而获得实质性发展。
自20世纪中后期始，国际社会针对海上安全风险突发出台了若干国际条约，初步确立了海上安全风险管控区域协同的雏形。《1969年国际干预公海油污事故公约》第3条规定，沿海国在采取任何措施之前，应与受到海上事故影响的其他国家进行协商，特别是与船旗国进行协商。《经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL 73/78）创设一种独特的海洋环境保护制度，即特殊区域（SA）。在该海域中，由于其海洋学的和生态学的情况以及其运输的特殊性质等方面公认的技术原因，需要采取防止海洋油污、有毒液体、船舶垃圾、船舶气体等的特殊强制办法，以防止污染海洋。[12]21世纪初，国际海事组织（IMO）创设了“特别敏感海区”（PSSA）制度，即因其生态、社会经济或科学方面的特质易于受到国际航运业活动影响的考虑而需要IMO采取行动进行特别保护的区域。[13]截至2017年年底，全球共有15个海域被指定为PSSA。为开展国际合作搜寻营救海上遇险人员，《1979年国际海上搜寻救助公约》（SAR 1979）规定了国家间的合作与协调制度。随后，IMO第25届海上安全委员会把世界海洋划分为13个搜救协调区，规定每一搜救区域由有关当事国通过协议方式建立，若当事国对搜救区域的具体范围缺乏共识时，则须至少就提供搜救服务达成一种“等效”安排的协议，此种“等效”须达到全面协调的程度。《1990年国际油污防备、反应和合作公约》（OPRC）规定，在发生重大油污事故时应加强区域协同性合作，此区域协同性合作随后被《2000年有害有毒物质污染事故防备、反应和合作议定书》所沿用，并将适用范围扩大到有害有毒物质污染事故，要求缔约国建立有效的国家或区域性防备与反应系统以及开展污染反应方面的国际合作。
北极理事会（AC）出台的相关具有法律约束力的协定和部分沿海国创设的区域性海事安排，表明全面确立海上安全风险管控区域协同制度或机制获得实质性发展。AC先后达成三个具有法律约束力的协定。2011年，AC通过了首个具有法律约束力的协议《北极海空搜救合作协定》，对各成员国应承担的北极地区搜救区域和责任进行了区域协同性的制度安排，其创新之举在于其第8条确立一种共享性的管辖权机制，即一成员国“因搜救目的请求进入另一成員国领土”时，该另一成员国有义务予以同意。2013年，AC通过了第二份具有法律约束力的协议《北极海洋油污预防与反应合作协定》，确立了石油污染防治行动区域协同制度，涉及北极海域自然生态安全相互协作、协同应对北极溢油程序等内容。2017年，AC通过了第三份具有法律约束力的协议《加强北极国际科学合作协定》，提出了诸多需要协同改进的具体措施，如改善现有的基础设施中以前无法使用的部分，鼓励拥有传统经验和本土知识的人参与跨领域的科学活动等。[14]
与具有法律约束性的海上安全风险管制区域协同范式不同，借助谅解备忘录（MoU）形式确立的区域性海事安排，其本身并不具有法律约束性，属于“软法”治理范畴。[15]但由于区域性海事安排在MoU设定的海域内构建了“两同一性”机制，即区域内海事安全管控在技术内容、具体要求两个方面实现了同一性[16]，从而在相当程度上减少或避免了低标准船舶“逃避性”选择该海域内海上安全风险管控力较弱的港口进行挂靠现象的发生，实现了该海域海上安全风险管控效果的同一性。正是区域性海事安排的独特协同效果，自1982年欧洲签署了第一个区域性海事安排“巴黎备忘录组织”（Paris MoU）后，其备受IMO关注和肯定，被视为“回应现实中船旗国监督、沿海国监督、港口国监督之于风险管控存在力有未逮或不尽人意等不足所采取的应对之举”[17]。在Paris MoU的影响下，全球又建立了亚太地区港口国监督备忘录组织（Tokyo MoU）等8个区域性海事安排。事实证明，区域性海事安排满足了国际社会的心理预期，降低了低标准船舶在相关海域航行活动的频次，彰显了海上安全风险管控效果。[18]
（二）海上安全风险管控区域协同的推进方向
海上安全风险管控区域协同创设诸如“不优惠待遇原则”“港口国监督备忘录组织”等制度或安排，其中或存在法理证成困境，或存在分区而治弊端等问题，从而构成未来海上安全风险管控区域协同努力推进的方向。
一是相关国际海事安全条约规定的“不优惠待遇原则”需要进行法理证成。“不优惠待遇原则”是指成员国对成员国船舶和非成员国船舶在适用相关国际海事法律文件和进行海上安全风险管控检查时采取无差别性的统一对待，确保对非成员国及其船舶不给予任何优惠待遇，从而保证相关国际海事法律文件的一体遵从。MARPOL 73/78第5条第4项规定，“对于非本公约缔约国的船舶，各缔约国应在必要时运用本公约的要求，以保证不给予这些船舶较为优惠的待遇”。《2001年国际控制船舶有害防污底系统公约》《2004年国际船舶压载水和沉积物控制和管理公约》等海事安全公约也做出了类似的规定。
“不优惠待遇原则”是否构成“条约相对效力原则”的违反，目前尚未取得较为一致的观点。“条约相对效力原则”是国际法的一项公认原则。所谓“条约相对效力原则”，是指条约的拘束力仅限于缔约各方，对非缔约的第三方，除非经其同意，否则不具有约束力。[19]《维也纳条约法公约》第34条确认了“条约相对效力原则”：“条约非经第三国同意，不为该国创设义务或权利。”当然，若存在下列情形，则应允许例外：一是联合国在维持国际和平及安全之必要范围内，可以为第三国创设义务（《联合国宪章》第2条第6款）。二是非缔约第三国通过书面形式明示接受某一条约（《维也纳条约法公约》第35条）。[20]三是为制裁侵略国而在多边公约中对其课以义务。这属于追究国家责任的性质，因此根本不需要侵略国的同意（《维也纳条约法公约》第75条）。四是条约所载相关规则属于国际习惯。国际习惯对所有国家均具有约束力，不受“条约相对效力原则”的限制（《维也纳条约法公约》第38条）。五是条约所载相关规则属于国际强行法规则（《维也纳条约法公约》第53条）。“国际强行法是国际社会作为整体不得以任何行为背离，并以维护全人类的利益和社会公德为目的，具有普遍约束力的最高行为规范”[21]，是“国际社会全体接受并公认为不许损抑且仅有以后具有同等性质之一般国际法规律始得更改之规律”[22]。如果条约所载某规则属于国际强行法规则，当成“条约相对效力原则”的一种例外。MARPOL 73/78第5条第4项等关于“不优惠待遇原则”的规定，显属为第三国创设义务，是“条约相对效力原则”的一种例外，但严格比对“条约相对效力原则”例外的上述情形构成要素，“不优惠待遇原则”的合法性还需要进一步的法理证成。
二是区域性海事安排所形成的“分区而治”的状态亟须弥合。区域性海事安排的“双同一性”建立在具体划定的海域之上，由此所产生的海上安全风险管控效果的同一性也体现在所具体划定的海域之内。区域性海事安排属于一种区域协同，是区域内各国通过协商就组织机构、信息互享、技术遵循、责任承担、事件评估、改进方向等内容达成一种体制、机制和制度层面的安排，并力求经过各国的共识提升、理念体认、技术交流，实现区域内海上安全风险管控的“双同一性”和效果的同一性。这一安排与追求的目标必然涉及制度创新、技术革新等方面，其本身是一种强特色和补短板的供给侧改革。若各区域性安排举措有别、制度存异，或所划定的海域并不能全部覆盖整个海洋，诸多区域性海事安排形成“分区而治”的局面在所难免，区域性安排所体现的区域协同理念、措施和效果并不能直接带来外溢效应。[23]事实上，现存的区域性海事安排无法实现海洋的全覆盖，且其船舶检查率的计算方法、具体选定船舶的标准、船舶风险级别的评估赋值等内容也各有特色，在客观上无法达致全球统一的海上安全风险管控效果，甚至出现较为明显的冲突和负外部性。[24]故此，通过何种途径或机制，弥合各区域性海事安排所形成的“分区而治”的状态亟须破解。
三是区域协同的法律约束性有待进一步强化。MoU是一种引领方向、互认举措、求同化异的协同性安排，本身并无如同条约所具有的法律约束力。[25]Tokyo MoU在序言中即明确其是一种非具有法律约束性的协议，无意为各缔结方创设某些法律义务。换言之，MoU的执行端赖各缔结方的内心自觉、权益衡量、道德谴责。如前所述，作为一种区域协同范式，区域性海事安排内含着一种成体系性的体制、机制和制度层面的创新，甚至涉及船舶检查、风险管控等方面的新技术的应用，体现了海上安全风险规制的一种发展方向和趋势引领。跨国航空协议（transnational aviation agreements）、“石油换粮食项目”（the Oil For Food Program）等国际层面的MoU和《基韦斯特协议》（the Key West Agreement）等国内层面的MoU所取得的显著效果，即为典型明例。因此，若通过某种途径或举措的安排，赋予或强化此种区域协同范式的法律约束力，将更有益于海上安全风险管控效果的提升。
三、海上安全风险管控区域协同的推进路径
进一步推进海上安全风险管控的区域协同，需要通过协调各区域協同的相关安排、补强部分区域协同安排的法律效力和引入目标导向型标准的立法理念等路径加以实现。
（一）协调各区域协同的相关安排
无论是SA、PSSA制度，还是SAR 1979、OPRC确立的合作与协调制度，抑或AC达成的具有法律约束力的协定、借助MoU形式确立的区域性海事安排，均体现了一种理念创新、制度创新、管理创新或者技术创新层面的安排。这种安排在本区域协同所涉海域固然较易形成一种效果显著的海上安全风险管控型态，但过于强调特色创新、短板补足、卓越追求，会导致各区域协同安排在制度、措施等方面的内容各异，对实现海运规范的统一性、契合船舶运输的流动性、提升国际贸易的便利性、兼顾安全与效益的平衡性等方面，都构成一种消解，从而在一定程度上导致部分国家是否参加区域协同安排产生畏难情绪和过分担忧，也使得诸如俄罗斯等毗邻多海域国家因Paris MoU、Tokyo MoU等区域协同安排在选船机制、检查频次、禁令内容等方面的制度或措施各异而无所适从，更诱发部分低标准船舶“逃避性”选择部分区域协同海域内海上安全风险管控力较弱的港口进行挂靠的道德风险。解决上述困境，或许只能通过协调各区域协同的相关安排的方式来实现，如区域协同程度较高、经验成熟的区域性海事安排基础上，协调船舶检查的遴选标准、频次赋值标准、间隔期限评估要素、海事强制措施种类、禁令实施与解除条件等。
（二）补强部分区域协同安排的法律效力
鉴于区域协同的适用海域划定性、法律效力获得全球性条约承认的程序复杂性与苛刻性，针对区域性海事安排等区域协同范式所存在的弱法律强制性困境，需要积极借鉴区域海事安排协调实践的经验[26]，通过区域机制创新、积极证成国际习惯、创设区域海事条约等形式，补强其法律约束力。
一是借助区域协同的内部机制创新。“区域性海事安排是相关缔结方之间通过协商而议定的一种自我协调机制或一套独具特色的船舶检查程序，且皆以不具有法律强制约束性的MoU形式加以体现，其最终能否获得体认、是否遵从实施、可否达致预期效果等，也皆取决于相关缔结方的内在自觉、道德自律、自我加压。”[27]因此，补强区域协同的法律效力，首先来自区域协同内部机制的创新。Paris MoU的实践经验或许能提供一些借鉴与参考。Paris MoU作为一种区域协同安排，虽获得IMO和国际社会的普遍赞同和积极推广，但其在实施初期，也因MoU的非强制约束性而导致部分缔结方并未实质性地加以遵从，在一定时期内出现了低标准船舶非减而增的现象。随后，欧盟借助“指令”仅对达到的预期目的和追求效果具有法律强制约束力的特点[28]，赋予Paris MoU所设定的目标和结果层面的法律效力，而将实现这一目标和结果所采取的何种形式、措施或方式的权力下沉至各缔结方。实践证明，这种通过“指令”确立的目标导向、过程不问的区域协同内部机制创新方式，实现了欧盟在海上安全风险管控领域的预期效果。当然，欧盟自身的超主权国家的组织特征以及欧盟特有的“指令”“条例”“决定”并列的相关欧盟条约下位法性质的法律渊源，欧盟借助“指令”补强Paris MoU法律效力的做法并不能为其他区域协同安排所直接适用，但其确立的目标导向、过程不问的方式仍具有一定的启示意义。[29]
二是转化为一种区域习惯。基于习惯本身的法律强制性及其适用的普遍约束性，如果区域协同安排能被证成为一种习惯，显然是补强区域协同法律效力最为直接的一种途径。判断某项规则是否为一种习惯，须具备两个经典的衡量标准，即国家实践和法律确信。由于区域习惯相比国际习惯在获得国家实践和法律确信的判断标准上存在不同，区域习惯不要求数量上的最大化，但要求数量上的绝对性，即区域协同安排所在海域内的各国均须采取相同的客观实践，也均须具备相同的主观确信，则该区域协同安排始获得区域习惯上的证成。[30]区域协同安排适用海域的划定性、适用国家的固定性、特色制度的明确性以及适用诉求的迫切性，决定了区域协同安排虽在短时间内难以获得国际习惯的一种证成，但较易形成一种区域习惯。[31]因此，促成区域协同安排转化为一种区域习惯，需要积极推进特定海域所有国家的主观认同、内心确信、具体实践，以符合区域习惯所要求的国家实践和法律确信两个标准。
当然，除了通过证成区域习惯而赋予区域协同安排的法律约束力外，亦可以通过证成国际习惯来实践，目前部分区域协同安排关于“不优惠待遇原则”的规定为此提供了契机。例如，Paris MoU第2.4段规定，各缔结方在根据相关国际文件实施船舶检查时，应确保不给予非缔结方船舶更优惠的待遇。Tokyo MoU第2.5段也作了类似规定。Paris MoU和Tokyo MoU关于“不优惠待遇原则”的规定与实施，使其适用对象扩展至非缔结方，而根据国际习惯证成所要求的国家实践和法律确信的数量判断标准，即仅为数量上的最大化，而非数量上的绝对性，若该区域协同安排获得非缔结方的广泛实践和普遍确信，则自然达到国际习惯的证成标准，也必然对区域协同安排所有的缔结方均具备了法律约束力。
（三）引入目标导向型标准的立法理念
目标导向型标准（Goal Based Standard，GBS）是指只设定履约考核目标，对于缔结方采取何种能达至履约考核目标的方法不做强制规定，各缔结方既可以遵循国际海事规范文件推荐的做法，亦可采取经主管机关认可的替代方式或等效措施。[32]
GBS肇始于船舶建造领域，经相关国家推进并获得IMO的支持而部分地体现在相关国际海事安全条约中。2002年，巴哈馬和希腊在IMO第89次理事会会议上提出了船舶结构GBS建议，即船舶结构标准由IMO制定，但如何设计出符合该船舶结构标准的船型的酌定权则赋予各国及其船舶建造者。[33]随后，国际社会基于GBS理论提出了著名的“五层立法框架”（five-tier system），分别为“安全目标”“基于目标的功能标准”“符合性验证”“技术性程序及指南、船级社规范和工业标准”和“实用规则、安全和质量体系及准则”。[34]GBS理念开始在某些相关国际海事安全条约中得到体现，如2017年1月开始实施的《极地水域船舶作业国际规则》（Polar Code）制定了总体目标，并以此目标指导各章的编写，各章均包含强制性的目标和功能要求，对于采取何种操作程序、确立何种设计等来保证极地水域船舶航行安全，各章只规定了相关的评估指标。[35]
执行GBS理念所创制的公约即为目标导向型公约。目标导向型公约与描述型公约相对应，后者注重描述具体的操作标准和要求，即通过描述性的文字，对船舶设计、建造、操纵与管理过程中的安全要求进行具体的量化；前者更注重目标的实现，更追求宏观控制，“在目标导向型公约框架下，各缔约国可以制定具体的达到公约目标的国家规范和行业标准”。[36]目标导向型公约的优点非常显著：一是可彻底解决发达国家长期技术垄断的问题。自20世纪90年代以来，国际组织出台和实施了一系列旨在确保和提升船舶航行安全和环保性能的海事安全公约，但由于发展中国家在造船技术能力方面与发达国家相比存在严重悬殊，始终不能摆脱对发达国家的长期依赖，并为此付出较大的经济代价。目标导向型公约只规定总体目标和功能要求，具体技术操作则由各国依据本国国情和实践自由决定，故而可彻底解决发达国家长期技术垄断的问题，有力地保障了发展中国家的权益。二是可充分发挥各国的主观能动性的创造性。由于各国经济和技术发展水平不一致，故要求各国均执行统一的技术标准和操作，在客观上实难达到。目标导向型公约只规定一个总体目标和功能要求，各国可以充分利用各自优势、采取各自措施来满足和适应公约要求，从而可充分发挥各国的主观能动性和创造性，进而在全球形成良性的国际海事技术竞争机制。三是可助促海事安全公约的实施。海事安全公约的目标虽然一致，但大都从具体的量化层面规定缔约国应遵循的行为要求，并为应对频繁的海难事故而不断通过诸多的修正案强化和严格相关的要求，不但使公约处于较高频率的修正状态，且往往因科技含量过高而使公约缺乏相当程度的实操性，部分海事安全公约因此广受发展中国家的质疑，实施效果不尽如人意。目标导向型公约只设定目标和要求而不设定方式，采取何种方式和对策则交由各缔约国自行选择，这无疑提升了海事安全公约的变通性和可实施性。将GBS理念和方法更多地引进海上安全风险管控领域，将成为未来一个阶段造船、航运、检验、监督管理的必然趋势。
四、小 结
全球治理与国际法之间的互为涵摄、互为载体的关系，决定了全球治理的基本模式，是以国际法为主实现法治的“国际法之治”[37]。借助法治的明确性、规范性、指引性等优势，实现法治的“国际法之治”的模式，需要进一步加快海上安全风险规制的区域协同法治建设，通过协调制度安排、补强法律效力和引入目标导向型标准的立法理念等措施，实现海上安全风险规制从单边管控向区域协同的发展，并最终构建海上人命安全和海上航行安全保障共同体。
注释：
（1）ISPS旨在加强全球范围内的国际海事安全，在政府执法机构、船公司、码头公司和港口当局之间建立国际海运安全全面合作框架。参见刘笑晨、王淑敏：《全球治理视角下打击海上恐怖主义的法律机制问题初探》，载《中国海商法研究》，2016年第4期。
（2）Container Security.A Flexible Staffing Model and Minimum Equipment Requirements Would Improve Overseas Targeting and Inspection Efforts，United States Government Accountability Office，GAO-05-557，2005，pp.20。
（3）“Homeland Security necessitates pushing America`s maritime borders outward，away from ports and waterways so layered，maritime security operations can be implemented.”See Fiscal Year 2004 Budget Requests：Hearing Before the Subcomm. on Oceans，Fisheries，and Coast Guard of the S. Comm. on Commerce，Science，and Transportation，108th Cong. 8（2003）。
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（责任编辑 吴 楠）
摘要：海上安全风险单边管控更多基于本国权益保障的面向，其负外部性较为明显，不但对公海航行自由原则和专属经济区制度构成一种侵蚀，而且对他国主权、主权权利或管辖权构成一种侵犯。基于利益共同体、责任共同体和命运共同体的理念与共识，海上安全风险规制的范式安排已经从单边管控向区域协同发展。进一步推进海上安全风险规制区域协同，需要借助“国际法之治”模式，通过协调区域性海事制度安排、补强区域协同法律效力和引入目标导向型标准的立法理念等路径加以实现。
关键词：海上安全；单边管控；区域协同；目标导向型公约
中图分类号：DF961.9 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）05-0105-007
海上安全可归于“总体国家安全观”的构成内容，但相对于政治安全、国土安全、核安全等体现的高敏感性特征而言，海上安全的敏感性较低，国际社会易于就海上安全保障问题达致主观共识和一致行动。习近平新时代中国特色社会主义思想所包含的利益共同体、命运共同体和责任共同体理念，无疑为“国际法之治”提供了中国立场、中国表达和中国智慧。[1]随着区域协同日益成为构建共同体的一种较优路径选择，国际社会开始审视和渐次推进海上安全风险规制的范式安排，在立法和实践两个层面实现从单边管控向区域协同的转变。
一、海上安全风险单边管控的负外部性
海上安全风险单边管控范式的执行主体是国家，即船旗国、沿海国和港口国，其法理证成来源于国家主权的固有管辖、《联合国海洋法公约》（UNCLOS）等相关国际公约关于缔约国的义务规定[2]，国家惩治措施包括对船舶予以警告、滞留、驱除或阻止船舶挂靠其港口，提起诉讼或者处罚等。[3]但是，国家主权的权力属性“由于国际社会的权力分散性，其在对外的向度上也发挥着一定限度内的作用，进而使各个国家对外也拥有了一定程度的权力或控制力”[4]，这反映在海上安全领域，则表现为一些国家采取更为严格的海上安全风险单边管控，如“实施海事识别制度”“集装箱安全倡议”和“防扩散安全倡议”等，其已然超出法理证成或国际文件规定的边界，其负外部性愈发明显。
（一）前置管控海域侵蝕公海航行自由原则和专属经济区制度
海事识别制度（MIS）是21世纪初澳大利亚推出的海上安全风险单边管控措施，其最为突出的特点是，要求驶入澳大利亚港口的非澳大利亚籍船舶向澳大利亚政府提供与船舶及航行所有的相关信息，且提供信息责任的节点为远距澳大利亚港口1000海里。[5]UNCLOS确立了公海航行自由原则和专属经济区制度，前者规定任何悬挂国旗的船舶均有权不受非法干涉地在公海上航行且仅受船旗国的专属管辖；后者规定沿海国在专属经济区的权利仅限于自然资源的开发利用、人工岛屿与设施的建造和管理、海洋科研与环保的管辖权，而不具有与此目的相背离的其他权利。虽然有学者基于《国际船舶和港口设施保安规则》（ISPS）（1）所赋予的沿海国维护海上安保的权力[6]，装运禁止运输危险品的船舶构成一种对“公海航行自由原则”的褫夺[7]，或专属经济区“模糊”的剩余权利当然内含此种权利来试图证成MIS的合法性[8]，但维护海上安保权力并不能超越UNCLOS规定而创设新的海域权利，专属经济区“模糊”的剩余权利也不能衍生出与基于自然资源面向的剩余权利相违背的新的权利内容，故此，澳大利亚创设MIS因其前置管控海域无从获得UNCLOS相关权利的逻辑证成而构成一种对UNCLOS既有规定的公海航行自由和专属经济区制度的侵蚀。
（二）域外甄别检查和海上拦截对他国主权、主权权利或管辖权构成一种侵犯
集装箱安全倡议（CSI）是21世纪初美国推出的海上安全风险单边管控措施，其最大特点在于，要求对船载集装箱在运往美国之前进行预先甄别、检查，船舶所有人或经营人若不遵从，则美国有权采取强制检查，而对于强制检查所导致的船舶滞留、运输成本增加等责任由船货利益方承担。（2）防扩散安全倡议（PSI）是美国紧随CSI之后推出的又一单边管控措施，其最大特点在于，可在必要时对朝鲜、伊朗等较敏感国家非法贩运大规模杀伤性武器及相关原料的行为予以海上拦截。[9]“九一一”事件后，美国制定和实施了诸如CSI和PSI等“入境货物安全计划”（inbound cargo security programs），并将其描述为“向外推进边界”（pushing the border outward）来改善国家安全的努力。美国海关和边境保护局（CBP）的前任委员罗伯特·C·邦纳（Robert C. Bonner）认为，该计划的目的是将美国的安全范围扩展至国家边界以外，甚至是货物在国外的某一启运地。“在美国，对船舶安全与检查问题的有利解决方案是将美国边界向外扩张。”[10]“向外推进边界”多次出现在CBP的声明和美国海岸警卫队的国会证词以及国会关于国家安全法的研究报告之中：“为了国土安全，需要将美国的海上边界向外推进，在远离港口和航道的海域上实施海上安全检查。”（3）布什政府在2002年9月发布的第一个国家安全战略也提及这一措辞，指出在危险威胁到达美国边界之前进行甄别和摧毁，在许多方面都是一致的。[11]海关检查和边境执法是国家主权的一个重要构成，其具体主要内容是对从境外进口的物资是否存在走私或偷渡等问题进行查验，其传统职能并不包括在境外对某一出口国的出口物资实施检查和执法。美国推行的“入境货物安全计划”实质上是凭借美国在货物贸易与运输领域的绝对优势捆绑其贸易伙伴国，通过介入和干涉贸易伙伴国的海关检查和边境执法职能，实现保卫美国的国土安全的目的，已经对他国的包括海关独立检查权和边境执法权在内的主权、主权权利和管辖权构成一种实质性的侵犯。
二、海上安全风险管控的区域协同：历史进程与推进方向
针对单边管控的负外部性，国际社会认识到区域协同在海上安全风险规制领域中的重要作用，开始尝试建立海上安全风险规制的区域协同管控范式。
（一）海上安全风险管控区域协同的历史进程
海上安全风险管控区域协同肇始于国际海事安全条约确立的相关制度，后经北极理事会出台的相关具有法律约束力的协定和部分沿海国创设的区域性海事安排而获得实质性发展。
自20世纪中后期始，国际社会针对海上安全风险突发出台了若干国际条约，初步确立了海上安全风险管控区域协同的雏形。《1969年国际干预公海油污事故公约》第3条规定，沿海国在采取任何措施之前，应与受到海上事故影响的其他国家进行协商，特别是与船旗国进行协商。《经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL 73/78）创设一种独特的海洋环境保护制度，即特殊区域（SA）。在该海域中，由于其海洋学的和生态学的情况以及其运输的特殊性质等方面公认的技术原因，需要采取防止海洋油污、有毒液体、船舶垃圾、船舶气体等的特殊强制办法，以防止污染海洋。[12]21世纪初，国际海事组织（IMO）创设了“特别敏感海区”（PSSA）制度，即因其生态、社会经济或科学方面的特质易于受到国际航运业活动影响的考虑而需要IMO采取行动进行特别保护的区域。[13]截至2017年年底，全球共有15个海域被指定为PSSA。为开展国际合作搜寻营救海上遇险人员，《1979年国际海上搜寻救助公约》（SAR 1979）规定了国家间的合作与协调制度。随后，IMO第25届海上安全委员会把世界海洋划分为13个搜救协调区，规定每一搜救区域由有关当事国通过协议方式建立，若当事国对搜救区域的具体范围缺乏共识时，则须至少就提供搜救服务达成一种“等效”安排的协议，此种“等效”须达到全面协调的程度。《1990年国际油污防备、反应和合作公约》（OPRC）规定，在发生重大油污事故时应加强区域协同性合作，此区域协同性合作随后被《2000年有害有毒物质污染事故防备、反应和合作议定书》所沿用，并将适用范围扩大到有害有毒物质污染事故，要求缔约国建立有效的国家或区域性防备与反应系统以及开展污染反应方面的国际合作。
北极理事会（AC）出台的相关具有法律约束力的协定和部分沿海国创设的区域性海事安排，表明全面确立海上安全风险管控区域协同制度或机制获得实质性发展。AC先后达成三个具有法律约束力的协定。2011年，AC通过了首个具有法律约束力的协议《北极海空搜救合作协定》，对各成员国应承担的北极地区搜救区域和责任进行了区域协同性的制度安排，其创新之举在于其第8条确立一种共享性的管辖权机制，即一成员国“因搜救目的请求进入另一成員国领土”时，该另一成员国有义务予以同意。2013年，AC通过了第二份具有法律约束力的协议《北极海洋油污预防与反应合作协定》，确立了石油污染防治行动区域协同制度，涉及北极海域自然生态安全相互协作、协同应对北极溢油程序等内容。2017年，AC通过了第三份具有法律约束力的协议《加强北极国际科学合作协定》，提出了诸多需要协同改进的具体措施，如改善现有的基础设施中以前无法使用的部分，鼓励拥有传统经验和本土知识的人参与跨领域的科学活动等。[14]
与具有法律约束性的海上安全风险管制区域协同范式不同，借助谅解备忘录（MoU）形式确立的区域性海事安排，其本身并不具有法律约束性，属于“软法”治理范畴。[15]但由于区域性海事安排在MoU设定的海域内构建了“两同一性”机制，即区域内海事安全管控在技术内容、具体要求两个方面实现了同一性[16]，从而在相当程度上减少或避免了低标准船舶“逃避性”选择该海域内海上安全风险管控力较弱的港口进行挂靠现象的发生，实现了该海域海上安全风险管控效果的同一性。正是区域性海事安排的独特协同效果，自1982年欧洲签署了第一个区域性海事安排“巴黎备忘录组织”（Paris MoU）后，其备受IMO关注和肯定，被视为“回应现实中船旗国监督、沿海国监督、港口国监督之于风险管控存在力有未逮或不尽人意等不足所采取的应对之举”[17]。在Paris MoU的影响下，全球又建立了亚太地区港口国监督备忘录组织（Tokyo MoU）等8个区域性海事安排。事实证明，区域性海事安排满足了国际社会的心理预期，降低了低标准船舶在相关海域航行活动的频次，彰显了海上安全风险管控效果。[18]
（二）海上安全风险管控区域协同的推进方向
海上安全风险管控区域协同创设诸如“不优惠待遇原则”“港口国监督备忘录组织”等制度或安排，其中或存在法理证成困境，或存在分区而治弊端等问题，从而构成未来海上安全风险管控区域协同努力推进的方向。
一是相关国际海事安全条约规定的“不优惠待遇原则”需要进行法理证成。“不优惠待遇原则”是指成员国对成员国船舶和非成员国船舶在适用相关国际海事法律文件和进行海上安全风险管控检查时采取无差别性的统一对待，确保对非成员国及其船舶不给予任何优惠待遇，从而保证相关国际海事法律文件的一体遵从。MARPOL 73/78第5条第4项规定，“对于非本公约缔约国的船舶，各缔约国应在必要时运用本公约的要求，以保证不给予这些船舶较为优惠的待遇”。《2001年国际控制船舶有害防污底系统公约》《2004年国际船舶压载水和沉积物控制和管理公约》等海事安全公约也做出了类似的规定。
“不优惠待遇原则”是否构成“条约相对效力原则”的违反，目前尚未取得较为一致的观点。“条约相对效力原则”是国际法的一项公认原则。所谓“条约相对效力原则”，是指条约的拘束力仅限于缔约各方，对非缔约的第三方，除非经其同意，否则不具有约束力。[19]《维也纳条约法公约》第34条确认了“条约相对效力原则”：“条约非经第三国同意，不为该国创设义务或权利。”当然，若存在下列情形，则应允许例外：一是联合国在维持国际和平及安全之必要范围内，可以为第三国创设义务（《联合国宪章》第2条第6款）。二是非缔约第三国通过书面形式明示接受某一条约（《维也纳条约法公约》第35条）。[20]三是为制裁侵略国而在多边公约中对其课以义务。这属于追究国家责任的性质，因此根本不需要侵略国的同意（《维也纳条约法公约》第75条）。四是条约所载相关规则属于国际习惯。国际习惯对所有国家均具有约束力，不受“条约相对效力原则”的限制（《维也纳条约法公约》第38条）。五是条约所载相关规则属于国际强行法规则（《维也纳条约法公约》第53条）。“国际强行法是国际社会作为整体不得以任何行为背离，并以维护全人类的利益和社会公德为目的，具有普遍约束力的最高行为规范”[21]，是“国际社会全体接受并公认为不许损抑且仅有以后具有同等性质之一般国际法规律始得更改之规律”[22]。如果条约所载某规则属于国际强行法规则，当成“条约相对效力原则”的一种例外。MARPOL 73/78第5条第4项等关于“不优惠待遇原则”的规定，显属为第三国创设义务，是“条约相对效力原则”的一种例外，但严格比对“条约相对效力原则”例外的上述情形构成要素，“不优惠待遇原则”的合法性还需要进一步的法理证成。
二是区域性海事安排所形成的“分区而治”的状态亟须弥合。区域性海事安排的“双同一性”建立在具体划定的海域之上，由此所产生的海上安全风险管控效果的同一性也体现在所具体划定的海域之内。区域性海事安排属于一种区域协同，是区域内各国通过协商就组织机构、信息互享、技术遵循、责任承担、事件评估、改进方向等内容达成一种体制、机制和制度层面的安排，并力求经过各国的共识提升、理念体认、技术交流，实现区域内海上安全风险管控的“双同一性”和效果的同一性。这一安排与追求的目标必然涉及制度创新、技术革新等方面，其本身是一种强特色和补短板的供给侧改革。若各区域性安排举措有别、制度存异，或所划定的海域并不能全部覆盖整个海洋，诸多区域性海事安排形成“分区而治”的局面在所难免，区域性安排所体现的区域协同理念、措施和效果并不能直接带来外溢效应。[23]事实上，现存的区域性海事安排无法实现海洋的全覆盖，且其船舶检查率的计算方法、具体选定船舶的标准、船舶风险级别的评估赋值等内容也各有特色，在客观上无法达致全球统一的海上安全风险管控效果，甚至出现较为明显的冲突和负外部性。[24]故此，通过何种途径或机制，弥合各区域性海事安排所形成的“分区而治”的状态亟须破解。
三是区域协同的法律约束性有待进一步强化。MoU是一种引领方向、互认举措、求同化异的协同性安排，本身并无如同条约所具有的法律约束力。[25]Tokyo MoU在序言中即明确其是一种非具有法律约束性的协议，无意为各缔结方创设某些法律义务。换言之，MoU的执行端赖各缔结方的内心自觉、权益衡量、道德谴责。如前所述，作为一种区域协同范式，区域性海事安排内含着一种成体系性的体制、机制和制度层面的创新，甚至涉及船舶检查、风险管控等方面的新技术的应用，体现了海上安全风险规制的一种发展方向和趋势引领。跨国航空协议（transnational aviation agreements）、“石油换粮食项目”（the Oil For Food Program）等国际层面的MoU和《基韦斯特协议》（the Key West Agreement）等国内层面的MoU所取得的显著效果，即为典型明例。因此，若通过某种途径或举措的安排，赋予或强化此种区域协同范式的法律约束力，将更有益于海上安全风险管控效果的提升。
三、海上安全风险管控区域协同的推进路径
进一步推进海上安全风险管控的区域协同，需要通过协调各区域協同的相关安排、补强部分区域协同安排的法律效力和引入目标导向型标准的立法理念等路径加以实现。
（一）协调各区域协同的相关安排
无论是SA、PSSA制度，还是SAR 1979、OPRC确立的合作与协调制度，抑或AC达成的具有法律约束力的协定、借助MoU形式确立的区域性海事安排，均体现了一种理念创新、制度创新、管理创新或者技术创新层面的安排。这种安排在本区域协同所涉海域固然较易形成一种效果显著的海上安全风险管控型态，但过于强调特色创新、短板补足、卓越追求，会导致各区域协同安排在制度、措施等方面的内容各异，对实现海运规范的统一性、契合船舶运输的流动性、提升国际贸易的便利性、兼顾安全与效益的平衡性等方面，都构成一种消解，从而在一定程度上导致部分国家是否参加区域协同安排产生畏难情绪和过分担忧，也使得诸如俄罗斯等毗邻多海域国家因Paris MoU、Tokyo MoU等区域协同安排在选船机制、检查频次、禁令内容等方面的制度或措施各异而无所适从，更诱发部分低标准船舶“逃避性”选择部分区域协同海域内海上安全风险管控力较弱的港口进行挂靠的道德风险。解决上述困境，或许只能通过协调各区域协同的相关安排的方式来实现，如区域协同程度较高、经验成熟的区域性海事安排基础上，协调船舶检查的遴选标准、频次赋值标准、间隔期限评估要素、海事强制措施种类、禁令实施与解除条件等。
（二）补强部分区域协同安排的法律效力
鉴于区域协同的适用海域划定性、法律效力获得全球性条约承认的程序复杂性与苛刻性，针对区域性海事安排等区域协同范式所存在的弱法律强制性困境，需要积极借鉴区域海事安排协调实践的经验[26]，通过区域机制创新、积极证成国际习惯、创设区域海事条约等形式，补强其法律约束力。
一是借助区域协同的内部机制创新。“区域性海事安排是相关缔结方之间通过协商而议定的一种自我协调机制或一套独具特色的船舶检查程序，且皆以不具有法律强制约束性的MoU形式加以体现，其最终能否获得体认、是否遵从实施、可否达致预期效果等，也皆取决于相关缔结方的内在自觉、道德自律、自我加压。”[27]因此，补强区域协同的法律效力，首先来自区域协同内部机制的创新。Paris MoU的实践经验或许能提供一些借鉴与参考。Paris MoU作为一种区域协同安排，虽获得IMO和国际社会的普遍赞同和积极推广，但其在实施初期，也因MoU的非强制约束性而导致部分缔结方并未实质性地加以遵从，在一定时期内出现了低标准船舶非减而增的现象。随后，欧盟借助“指令”仅对达到的预期目的和追求效果具有法律强制约束力的特点[28]，赋予Paris MoU所设定的目标和结果层面的法律效力，而将实现这一目标和结果所采取的何种形式、措施或方式的权力下沉至各缔结方。实践证明，这种通过“指令”确立的目标导向、过程不问的区域协同内部机制创新方式，实现了欧盟在海上安全风险管控领域的预期效果。当然，欧盟自身的超主权国家的组织特征以及欧盟特有的“指令”“条例”“决定”并列的相关欧盟条约下位法性质的法律渊源，欧盟借助“指令”补强Paris MoU法律效力的做法并不能为其他区域协同安排所直接适用，但其确立的目标导向、过程不问的方式仍具有一定的启示意义。[29]
二是转化为一种区域习惯。基于习惯本身的法律强制性及其适用的普遍约束性，如果区域协同安排能被证成为一种习惯，显然是补强区域协同法律效力最为直接的一种途径。判断某项规则是否为一种习惯，须具备两个经典的衡量标准，即国家实践和法律确信。由于区域习惯相比国际习惯在获得国家实践和法律确信的判断标准上存在不同，区域习惯不要求数量上的最大化，但要求数量上的绝对性，即区域协同安排所在海域内的各国均须采取相同的客观实践，也均须具备相同的主观确信，则该区域协同安排始获得区域习惯上的证成。[30]区域协同安排适用海域的划定性、适用国家的固定性、特色制度的明确性以及适用诉求的迫切性，决定了区域协同安排虽在短时间内难以获得国际习惯的一种证成，但较易形成一种区域习惯。[31]因此，促成区域协同安排转化为一种区域习惯，需要积极推进特定海域所有国家的主观认同、内心确信、具体实践，以符合区域习惯所要求的国家实践和法律确信两个标准。
当然，除了通过证成区域习惯而赋予区域协同安排的法律约束力外，亦可以通过证成国际习惯来实践，目前部分区域协同安排关于“不优惠待遇原则”的规定为此提供了契机。例如，Paris MoU第2.4段规定，各缔结方在根据相关国际文件实施船舶检查时，应确保不给予非缔结方船舶更优惠的待遇。Tokyo MoU第2.5段也作了类似规定。Paris MoU和Tokyo MoU关于“不优惠待遇原则”的规定与实施，使其适用对象扩展至非缔结方，而根据国际习惯证成所要求的国家实践和法律确信的数量判断标准，即仅为数量上的最大化，而非数量上的绝对性，若该区域协同安排获得非缔结方的广泛实践和普遍确信，则自然达到国际习惯的证成标准，也必然对区域协同安排所有的缔结方均具备了法律约束力。
（三）引入目标导向型标准的立法理念
目标导向型标准（Goal Based Standard，GBS）是指只设定履约考核目标，对于缔结方采取何种能达至履约考核目标的方法不做强制规定，各缔结方既可以遵循国际海事规范文件推荐的做法，亦可采取经主管机关认可的替代方式或等效措施。[32]
GBS肇始于船舶建造领域，经相关国家推进并获得IMO的支持而部分地体现在相关国际海事安全条约中。2002年，巴哈馬和希腊在IMO第89次理事会会议上提出了船舶结构GBS建议，即船舶结构标准由IMO制定，但如何设计出符合该船舶结构标准的船型的酌定权则赋予各国及其船舶建造者。[33]随后，国际社会基于GBS理论提出了著名的“五层立法框架”（five-tier system），分别为“安全目标”“基于目标的功能标准”“符合性验证”“技术性程序及指南、船级社规范和工业标准”和“实用规则、安全和质量体系及准则”。[34]GBS理念开始在某些相关国际海事安全条约中得到体现，如2017年1月开始实施的《极地水域船舶作业国际规则》（Polar Code）制定了总体目标，并以此目标指导各章的编写，各章均包含强制性的目标和功能要求，对于采取何种操作程序、确立何种设计等来保证极地水域船舶航行安全，各章只规定了相关的评估指标。[35]
执行GBS理念所创制的公约即为目标导向型公约。目标导向型公约与描述型公约相对应，后者注重描述具体的操作标准和要求，即通过描述性的文字，对船舶设计、建造、操纵与管理过程中的安全要求进行具体的量化；前者更注重目标的实现，更追求宏观控制，“在目标导向型公约框架下，各缔约国可以制定具体的达到公约目标的国家规范和行业标准”。[36]目标导向型公约的优点非常显著：一是可彻底解决发达国家长期技术垄断的问题。自20世纪90年代以来，国际组织出台和实施了一系列旨在确保和提升船舶航行安全和环保性能的海事安全公约，但由于发展中国家在造船技术能力方面与发达国家相比存在严重悬殊，始终不能摆脱对发达国家的长期依赖，并为此付出较大的经济代价。目标导向型公约只规定总体目标和功能要求，具体技术操作则由各国依据本国国情和实践自由决定，故而可彻底解决发达国家长期技术垄断的问题，有力地保障了发展中国家的权益。二是可充分发挥各国的主观能动性的创造性。由于各国经济和技术发展水平不一致，故要求各国均执行统一的技术标准和操作，在客观上实难达到。目标导向型公约只规定一个总体目标和功能要求，各国可以充分利用各自优势、采取各自措施来满足和适应公约要求，从而可充分发挥各国的主观能动性和创造性，进而在全球形成良性的国际海事技术竞争机制。三是可助促海事安全公约的实施。海事安全公约的目标虽然一致，但大都从具体的量化层面规定缔约国应遵循的行为要求，并为应对频繁的海难事故而不断通过诸多的修正案强化和严格相关的要求，不但使公约处于较高频率的修正状态，且往往因科技含量过高而使公约缺乏相当程度的实操性，部分海事安全公约因此广受发展中国家的质疑，实施效果不尽如人意。目标导向型公约只设定目标和要求而不设定方式，采取何种方式和对策则交由各缔约国自行选择，这无疑提升了海事安全公约的变通性和可实施性。将GBS理念和方法更多地引进海上安全风险管控领域，将成为未来一个阶段造船、航运、检验、监督管理的必然趋势。
四、小 结
全球治理与国际法之间的互为涵摄、互为载体的关系，决定了全球治理的基本模式，是以国际法为主实现法治的“国际法之治”[37]。借助法治的明确性、规范性、指引性等优势，实现法治的“国际法之治”的模式，需要进一步加快海上安全风险规制的区域协同法治建设，通过协调制度安排、补强法律效力和引入目标导向型标准的立法理念等措施，实现海上安全风险规制从单边管控向区域协同的发展，并最终构建海上人命安全和海上航行安全保障共同体。
注释：
（1）ISPS旨在加强全球范围内的国际海事安全，在政府执法机构、船公司、码头公司和港口当局之间建立国际海运安全全面合作框架。参见刘笑晨、王淑敏：《全球治理视角下打击海上恐怖主义的法律机制问题初探》，载《中国海商法研究》，2016年第4期。
（2）Container Security.A Flexible Staffing Model and Minimum Equipment Requirements Would Improve Overseas Targeting and Inspection Efforts，United States Government Accountability Office，GAO-05-557，2005，pp.20。
（3）“Homeland Security necessitates pushing America`s maritime borders outward，away from ports and waterways so layered，maritime security operations can be implemented.”See Fiscal Year 2004 Budget Requests：Hearing Before the Subcomm. on Oceans，Fisheries，and Coast Guard of the S. Comm. on Commerce，Science，and Transportation，108th Cong. 8（2003）。
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（责任编辑 吴 楠）
