新形势下行政事业单位财务预算管理适应性改革探讨
袁莺
【摘要】 ?随着国家预算改革的不断推进与完善，行政事业单位的财务预算管理面临着适应性改革。未来我国经济步入高质量增长将是新常态，预算收入的放缓和支出刚性增长的矛盾，迫切需要我国要有效有节制地使用财政资金。文章通过实地调查、询查等方式较全面地了解了行政事业单位财务预算管理中存在的问题，分析了改革中面临的难题和财务预算需要遵循的原则，提出了行政事业单位财务预算管理适应性改革的一些建議。
【关键词】 ??财务预算;适应性;改革
【中图分类号】 ?F810 ?【文献标识码】 ?A ?【文章编号】 ?1002-5812（2019）14-0106-03
“凡事预则立，不预则废”，事前做好计划对一个组织的经营决策活动而言无疑是至关重要的，财务预算管理是基础性工作，直接影响到组织活动本身的效益及成败。
行政事业单位财务预算管理是国家公共预算体系的重要组成部分，是指单位为实现既定的经济与社会目标， 通过编制预算、内部控制、考核业绩所进行的一系列财务管理活动，它贯穿于财务预算编制、审批、执行和调整的全过程。预算管理质量的优劣直接关系到单位总体目标的实现。我国推行行政事业单位财务预算管理已多年，理论上已形成了一项比较完善的预算体系，为强化资金管理、提高资金使用效果起到了积极作用。然而在实际调查过程中发现，行政事业单位财务预算管理仍普遍存在编制内容不够细致、编制方法简单不够科学、管理者及相关人员认知度低、执行不严、缺乏配套严格科学的考核机制、资金使用效果不佳及浪费严重、违法违纪行为时有发生等问题。在国家财政体制、预算管理体制及经济社会形势不断改革完善的背景下，行政事业单位财务预算管理也需要适应性改革。
一、行政事业单位财务预算管理适应性改革的必要性
随着国家对民权民生的日益重视，预算制度的改革成为一项重要的内容。作为政府管理服务主体的行政事业单位，其预算改革必须适应这方面的要求。
（一）与国家层面改革的匹配
随着国家预算管理改革的推进，建立良好高效的国家公共预算体系势在必行，行政事业单位作为提供国家公共服务的主要承载体和预算资金的主要使用者，直接影响公共资金的营运效率与效果，其财务资金必须加强预算管理，以期与之相适应。
（二）预算收入步入缓慢增长期而支出却刚性增长的严峻形势
我国财政收入放缓和支出刚性矛盾的情况下，合理有效安排资金、加强预算管理显得更是意义重大。
（三）信息技术应用为财务预算改进创造了良好条件
互联网信息技术的发展与应用为推进财务预算管理水平的提高创造了良好的条件。伴随我国预算会计的改革，2019年新会计制度实施财务会计与预算会计既分离又结合，使财务预算的编制、执行控制、监督检查与分析变得更方便、透明、有效，行政事业单位财务预算管理水平将会跃上一个新台阶。这对加强我国公共资金的预算管理及行政事业单位合理安排收支、政务公开透明化都起到积极的作用。
二、目前行政事业单位财务预算管理存在的主要问题
改革的第一步，首先要了解问题、明确问题的症结所在。行政事业单位财务预算管理虽已推行多年，然而在某些环节或工作中仍存在不少问题，全面了解分析行政事业单位财务预算管理中存在的问题，有利于我们正确认识预算管理的不足，为改进指明方向。为此，笔者带着问题走访、询问调查了若干不同层级的行政事业单位组织，搜集汇总了多方一手资料，再结合文献，当前行政事业单位财务预算管理中主要存在六方面问题：
（一）相关人员对财务预算管理的目标认识不清，影响预算管理功能的发挥
财务预算管理是为了达到预期的管理或经济目标，通过业绩考核、内部控制、编制预算等手段对财务活动进行的管理过程。无论是预算的编制或资源的配置，还是预算执行、控制及考核，都与组织目标任务密切相关，如果相关经办人员对组织目标使命不明确，预算管理的功能就大打折扣。在实际工作中，许多人都存在着一定思想认识上的偏差，没有理顺国家、集体和个人三者间的利益关系，丧失了客观的认知。一些领导管理者及相关人员甚至把预算当作一种约束与束缚，在如此认知的境界下，预算功能弱化在所难免。
（二）预算编制预见性差，不够细致全面，缺乏标准，审核难度大
预算编制是预算管理的重要环节，是实施预算管理的基础性工作。良好的预见性使编制的预算更符合实际，也便于计划与执行，这也正是预算管理的价值所在。而一个粗糙而脱离实际情况的预算将使预算管理失去意义。目前，不少行政事业单位编制预算的方法较为简单，而且编制时间往往较短，这种预算往往脱离实际缺乏前瞻性，自然也加剧了未来执行的难度。在实际工作中，往往表现为：资源闲置，利用率低;该用钱时没款可用，影响正常业务活动;预算标准缺乏，审核难度大，不利于预算的监督与实施。
（三）预算执行不严，缺乏配套严格科学的考核机制
不重视对预算执行的考核评价，缺乏配套严格科学的考核机制是目前预算管理中一个比较突出的问题。预算执行是预算管理的关键环节。如果预算执行不严肃认真，预算管理就失去了意义。部分行政事业单位财务人员缺乏正确的预算观念，往往以单位领导为中心，对预算没有进行严格的专业审核把关，导致预算制度形同虚设。调查中大部分行政事业单位都能严格执行财务预算，但却普遍缺乏配套严格科学的考核机制，预算执行结果没有与单位负责人的经济责任及职工激励机制挂钩，以致资源利用效率低下，管理水平不高。事实说明，没有采取严格的审计、评价等监督制度，预算管理是难以取得预期的社会效益的。
（四）监督不力，资金整体使用效率不高
收支两条线是预算管理的基本要求。但若监管不严，仍会出现诸多问题：如收入方面不按规定管理与核算，私设小金库，混淆各项收入的划分界限，隐瞒、挤占、挪用预算外资金。在支出方面，出现坐支现金，超标准支出、虚假舞弊等违规支出问题。虽然近年来，政府加强了审计监督的力度，情况有不少的改观，但监督力度仍不足，尤其在项目绩效考核方面由于过于柔性，考核难度大，资金整体使用效率仍然不高，资金利用效率仍有提升潜力。
（五）会计核算资料不够细致规范，不利于监督
会计核算是对预算实际执行情况的具体反映，高质量的会计核算有利于对预算执行情况的分析、监督与检查，有利于指标数据的统计分析。如果核算科目设置与预算不匹配，核算项目不够细致与准确，则对后期的财务分析、报表分析、预算考核分析等都将带来不利，也无法获得资金使用的详细情况，甚至存在上级单位和下级基层单位会计核算口径不协调。在这种情况下，即便有法律制度的规定与要求，预算执行情况也难以被及时、公开、良好地监督，预算管理的功能弱化。
三、行政事业单位财务预算管理适应性改革面临的难题
预算管理改革是一项系统工程，面临诸多的问题和困难，需要全方位分析和通盘考虑，才能提出适应性改革措施。在调查中发现预算管理过程中面临以下难题。
（一）财务预算如何与绩效考核及组织目标有机结合
预算管理服务于组织目标，是组织目标任务的细化和量化。一个良好的预算管理必须与组织的发展目标紧密结合，必须适应组织的年度运作计划以及未来计划安排。一方面，要求预算管理做到统筹兼顾，高瞻远瞩，对未来要有清晰的发展思路，能把握未来、预见未来。另一方面，财务预算是组织绩效管理考核指标的主要依据，是整个绩效管理的基础，两者的良好结合至关重要却并不容易。
（二）科学的预算体系的构建纷繁复杂，缺乏统一标准
财务预算管理是一项纷繁复杂的系统工程，而科学合理的预算编制则是预算管理成功的关键环节。一个有效的预算体系既要考虑行政事业单位的年度工作计划、未来发展规划，还要做到与绩效考核有机结合。然而实际工作中，部分明细项目的经费预算缺乏定额标准，预算数据可能有巨大的柔性，而且活动项目本身可能存在不确定性。因此，要建立科学的预算管理体系面临不少难题，需要反复不断调整、修订。
（三）观念的改变与人员素养的提高
理念决定行为。预算管理从某种角度来说是一种约束，限制了人们无计划、任性地使用资金，因而被部分行政事业单位领导及员工抵触、消极地应对并不奇怪，如何扭转这种观念，提高人员的素养对提升预算管理实施效果至关重要。然而，“十年树木，百年树人”，观念的改变与人员素养的提高不可能一蹴而就，是一个循序渐进的过程。
四、新形势下行政事业单位财务预算管理模式的构建思路
（一）财务预算管理的一般原则
借鉴行政事业单位内部控制规范对建立和实施内部控制提出的一些原则要求，单位财务预算管理作为一种内部控制方式，笔者认为应遵循全面性、预见性、量入为出、效益性和公开性等原则。
1.全面性原则。全面性原则是指行政事业单位在编制财务预算时考虑要周全，多角度多方位地思考，不能有遗漏，力求使财务预算全面覆盖。财务预算要密切连接工作计划，一个细致周全的工作计划是编制高质量财务预算的基础。
2.预见性原则。财务预算是对未来资金收支的一种计划与安排，需要有预见性。而未来事项的不确定性需要人们去估计和做出主观判断。这就要求行政事业单位的财务及业务人员工作敬业，素养良好，既能熟悉现在，也能较好地预见未来。
3.量入为出原则。财务预算既要预算收入，也要预算支出，贯彻量入为出的原则，做好收支的基本平衡。对于重要迫切的任务及事项，行政事业单位预算中要优先保障这部分资金需要。
4.效益性原则。效益性既包括经济效益，又包括社会效益，有时更多地体现在社会效益方面。行政事业单位承担着受托责任，大部分资金属于预算内公共资金，是纳税人的钱。行政事业单位有责任与义务用好资金，避免闲置浪费甚至遭受舞弊损失，要加强资金使用效率与效果的评价工作。
5.公开性原则。公开性原则是指行政事业单位的财务预算要公开。全员参与预算编制，全员了解预算，有利于提高预算质量，便于预算执行监督，真正发挥了财务预算的作用。
（二）当前财务预算管理模式的构建思路
1.充分利用信息技术，完善会计核算制度，提高信息使用价值。现代信息技术的应用为财务预算管理工作提供了良好的支持。一方面，计算机应用提供了精细化、规范化的核算信息，为精细化管理提供了支持，同时，将行政事业单位的预算与预算会计核算口径一致化，有利于预算执行情况的考核分析。目前，行政事业单位的计算机网络普及程度很高，无论从核算角度，还是从预算的考核分析角度，只要加强培训，调动人员的积极性，将计算机信息技术与专业知识充分合理地利用，都能极大改善工作效率和提高公共财政资金的使用效果。而且计算机能够准确方便地计算、汇总各项指标数据，很容易实施政务活动的公开透明，提高了信息使用价值。
2.改革预算编制方法，提高预算编制质量。预算的编制是整个预算管理工作的起点，预算编制的质量对整个预算管理过程的成败起着重要作用。目前，一些行政事业单位的预算编制方法比较简单、粗糙，往往只在上年基数上做一些简单调整编制而成，并没有依据未来具体的工作计划及预计的业务活动进行科学地编制。改革、探讨科学的预算编制方法势在必行，零基预算法是一种值得尝试的方法，它建立在对未来进行前瞻性预测和熟悉业务的基础上，对预算管理提出了更高的要求。
3.强化与提高管理者及相关人员对预算功能的认识。许多行政事业单位管理者及相关人员对财务预算管理可能并没有正确的认识，甚至一直以来有着某种错误的认识。财务预算主要功能是使行政事业单位的服务目标和任务具体化、系统化和定量化，从而有利于目标与任务的实现，是一种有效的管理手段。对此，一方面，行政事业单位管理者及相关人员要加强业务的学习，提升对预算管理认知和理解;另一方面，要强化行政事业单位管理者及相关人员的责任心和社会监督作用，通过财务公开、政务公开及严格的考核制度，做到有奖有惩，督促它们依法行使权利和履行义务。
4.重视预算分析、预算执行监控的促进作用。预算分析是对预算实施过程进行的总结与评价。通过预算分析，可以及时发现行政事业单位业务工作和财务管理中存在的问题，为进一步完善预算管理制度和改进领导决策提供依据。预算分析方法通常有比较分析法、因素分析法、综合分析法等方法，通过一定指标的对比分析，从中可以了解部门、项目、综合的预算执行情况和财务状况，为预算执行监控提供了依据。
5.加强监督，完善与配套严格科学的考核机制。加强监督是行政事业单位财务预算管理得以严肃认真有效实施的制度性保障。监督目的主要为了预算的有效实施，而这又离不开完善与配套的科学考核机制，没有严格的考核机制，监督就失去了意义。对监督过程中发现的不执行预算和随意调整预算的行为要进行严肃处理;对执行财务预算成效显著的，要予以奖励;对资金使用效率低下，浪费闲置资金或超额支出，要予以惩罚，建立起严格的预算管理制度。
五、结束语
形势在改变，社会公众对政府及行政事业单位的要求越来越高，对公共财政资金使用效益也日益关注。在这种背景下，行政事业单位财务管理应顺应时代发展的要求，强化资金预算，探索建立起高效、规范的管理制度。同时，无论是管理者还是普通工作人员都要不斷学习，提高自身素养，以期能胜任行政事业单位未来的财务预算管理工作。政府作为行政事业单位的主管部门，担负着指导、监督行政事业单位建立健全财务预算管理制度的责任。Z
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