学习贯彻党的十九届四中全会精神 推进兵团治理体系和治理能力现代化
[摘要]新疆生产建设兵团的体制机制，是中国特色社会主义制度的组成部分。就兵团而言，深化兵团改革，完善兵团管理体制机制，推进兵团治理体系和治理能力现代化，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。推进兵团治理体系和治理能力现代化对兵团履行维稳戍边职责使命、发挥“三大功能”“四大作用”具有重要意义。
[关键词]四中全会精神;兵团;深化改革;治理体系
[中图分类号]D630? ? [文献标识码]A? [文章编号]1009—0274（2019）06—0017—06
[作者简介]彭银春，男，兵团党委党校校刊编辑部副教授，研究方向：区域经济、兵团问题。
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），着眼于坚持和巩固中国特色社会主义制度、确保党长期执政和国家长治久安，着眼于完善和发展中国特色社会主义制度、全面建设社会主义现代化国家，着眼于充分发挥中国特色社会主义制度优越性、推进国家治理体系和治理能力现代化，突出守正创新、开拓进取，突出系统集成、协同高效，体现了强烈的问题导向和鲜明的实践特色，彰显了中国特色社会主义制度自信。新疆生产建设兵团（以下简称兵团）的制度模式是建立在我国基本政治经济制度上的特殊制度模式，因此，兵团体制机制是中国特色社会主义制度的组成部分。对兵团而言，深化兵团改革，完善兵团管理体制机制，推进兵团治理体系和治理能力现代化，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。
一、完善兵团体制机制，始终坚持党的领导核心地位不动摇
兵团各级党组织是辖区内各种组织和各项工作的领导核心，这是由中国共产党的性质、地位和兵团性质和实际情况所决定的，是党章、党内法规和国家法律明文规定的。兵团社会结构无论如何变化，各类组织无论如何发展，兵团各级党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱。这是坚持党在兵团领导地位的内在要求，也是实现兵团各项事业健康发展的根本保证。因此，深化兵团体制机制改革，一方面，改革本身必须在党的领导下进行，始终保持改革的正确方向，保证兵团的组织优势和动员能力不能改没了或削弱了;另一方面，要围绕“党的核心”“党领导一切”进行体制机制改革，强化各级党组织的统领和监督功能。
一是强化党的政治引领功能。牢牢把握中国特色社会主义这个大方向，推动党的路线方针政策在兵团大地落地生根;切实提升治理能力和水平，加强治理型党组织建设，协调统领改革、发展、民生、群众等工作;切实加强对职工群众的教育引导，坚持兵团改革发展推进到哪一步，思想政治工作就跟进到哪一步，着力解决职工群众物质富裕和思想觉悟问题;切实加强对兵团各种组织的统一领导，主动作为，教育引导其他组织自觉服从党的领导，支持其依法依规行使职权、履行义务，沿着正确方向健康发展。
二是完善和坚持各级党组织的领导体系制度。针对兵团各级组织的实际情况，完善和严格执行各组织向兵团各级相应党组织报告工作、“四议两公开”、联席会议等制度，进一步增强各级党组织的领导力和影响力，为推进兵团治理体系和治理能力现代化夯实领导体制机制。
三是完善和强化党的监督功能制度。严格按照《中國共产党党内监督条例》，以监督责任为主轴，构建起严密的党内监督体系。发挥纪检监察派驻机构的监督作用，强化巡视工作，不定期开展专项巡视，畅通人民群众举报和监督渠道，发挥舆论监督包括互联网监督作用;健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证权力始终用来为人民谋利益;强化对各级组织一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，依法依规行使权力，把权力关进制度的笼子里面。
二、深化师市、团场（镇）改革，建立具有兵团特色的行政管理制度
党的十九届三中全会就深化党和国家机构改革明确提出：“要改革机构设置、优化政府机构职能配置。党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障。”通过机构改革和优化政府职能配置来解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，以此加快推进国家治理体系和治理能力现代化，更好发挥我国社会主义制度优越性。2018年1月，新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议并批准了《自治区人民政府授予新疆生产建设兵团行政职能和行政执法权的决定（草案）》，自治区人民政府将2190项行政职能和行政执法权清单印发兵团，2018年4月兵团办公厅印发《兵团承接行政职能和行政执法权工作实施方案》。至此，兵团各师市、场镇在推进深化兵团改革中初步建立了具有兵团特色的行政管理体制，但是，该体制在运行中还不成熟，存在承接不上、不配套等问题，需要在进一步改革中磨合完善。
首先，优化兵师（市）团（镇）行政职能和行政执法权配置。按照国家行政机构改革目标要求，根据自治区人民政府授权项目，在兵师（市）团（镇）建立相应的、上下协调的职能机构，按照大部制原则，整合优化相关职能，从建立初始就避免权力交叉重叠、政出多门，以较少的机构部门发挥最佳的行政效率，通过当前的机构改革和职能优化配置，建立完善上下畅通的决策、执行、监督的既相互制约又相互协调的行政运行机制。
其次，建立健全系统的监督机制。权力在阳光下有效运行的前提是建立健全权力运行的监督机制，健全的监督机制是治理体系和治理能力现代化的重要内容，推进兵团治理体系和治理能力现代化，必须建立和健全权力运行的监督机制。一是建立和健全兵团辖区内人大、政协、监察、司法相关机构，发挥它们对行政权力运行的监督作用;二是发挥各级政府行政复议的监督作用，纠正违法或不当的行政行为，依法及时化解行政争议;三是畅通外部监督渠道，主要是畅通公众和新闻媒体舆论的监督渠道，拓宽民主监督渠道，畅通外部监督的前提是严格执行政务公开制度;四是落实权责一致的行政原则，强化责任监督，建立健全绩效考核、行政问责、重大决策终身责任追究制度及责任倒查等监督制度或措施;五是建立健全规范行政权力运行的制度，根据行政职能和行政执法权运行的规律，对行政职能和行政执法各个环节进行规范和约束的制度规则，以保障兵团各行政单位依法依规行使行政职权。通过各方面相互补充、相互协调、相互促进的监督，实现兵团行政权力的高效运行。
再次，坚定不移地推进“放管服”改革。“放管服”改革是我国推进治理体系和治理能力现代化的重要举措，是党的十八大以来中央、国务院引领全面深化改革的“先手棋”。因此，兵团各行政单位要坚定不移地推进“放管服”改革，转变政府职能。一要简政放权、减少事前的审批;二要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管和体制创新，加强事中事后的监管，有效监管，放管结合;三要转变政府职能、减少政府对市场干预，市场的事由市场来决定，减少对市场主体过多的行政审批等行为，降低市场主体的市场运行的行政成本，促进市场主体的活力和创新能力。各级机关应把更多的财力和精力用在完善公共设施，提供优质公共服务上，更好地服务群众和企业，释放社会活力，让人民有更多的获得感。
最后，加强对公务员的培训。通过加强对公务员的培训，保证他们熟练地掌握相关的法律法规政策，提高行政技能和水平。一是通过集中学习培训，在各级行政学院开展公务员基本素质培训;二是通过“干中学”进行业务技能培训，主要通过兵地人才交流和援疆干部人才在兵团各行政单位起传帮带和示范作用，在实际工作中进行学习培训;三是把公务员交流到援疆省市和新疆地方政府部门挂职培训。通过这些方式提高工作人员的法治思维，依法行政的能力和业务水平。
三、深化兵团连队改革，保障连队职工主人翁地位
连队是兵团基本组织单元，是兵团大农业的主力军，是维护稳定的坚固阵地，是推进兵地融合发展的重要载体，连队兴则兵团兴，连队强则兵团强。因此，兵团推进治理体系和治理能力现代化，必须坚持问题导向，从连队改革入手，建立健全和兵团治理体系与治理能力现代化相适应的连队管理制度，致力于新时代连队建设。连队综合改革，建立了连队土地、职工、民兵“三位一体”基本制度。该制度的基本内涵是，只要是兵团连队职工，就拥有具有身份属性的“身份地”，这份地职工自主经营，自己说了算，这是连队职工的主人翁权利，同时，职工还要承担“身份地”附带的责任，即拥有“身份地”自主经营权的职工要履行民兵义务。可见，“三位一体”基本制度从制度上以土地为纽带、以履行民兵义务为责任、以职工为主体，将土地、职工、民兵紧密联系起来，从根本上打破了长期以来连队既有的管理模式和运行方式，革命性地重塑了连队体制机制，实现了“四个明确”。“四个明确”确立了连队职工的主人翁地位，连队职工的获得感得到显著提升，但是，“四个明确”需要从制度层面予以保障。
首先，要正确认识和严格执行“三位一体”基本制度。“三位一体”基本制度是连队治理体系和治理能力现代化的“根本”制度，它既夯实了兵团组织优势和动员能力基础，又保障了职工群众主人翁地位，其他连队配套制度的改革、制定和完善，必须围绕这个“根本”制度进行，即要服从于“三位一体”基本制度。这是由兵团新时期维稳戍边的职责使命决定的，必须严格执行。
其次，围绕“三位一体”基本制度，完善连队职工管理制度。在严格执行《兵团连队职工管理办法（试行）》《兵团连队职工守则（试行）》的基础上，建立完善连队职工考核制度，将连队职工履行义务情况与各种国家、兵团涉土地涉农优惠政策挂钩，密实土地、职工、民兵三者关系，做实“三位一体”制度;建立完善连队职工满编满员制度，按照“以地定人”原则，测算连队土地可承载职工规模，确定连队职工人数，按“退一补一”原则，完善连队职工退出和招录办法;建立健全连队民兵培训、使用制度，使连队民兵管理有章可循，既保证民兵履行义务，又保障民兵享受权益;建立健全连队职工自主经营土地、自我发展的制度，保障职工自愿参与有利于增加收益、降低风险的各种合作、合伙经济组织或参加促使其自我发展的各种职业培训、资格考试、聘用活动等。
再次，建立符合连队职工履行职责使命的土地流转制度。土地流转是农业现代化基本要求，是农业规模化产业化集约化经营的必由之路。连队职工身份地的流转是保持兵团农业领先地位的重要条件，但是，兵团连队土地的属性决定其具有引人养人等功能，要求加强对土地流转的管理、规范土地流转行为。因此，兵团连队土地流转制度既要保证连队土地自由流转——便于规模化产业化集约化经营，又要保障土地流转不得影响“兵”的职责履行。
最后，健全连队领导机构。一方面，严格坚持连队领导来自职工群众的制度，通过职工选举组成连队领导机构——“两委”，并通过团场（镇）党委、政府进行岗位确认，从制度上保证“两委”成员向下服务连队职工，带领职工致富，向上接受团场（镇）指导工作;另一方面，要加强连队基层党组织建设，按照《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规，强化连队党支部政治功能，提升组织力、创新力、凝聚力和战斗力，加强对连队管委会、群团组织和合作经济组织的统一领导，严格执行“一事一议”“四议两公开”等民主制度，彰显和夯实连队职工的主人翁地位。
四、完善以兵团国有经济为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，夯实维稳戍边基础
兵团国有经济是兵团履行维稳戍邊职责使命的物质基础，是兵团经济社会发展的重要力量。国有及国有参股企业是兵团国有经济的重要组成部分，2017年，兵团国有经济总量占兵团GDP约55.4%，兵团国有及国有参股企业共计4672户占兵团企业法人总数的55.24%，国有及国有控股企业3516户占总数的41.58%。兵团国有及国有控股企业数量大，但没有一家企业资产规模超过千亿。国有企业经营同质化、分散化、初级化、封闭化、行政化和竞争能力弱化，造成国有及国有控股企业不能做大做强，经营效益普遍不好。兵团14家上市公司，2018年户均市值为50.38亿元、收入为19.34亿元、净资产收益率为3.62%，分别仅为同期同一地域自治区上市公司户均市值的28.35%、30.32%、61.88%。可见，做大做强兵团国有经济，还有较大的增长空间，而做大做强兵团国有经济，改革兵团国资国企建立现代企业制度，成为紧迫而必经之路。
其一，深化兵团国有资产管理体制改革，为整合资源做大做强国有经济提供基本制度保障。一是严格推动“政企分开、政资分开”改革。坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则，做强做优做大兵团国有资本，加快实现从管企业向管资本转变，改组成立国有资本投资公司和组建国有资本运营公司，建立政与企、政与资之间“隔离层”，积极推进混合所有制改革。二是规范国有资产（本）监管。在推动集中统一监管国有资产（本）的同时，强化运用法律手段监管;在建章立制上下功夫，监管好国有资本产权，结合财政体制改革，建立规范的国有资本经营预算制度，整合出资人监管，监事会监督和审计、纪检监察、巡视、巡查等形成监管合力，防止国有资产流失;推行分类监管，建立不同的考核指标，实行不同的管理办法，体现差异化监管政策，提高监管效能。三是优化国有资本布局。围绕兵团职责使命要求，通过实施“关闭破产、转让退出，重组整合，培育发展”四个一批改革，加快推动国有资本布局结构调整。
其二，完善兵团国有企业法人治理结构，建立现代企业制度。完善国有企业法人治理结构是全面推进依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是新一轮兵团国有企业改革的重要任务。一是坚定不移地进行混合所有制改革。通过混合所有制改革，落实企业法人财产权和经营自主权，推进所有权和经营权分离，实现以产权制度改革带动企业经营机制转换。二是加强党在兵团国有企业的领导地位。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明確国有企业党组织在法人治理结构中的法定地位，发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用，保证党组织把方向、管大局、保落实。实施国有企业党委书记、董事长“一肩挑”模式，发挥好企业党组织在选人用人中的把关定向作用;落实党组织研究讨论是董事会，经理层决策重大问题前置程序。三是以董事会建设为重点，完善法人治理结构。董事会是公司的决策机构，执行股东会决定，依照法定程序和公司章程授权决定公司重大事项，接受股东会、监事会监督，认真履行决策把关、内部管理、防范风险等职责。因此，要加大外部董事比例，优化董事会结构，提高董事会决策的客观性;规范董事会议事规则和决策程序，提高董事会决策的科学性、规范性;改进和完善董事会和董事考核评价和管理机制，落实董事会职权，增强董事会的独立性、权威性和有效性。四是健全以公司章程为核心的企业制度体系，规范权责定位和行权方式。依据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规，完善公司章程，以公司章程为行为准则，规范权责定位和行权方式。充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，依照法律法规和公司章程，严格规范履行出资人职责的机构、股东会、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责，强化权利责任对等，保障有效履职，完善符合市场经济规律和兵团实情的国有企业法人治理结构，以提升兵团国有企业的运行效率。五是维护经营自主权，激发经理层活力。落实总经理对董事会负责制度，保障总经理依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，根据企业产权结构、市场化程度等不同情况，有序推进职业经理人制度建设，逐步扩大职业经理人队伍，有序实行市场化薪酬，调动经理的经营积极性，激发经理层活力。
其三，深化“放管服”改革，优化经济发展环境，促进多种所有制经济蓬勃发展。“放管服”改革就是“简政放权、放管结合、优化服务”。兵团各级政府要以“放管服”改革为抓手，深化行政体制改革，转变政府职能，构建现代化治理体系，服务于经济社会发展大局。一是以转变职能为核心，理清政府边界。要明确各级政府的职责范围，厘清政府与市场的边界，保障市场有效运行，弥补市场失灵，极大地激发市场活力，从理念、体制、方式上实现从管制、管理向治理的转变，将政府的工作重点转到提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，促进各种经济实体公平竞争，快速发展。二是以简政放权为重点，为市场减负。最大限度地减少行政审批事项、缩短审批时限、提高审批效率。同时，通过完善权力清单、责任清单、负面清单制度，加强清单的规范管理，统一规范清单制定，使清单更加科学规范，便于操作，进而规范政府权力运行。落实税费制度改革清理乱收费问题，打破利益链接，为市场减负。三是创新监管方式，营造公平环境。全面推行“双随机、一公开”监管、综合监管、信用监管、智能监管等举措，创新监管方式。以推进综合执法改革实现随机检查、联合检查;以建立统一征信体系，推行失信惩戒，形成有效的守信激励和失信惩戒机制，实现信用监管;以大数据、“互联网+”等技术手段实现智能监管，营造公平的市场环境。四是线上线下结合，优化服务体系。以用户需要、综合服务为核心，利用互联网再造政府办理流程，将分散的审批和服务事项进一步集中、整合、“一网通办”，合理规划网上和窗口办事环节，优化服务体系，实现精准服务、智能服务和人性化服务。
五、坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度，推进先进文化示范区建设
《决定》指出，“发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量，是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑。”在兵团，繁荣发展社会主义先进文化，不但可以凝聚兵团各族职工群众凝心聚力履行维稳戍边使命，而且还可以成为新疆边疆地区先进文化示范区，弘扬彰显中华文化、凝聚传播各族人民团结奋斗的共同的理想信念、价值理念、道德观念，促进全疆各族群众在思想上、精神上紧紧团结在一起，广泛凝聚起他们的精神力量，构建起新疆治理体系和治理能力现代化的深厚精神支撑。
成为先进文化示范区是十八大以来党中央着眼新疆社会稳定和长治久安，要求兵团完成的任务之一，而社会主义先进文化萃取了中华优秀传统文化和革命文化的精华，是对中华民族优秀传统文化和红色革命文化的深度融合，也是中华文化在当代中国的最新发展。因此，繁荣发展社会主义先进文化是兵团推进先进文化示范区建设的主要内容。可见，坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度、推进先进文化示范区建设对推进兵团治理体系和治理能力现代化有重要意义。先进文化示范区建设，按照党中央对兵团的定位要求，就是把整个兵团辖区建设成为新疆的先进文化示范区。
首先，推进先进文化示范区建设，必须坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度。一方面，社会主义先进文化是在党领导人民推进中国特色社会主义伟大实践中，在马克思主义指导下形成的面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化，代表着时代进步潮流和发展要求。也就是说，社会主义先进文化是在马克思主义指导下形成的，而且十九大报告明确指出：社会主义文化建设前提是以马克思主义为指导。因此，兵团先进文化示范区建设也必须以马克思主义为指导。另一方面，“意识形态决定文化前进方向和发展道路”，意识形态是文化的核心，是文化建设的重中之重。新时期我们党把意识形态问题作为社会主义文化建设的核心问题，而在新疆，面对意识形态领域斗争的严峻形势，要准确把握意识形态领域斗争的新特点、新动向，必须坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位。所以，先进文化示范区建设，必须坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度。
其次，推进先进文化示范区建设，要坚持以社会主义核心价值观引领文化建设制度。十九大报告指出，社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求。進行先进文化示范区建设的任务之一，就是要构建社会主义核心价值观为引领的兵团文化，使之融入职工群众的社会生活中，使之转化为全体兵团人的情感认同和行为习惯。要实现这个目的，就必须持之以恒地严格坚持以社会主义核心价值观引领文化建设制度，推进先进文化示范区建设。
再次，推进先进文化示范区建设，要健全职工群众的文化权益保障制度。先进文化区的建设，首先要保证职工群众的文化需求。应根据职工群众的文化需求，构建积极有效的公共文化服务供给机制，使职工群众和城镇居民享有同等的公共文化服务;构建职工群众文化生活的质量保证机制，在进行制度设计时，以健康向上的文化占领职工群众的思想阵地，帮助其抵制庸俗文化、落后文化、颓废文化的侵蚀;构建职工群众技能培训机制，在制度设计时，要充分考虑职工群众农业科技、就业等现实需求，满足他们对技能文化的需求。
再其次，推进先进文化示范区建设，建立健全完善的舆论宣传引导工作机制。先进文化示范区的建设，一方面需要正确的舆论引导;另一方面也需要持之以恒地宣传先进文化。因此，既要建立健全完善的舆论引导工作机制，为正确舆论导向提供制度保障，又要建立健全长效宣传机制，为先进文化宣传提供制度保障。而且要加强研究，促进舆论宣传管理工作从以行政手段为主向以法律手段为主转变，探索建立舆论宣传引导工作管理的长效机制。
最后，推进先进文化示范区建设，建立健全把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的文艺创作生产体制机制。坚持价值导向把关机制，在创作报审、宣传推介、播映展演、出版销售等不同环节严格程序、科学管理，增强创作生产者的底线意识和责任意识，防止毒害人们心灵的文化垃圾进入文化消费领域;健全公开、公平、公正的评价机制，创新文艺创作生产激励扶持办法。
总之，推进兵团治理体系和治理能力现代化对兵团履行维稳戍边职责使命、发挥“三大功能”“四大作用”具有重要意义。深化兵团改革是推进兵团治理体系和治理能力现代化建设的必经之路。坚持“法治兵团”和问题导向原则，深化兵团师（市）场（镇）体制机制改革、团场综合配套改革、连队综合改革和国资国企改革等，建立和完善有利于兵团治理体系和治理能力现代化的法规体系、制度体系，是兵团新时期的重要任务。
责任编辑：杨建平
