会计档案中公务接待制度的演变及其启示

    刘长伟

    摘 要：会计档案中记录着高职院校公务接待经费的使用管理情况，在高职院校初创时期，由于规模小人员少，公务接待往往采用一支笔审批制。在扩张时期，公务活动内容增多，公务接待频繁，公务接待经费采取关口前移、层级审批发票管理的制度。党的十八大之后，中央出台了八项规定以及其他一些规范公务接待活动的文件和制度，公务接待实行“三单三定制”，纪检监察部门介入监督公务接待活动，公务接待厉行节约、日趋规范。

    关键词：会计档案;公务接待;高职院校;高校档案;校园文化

    高职院校其行政事务以及教学科研交流从高职院校诞生之日起与日俱增。业务相关的公务接待必不可少，公务接待是使用公共财政经费接待上下级、平级之间出于考察活动、会议差旅、工作检查与交流等公务活动而发生的一系列行为。[1]公务接待不同于私人或者私法人之间出于联络友谊与感情或者经济活动往来而发生的接待。公务接待费主要是因为公共管理过程中必要的人员往来而发生的会议费、食宿费及其他费用。高职院校公务接待经历了从不规范到规范，再到严格管控的一个历史发展过程。

    1 高职院校初创时期，公务接待采取一支笔负责制

    公务接待实行一把手签字，事后财务报账制度。公务接待中的餐饮、住宿或出行，只要一把手同意即可入账报销。一把手负责制即人、财、物权力集中在一把手的手中，由一把手决定谁出面接待和经手各项接待事务，公务接待的各项费用最后由一把手签字后报账。一把手负责制还是一种以人治为主的管理模式。这种管理模式方便快捷，统一管理。但是由于权力过分集中，也容易产生腐败，由于没有对关键少数人手中权力的有效监督和约束，公务接待费用持续过度增长，尤其是一些基层干部权力膨胀，吃饭打白条，接待过度攀比和挥霍，地方财政用于公款吃喝接待的费用居高不下。

    2 高职院校规模扩张时期，公务接待采取发票管理，关口前移制度

    进入21世纪，高职院校迅猛发展，在校师生规模急剧扩张，公务接待逐步走向规范，一系列成文的制度开始出台，如《在公务接待工作中做到勤俭节约的通知》（2001）、《党政机关国内公务接待管理规定》（2006）以及《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》（2009），依据上述文件精神，各级各类行政事业单位严格控制公务接待费用支出。中央甚至直接规定，2009年各级党政机关公务接待费用支出要在2008年基础上削减10%。[2]国内公务接待严格按标准实行工作餐。严格控制各种庆典、节会、论坛等活动，经批准举办的要从严控制规模和经费支出。财政部发布差旅费、会议费、出差及会议费管理规定，各级各类党政机关、事业单位在公务接待方面开始严格规范，依规办理，在高职院校由经办人办理各项会计凭证，由部门负责人签属实，最后再由学校主要负责人签批报账。值得注意的是采取发票管理，一方面有利于加强对餐饮住宿经营单位进行税收管理，另一方面也说明财务制度与税务制度紧密衔接，从而进一步规范了公务消费尤其是接待行为。酒店餐饮类企业如果不能够提供正规税务发票，那么所产生的费用无法入账报销。

    这一时期开始采用报销单据封面，一般报账不可能仅有一张票据，多张票据由经办人签经手和用途，由部门负责人签证明或属实，这些在封面上均有体现。随着公务活动的增多，需要签批的单据不可胜数，而学校最高负责人已经无法对每一张票据审核其真实性与合法性，所以采用部门负责制，多支笔签批，关口前移，让具体经办部门把关，审核票据的真实合法性，最后再由一把手或一把手指定的一支笔审核签批报账。

    高等教育领域出于业务交流的需要，经常性举办各种会议，这些会议往往由教育行政主管部门或者依托某一所高校举办。会议承办方承担参会人员的餐饮、住宿和考察活动，承办方自然会寻求酒店合作，承办会议。学校周边的酒店餐饮业迅猛发展，且规模和规格大幅提升。社会上会展经济开展得如火如荼。对于会议类接待也是凭票报销，并没有上限规定。

    3 高职院校内涵建设时期，公务接待厉行节约新时代：三单三定制

    公务接待实行“三单三定制度”，餐饮单据须出具“三单”，即菜单、发票单、审批单;住宿单据需出具出差审批单或会议函、发票、刷卡单（刷信用卡的小票）。为了节约办公成本，规范公务消费，政府统一采购酒店服务实行“三定”：定点接待、定额消费、定员消费。召开会议须依据会议規格和层次确定会务费，且不得收取参会费用，不得发放礼品，更不得在风景名胜景点召开会议。会议召集方不得安排旅游活动。同城不得接待，会议不得超过两天，确需超过两天的要报批。同城之间检查工作，不安排接待。在公务接待报销过程中，程序和手续更加严格，公务接待经费无论金额大小，不仅要履行审批程序、层层把关，而且最后必须由单位一把手签批。出行方面，公务会议不安排在景区，出差人员也不得在开展公务期间赴景区，景点门票也不能列支报销。

    4 高职院校公务接待的演变及其启示

    高职院校公务接待从一把手负责制到发票管理层级审批，再发展到后来的“三单三定制”，经历了一个从粗放管理到精细化管理的过程。一把手负责制，单位一把手作为公务消费的最后把关人的优点是程序精简、过程简单，便于统一指挥，适用于单位规模小，一把手直接参与消费和管理全过程。这种公务接待管理依然停留在人治阶段，公务活动以一把手的意志为转移，一把手的权限没有受到有效的监督和约束。随着高职院校规模扩张，事务增多，公务接待进入发票管理和层级审批阶段，税务发票成为公务消费结算的基本依据，而且实行逐级审批制多重把关，由一把手一支笔改为多重关口多支笔审批，实现了从人治到制度管理的跳跃。公务接待是审计和纪检监察部门主要监督管理的对象，包括公务接待在内的三公经费必须在公开网站予以披露，不仅本单位人员心知肚明，而且必须让社会公众知晓，当权力运行在阳光之下则形成了不能腐败、不敢腐败的态势。形成了风清气正、廉洁办公的良好局面，用实际行动践行了党不忘初心、牢记使命的根本宗旨。

    ﹡本文为安徽省高校档案工作协会基金研究项目《高校档案与校园文化建设研究》课题研究成果，项目编号：2019Yb15。