法官员额制改革的利益衡量研究
郭人菡
【摘要】法官员额制改革本质上是一场利益衡量的变革，涉及个体利益、群体利益、制度利益和社会公共利益。为此，需要根据利益衡量甄别规则，嵌入与抽离各种价值，在不相容利益间做出选择，在此基础上推进实践建构。
【关键词】法官员额制；利益衡量；甄别规则
中国司法现代化历程早在清末就开始了，1906年拟定的《大理院审判编制条例》就有司法员额相关规定。随后，司法员额制走过了一段曲折历程。直到2014年，法官员额制改革三批次试点在全国法院系统渐次展开。法官员额制改革可以说是法院改革的关键环节，牵一发而动全身。而终极目的是达到从整体上提高司法审判水平和社会公信力，“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。改革越真实，越触及痛点，这个痛点就是利益。本次员额制改革的最大特点是利益的切身性。换句话说，其变革不仅深刻影响人的利益，还深刻影响人以外的制度利益、社会公共利益等。“触动利益往往比触动灵魂还难。”其复杂性、敏感性、艰巨性可见一斑。
一、法官员额制改革基本情况、困境与误区
当前，在三批次各试点法院的积极努力下，包括法官员额制改革在内“试点地方改革取得明显成效”，基本达到或正在接近预期目标。同时，我们也不能小视法官员额制改革遇到的困境，走入的误区，“审判人员分类改革和法官员额制是在这一轮司法改革中争议最大、困难最多的一个堡垒。”概括来说，法官员额制改革在局部或者说个别领域存在以下困境与误区：试点有成功与失败两种可能，但目前试点单位无一主动向社会公开了试点效果不良好甚至失败的报告，这本身就是构成一个问题；离职情况及其原因多种多样，总体属于正常现象，但从单个法院来说，其中一线办案骨干和年轻法官的流失，值得警醒；“法官精简”反而加剧“案多人少”现象的矛盾；一审法院员额与上级法院配比问题；人员配比、人员安置、职业保障等配套改革带来的问题；进度模式与进度安排问题。
法官员额制不是不好，恰恰相反，由于是一种难得的稀缺资源，才导致了配置过程中的种种博弈。如果要避免这种僵局，就必须超越主观判断，揭示其背后隐藏的利益逻辑，从而得出正确判断与妥当选择。
二、法官员额制改革的利益交错及其厘定
法官员额制改革，毋庸讳言，归根结底是一次利益衡量的变革。法官员额制改革涉及个体利益、群体利益、社会公共利益和制度利益等四个不同层次的利益构成。这种利益构成要求改革者层层深入，有步骤地分析、比对不同利益，按照一定甄别规则，经过综合性的利益衡量，确定妥当的利益抉择，进而完善相关设计，最终确保改革的成功。其中，制度利益直接联结当事人利益、群体利益与社会公共利益，它是利益衡量的中心所在。
第一，个体利益。这一层次利益包括入额或能入额普通法官利益、不入额的原法官利益、入额或不入额的领导利益，法官助理和书记员利益，以及人民陪审员利益等。这些利益相互间存在冲突可能。不管何种情况，在所有的个体利益中，优秀法官即会办案的法官的利益是核心利益。
第二，群体利益。这一层次利益涵盖法院利益、法院系统整体利益和法官遴选委员会利益等。这些利益之间的关系，虽然不如个体利益之间那么复杂，但同样存在一定冲突或冲突可能性。
第三，社会公共利益。社会公共利益涉及四种利益：一是诉讼当事人利益；二是院内其他纠纷解决渠道与方式的当事人利益；三是社会非诉者利益；四是国家利益。
第四，制度利益。从功能上讲，制度利益衡量既是判断各种员额制改革举措正当性的实质依据，又是促进员额制度自身完善的内在动力。
有且只有优秀法官集中到办案一线是法官员额制度设计的直接目的，因此其指向的利益具有基准性，我们可称之为基准利益，其他利益都属于衍生利益或纠偏利益。换句话说，基准利益是判断个体利益、群体利益、制度利益和社会公共利益位序和取舍的基准。
三、法官员额制改革利益衡平机制的建构
利益衡量是法官员额制改革的中心环节。利益衡量最终要做到利益衡平。利益衡平不是利益平衡，也不能做成利益平衡。传统理论认为不同利益之间都存在相容性（公度性、通约性），特别是“正义”和“善”等。但实际上，四个层次的利益，不仅各自内部各具体利益之间存在相容性与不相容性（不兼容性、不可调和性），四个层次之间也存在相容性和不相同性。四层次利益之间孰轻孰重，不能简单地一概而论，而应按比例原则等利益衡量准则，做充分的比较。取舍标准或者说取舍规则就变得异常重要。权利的核心在于利益，在利益不能兼容时，法律保护的本质在于保护更应当保护的利益。因此，我们要围绕基准利益，根据利益衡量判断标准，嵌入与抽离各种价值，厘定可相容利益位序，在不相容利益间做出选择，在此基础上推动员额制改革目标的总体实现。首先，把好“进口关”，科学制定统一的入额程序和标准。第一，系统内现有人员入额标准。标准有两个，报名标准和优秀法官判断标准。报名标准事关起点正义，必须慎重确定，过高或过低都不妥当。第二，系统内现有人员入额程序。比较而言，“考试+考核”的遴选程序更为合理。第三，建立初任法官养成机制。其次，设置“过程关”。第一，构筑科学的法官员额编制公式，建立以法官为核心的员额动态调整机制。另外，要建立法官、法官助理、书记员因生病、生育等的统一预案。第二，要设置入额法官办案量考核。在过渡时期后，所有领导均应以办案为主。第三，法官入额后，要为其展开高效工作提供人员保障，配套改革至关重要。关键是确定法官、法官助理、书记员配比及相互权责法规化。
最后，设定“出口关”。第一，要争取地方支持，不愿入额或未能入额的，横向交流到地方为主，职级上适当照顾。推行“多门”法院、ADR、法务官岗位设置等改革，同时杜绝“员额外法官”等形式主义。第二，应建立退额制度。入额后退额的人员与其他人员一样，按程序再度参加选拔或予以分流。第三，打通法官助理和书记员岗位多向通道。主要去向不应是法院内部，而应为院外通道。同时，也要为的确资深、的确具备直升资格的法官助理、书记员打通从助理到法官的法定通道。
四、结语
“制度是共识的固化，制度改革则是重新凝聚共识的过程”，利益衡量是精准确定“重叠共识”，解决法官员额制改革棘手问题的有效分析工具。但一方面，利益衡平是一个过程，对于错综复杂的利益衡平来说，有一个在不断试错中凝聚共识、渐进实现最优选择的时间限定，要善用“慢思维”，精心统筹，逐步推进。另一方面，利益衡量也不是万能的，有一个操作空间和结构的限定，在使用利益衡量方法衡平各种利益的同时，也要防止恣意，造成滥用。因为说到底，利益衡量也是一种主观行为，为防止主观偏见，规则及决策者的选定就变得至关重要。
参考文献
[1]梁上上.《利益衡量的界碑》，《政法论坛（中国政法大学学报）》，2006年第5期，第66页.
[2]王静，李学尧，夏志阳.《如何编制法官员额——基于民事案件工作量的分类与测量》，《法制与社会发展》，2015年第2期，第40页.
[3]丰霏.《法官员额制的改革目标与策略》.《当代法学》，2015年第5期，第144页.
