新时代生态文明法治创新若干要点研究
摘 要：新时代我国社会主要矛盾发生了转化，人民群众迫切要求生态环境尽快“美起来”。与此相适应，我国生态文明立法要“实起来”，法律实施要“严起来”。在立法领域，建议将生态文明载入宪法，改革立法机制，加强生态文明立法，尤其要强化生态文明法律责任制度；立法机关还要尽快组织清理现有环境法律法规，消除某些地方“立法放水”的现象。同时，要强化环保督察制度，改进环境监测管理制度，确保生态文明法律实施到位。要严格环境司法，支持环境公益诉讼，促进生态损害赔偿制度得到全面落实。要创新全民守法制度，增强人民群众遵守生态文明法律的内生动力。要完善党内法规，探索运用党内法规推进生态文明建设的具体途径。
关键词：十九大精神；生态文明；法治创新
中图分类号：D922.68 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）02-0001-09
党的十九大报告指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。①如何贯彻党的十九大精神，通过推进生态文明法治创新来促进生态文明建设全面提升，是当前和今后一个时期内我国法学界乃至所有法治机构需要深入研究的重大命题。其中，有以下几个理论要点需要审慎、精准把握。
一、切入点：生态文明法治创新的背景阐释
所谓生态文明，是指人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和。与生态文明相反的，是生态不文明、生态野蛮、人与自然的关系不和谐。所谓生态文明法治，是指运用法治方式推进生态文明建设，使法治成为推进生态文明建设的重要保障，具体包括由立法、执法、司法、守法等环节组成的生态文明法律制度制定和实施体系。②所谓生态文明法治创新，是指针对当下生态文明法治建设在一定程度上偏“虚”、偏“软”的状态，通过积极推进法治变革，使生態文明法律制度“实起来”，在实施中“严起来”，在生态文明建设中发挥权威性的保障作用。我国为什么要进行生态文明法治创新？也就是说，为什么要将我国生态文明法治变得“实起来”和“严起来”呢？主要有以下三方面考虑。
（一）生态文明立法偏“虚”
所谓立法偏“虚”，是指有的法律规定在一定程度上比较笼统，缺乏实质性内容。立法是法治的前提。自1979年以来，我国逐步开展生态文明领域的立法工作。经过几十年的努力，我国生态文明立法工作取得了很大成就，累计制定了30余部相关法律。我国环境保护的主要领域已经做到有法可依，各环境要素监管的主要领域已经实现基本覆盖。与此同时，国务院制定了50余部环境保护行政法规，国务院有关部门制定了130余部环境保护行政规章，地方人大及其常委会根据本地情况制定了几百部相关地方性法规。
我国生态文明领域的法律，有的条文刚性较强，如2014年修订的《环境保护法》规定了比较严格的法律责任。同时，也有相当数量的法律条文较“虚”。其一，有的法律虽然规定了义务性条款，却没有规定相应的法律责任。以《水土保持法》为例，该法以预防和治理水土流失，减轻水、旱、风沙灾害为目的，为政府水行政主管部门和行政相对人设定了80余项义务，但相应的法律责任条款仅有12个。此外，该法中法律责任部分过于简略，导致实践中诸多违反法律义务的行为得不到处罚。其二，有的法律虽然规定了法律责任，却没有规定如何启动追责程序。例如，我国虽然建立了公益诉讼制度，但对起诉主体的资格进行严格限制，致使广大污染受害者没有提起环境公益诉讼的权利，从而使建立环境公益诉讼制度的初衷没有得到很好实现。其三，有的法律采用“促进法”的模式，使法律偏“虚”的问题进一步凸显。③“促进法”并不是严格意义上的法律，而是一种政策。一部法律如果缺乏约束性的刚性条款，就是一个空架子，虽然看起来很美，但由于没有实质性内容而仅是摆设。立法中的这种华而不实现象与中国共产党实事求是的优良传统和作风不相符，对推进我国法治事业是不利的。
（二）生态文明执法、司法偏“软”
多年来，我国环境行政执法取得了很大成效。这方面有很多数据可以佐证。2016年，全国共立案查处环境违法案件13.78万件，下达处罚决定12.47万份，罚款66.33亿元，较2015年同比分别增长34%、28%、56%。④2017年上半年，全国环保领域按日连续处罚案件503件，查封扣押案件7553件，限产停产案件3880件，移送行政拘留3939起，较2016年上半年同比分别上升64%、157%、223%、205%。⑤这些数据令人振奋。但不可否认，我国环境执法实践中存在偏“软”的情形。以祁连山生态环境破坏事件⑥为例，在习近平总书记先后4次作出重要批示要求抓紧整改以及中央有关部门多次督促下，当地仍存在以文件落实整改、以会议推进工作、以批示代替检查的情况，甚至存在弄虚作假、包庇纵容的情形。我国部分地区环境执法意识不强、执法力度不足的情况，由此可见一斑。为加大对持续性排污行为的处罚力度，我国2014年修订的《环境保护法》将按日计罚制度写入了法律责任部分，但实际执行效果并不理想。2017年上半年，全国按日计罚案件占四类环境案件（查封扣押案件、限产停产案件、移送行政拘留案件、移送涉嫌环境犯罪案件）总数的比例不足3%，平均每个省份仅有16件。这意味着，在一些地方，按日计罚制度没有得到很好实施。
我国生态文明领域的司法不严问题也普遍存在。实践中，企业污染环境的行为频频发生，污染受害者起诉至法院时，很多法院以种种理由不予受理；有的法院即使受理，也往往对污染企业“从轻发落”。这是导致司法公信力不高的一个重要原因。
通过梳理和回顾可以发现，我国在生态文明立法、执法、司法等方面已经做出很大努力。但是，与日益严峻的环境形势相比，依靠相对偏“虚”的法律和相对偏“软”的执法、司法来推进生态文明建设，是难以真正见到成效的。
（三）社会主要矛盾转化为生态文明法治创新提供了历史契机
党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。⑦我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现了小康。人民对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增强。我国社会主要矛盾转化，要求解决生态文明建设与经济发展不平衡的问题。
生态文明法律要“实”，是经济基础对上层建筑的必然要求。⑧根据马克思主义基本原理，经济基础决定上层建筑。社会主要矛盾属于经济基础的范畴，我国社会主要矛盾转化了，也就是经济基础领域发生重大变革了，作为上层建筑的各个领域都要或迟或早地发生变化，以适应经济基础的需要。法律是上层建筑的重要组成部分，经济基础领域发生了重大变革，法律制度就应及时跟进，以适应新时代的新需求。⑨
根据党的十九大报告关于社会主要矛盾转化的重要论述，我们要加快建设以人与自然和谐共生为基本特征的生态文明社会。在生态文明社会中，既要创造更多物质财富和精神财富，以满足人民日益增长的美好生活需要；也要提供更多优质生态产品，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。建设生态文明是中国共产党的行动纲领，我们要实现的现代化是和生态文明相统一的。党的十九大报告重申了十八大确定的节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。只有坚持这个方针，才能减少人类活动对自然的干扰，还自然以宁静、和谐、美丽，实现生态文明社会的基本目标。⑩
现阶段发展不平衡的一个主要表现，就是生态文明建设与经济发展之间不平衡，前者已成为“短板”。解决生态文明建设与经济发展之间不平衡的问题，就要通过改革创新，让生态环境真正“美起来”。而要实现这个目标，首先就要使生态文明立法和法律实施“实起来”“严起来”。
二、支撑点：生态文明立法体系的自洽性构建
（一）以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领
党的十九大报告把坚持人与自然和谐共生作为新时代重要的施政方针之一，并将法治建设、生态文明建设作为新时代中国特色社会主义思想的重要主题，由此正式形成了习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想。纵观习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想，其是在我国保护生态环境的实践中不断探索，在全面依法治国的进程中着力强化，最终在党的十九大报告中正式形成的，构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。我们研究如何将生态文明法治“实起来”“严起来”，就一定要深刻领会习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想的特征，在工作中更好地把握其精神实质，用以指导生态文明建设的法治实践。B11
（二）以完善宪法及相关法律为主线
1.将生态文明入宪
将生态文明入宪，是指以宪法的形式，明确提出建设生态文明的要求，将中国共产党关于建设生态文明的主张载入宪法。
（1）生态文明入宪的价值分析。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。我国宪法必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断发展。在国家根本法中载入党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策，其中就包括习近平总书记关于生态文明建设的重要思想。生态文明是中国共产党和中国人民的伟大创造，是结合中国国情构建的与发展阶段相适应的特色理论。党的十八届三中全会以来，我国生态文明体制改革顺利推进，生态文明建设呈现出制度化发展的良好态势。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出建立健全生态文明绩效评价考核和责任追究等八项制度，各项改革试点方案或措施相继出台并顺利实施。目前，多项改革措施已经落地，正在发挥促进绿色发展、创新发展、共享发展的作用。将生态文明载入宪法，也是健全中國特色社会主义法律体系的内在要求。习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”B12在生态文明写入法律文件方面，我国2014年修订的《环境保护法》第1条就将建设生态文明作为立法目的之一；现行《大气污染防治法》《野生动物保护法》均在第1条明确提出了推进生态文明建设的立法目的；国务院发布了多部与生态环境保护相关的行动计划，如《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》等，这些文件在实践中取得了很大成效。生态文明建设不仅在中国取得了重大成就，还在世界上产生了积极反响，成为中外经济和社会发展合作的一个重要领域。B13将生态文明载入宪法，可以展现中国特色发展道路、中国特色法治模式和中国特色环保策略，用规则体系展现中国生态文明建设的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。我国《宪法》仅在第9条、第10条、第26条作了与环境保护有关的规定，缺乏关于生态文明的表述和具体条文。由于《宪法》未规定生态文明，导致《环境保护法》《大气污染防治法》《野生动物保护法》等下位法缺乏对生态文明的阐释和规定，在立法依据、逻辑推理、内容体系等方面缺乏系统性和完整性。为完善中国特色社会主义法律体系，建议将生态文明载入宪法，真正使生态文明法制化。
（2）生态文明入宪的结构设计。第一，在《宪法》“序言”中，将“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，修改为“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义国家”。第二，在《宪法》“总纲”中，把第26条第1款“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”修改为两款，其一是“全社会要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，其二是“国家坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。
2.夯实生态文明法律责任体系
将生态文明建设纳入法治轨道，关键是要建立明确的生态文明法律义务和职责制度以及与义务和职责严密配套的法律责任制度。没有严格、科学的法律责任制度，就会出现乱作为、不作为等问题；没有职责方面的约束，就会出现工作中相互推诿、越权行事等现象。党的十八大以来，党中央多次强调，要通过建立健全生态文明法律责任制度来提高党政机关和社会公众的生态文明法律责任意识，特别是加大对各级领导干部违犯生态环境法律的追责力度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，建立生态环境损害责任终身追究制。2013年，中央组织部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求加大资源消耗、环境保护等指标在考核中的权重。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》强调，对显性责任及时惩戒，对隐性责任终身追究。至此，我国生态环境保护工作有了明确的责任机制予以硬约束。党的十九大报告再次强调，建设最严格的生态环境法治。我国今后的生态环境法治，必须更加严格。建议今后的生态文明法律不再使用“促进法”的名称；已经使用的，要在修订完善中取消“促进法”的形式，使我国各项生态文明法律制度真正“实起来”，在实践中发挥硬约束的作用。
强化生态文明建设的法律责任制度，要有新的举措。第一，生态文明法律规范要有配套的责任条款。要在认真清理现行生态文明法律规范的基础上，理清所有的生态环境法律义务和法定职责条款，查明哪些有相应的法律责任条款，哪些没有相应的法律责任条款。凡是没有相应的法律责任条款的，都应该加以补充规定。第二，生态文明的法律责任要全面。现行的生态文明法律，尤其是环境保护法律，在法律责任方面主要追究行政责任，并以行政处罚为主，在行政处罚中又以罚款为主。这给人以行政执法就是罚款的印象，而忽视了刑事责任的追究。因此，在生态文明法律责任制度的设计中，要重视拟定相应的刑事责任，使相关犯罪受到应有的惩处。第三，追究违法主体的责任，要有相应的诉权作保证。所谓诉权，是指由诉讼法律规定的，赋予当事人进行诉讼的权利。诉权包括程序和实体两方面含义：程序含义是指提起诉讼，向法院请求给予司法救济的权利；实体含义是指请求法院解决纠纷、保护民事权益的权利；两者互相倚重。当事人如果没有程序上的诉权，其实体上的诉权就无从保障。当前，我国生态文明领域存在部分法律仅规定了法律义务或责任，却没有规定程序上的诉权的现象。例如，我国有些法律中的责任条款在该法施行后从未成为法官的判案依据，人们称之为“睡眠性条款”。出现这种现象的原因之一是，这些法律虽然规定了实体性的法律责任条款却由于没有规定程序上的诉权而导致没有起诉主体，或者虽然规定了起诉主体但该主体无法通过诉讼程序将侵权者诉诸法院。这种局面必须尽快扭转。
3.整治地方“立法放水”乱象
我国宪法规定，地方人大立法不得与宪法、法律和行政法规相抵触。但在实践中，一些地方人大出台的涉及生态环境的条例与法律相抵触，降低了环境保护要求，这种现象被人们形象地称为“立法放水”。B14地方“立法放水”，严重危害了我国生态文明建设事业。党的十九大报告明确要求，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。为此，必须切实加强对地方性法规的备案审查。建议全国人大常委会在认真清理地方性法规的基础上主动“出击”，重点展开专项审查，确保宪法法律保护生态环境的规定得到全面落实。同时，应当加强备案审查制度和能力建设，逐步将所有规范性文件都纳入备案审查范围。对于地方性法规违犯宪法法律保护生态环境的规定的，应当启用宪法审查机制，及时加以纠正。
（三）以顺应时代要求的立法规划为蓝图
党的十九大报告在一定意义上就是今后很长一个时期内我国发展规划的蓝图，其中包括立法的规划设想。因此，建议有关部门在2018年3月新一届全国人大组成之后，立即组织力量对十九大之前制定的法律进行全面清理，并对这些法律的实施情况进行全面评估。在此基础上制定新的立法规划，以及时有效地解决新时期社会发展不平衡不充分的问题。对于虽然列入第十二届全国人大常委会立法规划但尚未完成的任务，如制定土壤污染防治法、海洋基本法，修改森林法、矿山安全法、礦产资源法等，建议继续列入第十三届全国人大常委会的立法计划。同时，以党的十九大精神为指导，将制定能源基本法、应对气候变化法、天然气法、危险化学品环境管理法、流域综合管理法、国家公园法、生态环境损害赔偿法，修改循环经济促进法、电力法、煤炭法、环境噪声污染防治法等，列入第十三届全国人大常委会立法规划。为此，要建立立法项目调整、立法进度评价和立法滞后情况说明等机制加以保障。B15当前，要抓紧完成若干部生态文明法律的制定或修订工作。如再次修改《环境保护法》，抓紧研究制定《土壤污染防治法》，适时修改《环境噪声污染防治法》。此外，还要研究编纂《环境法典》。
（四）以完善立法机制和充分发挥中央全面依法治国领导小组的龙头作用为保障
党的十九大报告宣布成立中央全面依法治国领导小组，这个重大决策对于全面实施依法治国方略、建设法治中国十分重要，对于强化生态文明法治建设同样十分重要。B16第一，要把党的领导贯彻到全面依法治国的全过程和各方面，就迫切需要成立中央全面依法治国领导小组。第二，全面依法治国是一项涉及面广泛的系统工程，需要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。第三，全面依法治国是一项长期、艰巨、复杂的任务，由中央成立全面依法治国领导小组，加强顶层设计、进行统筹推进至为关键。第四，在生态文明建设虽然十分重要但实施起来阻力很大的情况下，由中央全面依法治国领导小组直接推动生态文明法治建设会产生明显的效果。总之，成立中央全面依法治国领导小组有利于更好地发挥党中央在全面依法治国、建设法治中国进程中总揽全局、协调各方的领导核心作用，有利于更好地凝聚法治共识、形成强大合力，也有利于总结、推广生态文明法治经验，及时发现问题并提出解决问题的决策、办法。中央全面依法治国领导小组应将生态文明法治建设作为一项重要职责来履行。
三、落脚点：生态文明法律实施的路径优化
（一）增强环境行政执法的针对性
1.强化排污者责任，提高排污者违法成本
党的十九大报告提出，要抓住环境保护重点领域、关键问题和薄弱环节，加强大气污染、水污染、土壤污染等污染治理，坚持全民共治、源头防治，加快构建科学适度有序的国土空间布局体系、绿色低碳循环发展的经济体系、激励和约束并举的生态文明制度体系、政府企业公众共治的绿色行动体系，着力解决人民群众反映强烈的突出环境问题。落实好党的十九大精神和有关法律，必须强化排污者责任。排污者是污染治理的责任主体，强化其环保责任，有助于改善环境质量，优化市场竞争环境。建议采取以下措施。
一是健全信息强制性披露制度。信息公开是公众参与和监督环境管理的前提和基础。建议建立并完善上市公司和发债企业强制性环境信息披露制度：对属于环境保护部门公布的重点排污单位的上市公司，要求其以定期报告的形式披露环境信息；对所有上市公司，要求其以临时报告的形式披露受到重大环境行政处罚、涉及环境污染犯罪等重大信息；对于未按规定披露环境信息的上市公司和发债企业，依法责令整改、予以行政处罚。B17
二是提高污染物排放标准。我国现行有效的国家污染物排放标准达160余项，对重点地区重点行业执行更加严格的污染物排放限值，在促进技术创新和推动企业升级改造方面发挥着重要作用。B18建议对现行国家污染物排放标准实施情况开展评估，根据改善环境质量的需要和经济、技术条件，严格污染物排放限值。同时，鼓励各地制定和实施严于国家标准的地方污染物排放标准。以污染源达标排放为底线，对超标排放的排污者限制生产或要求停产整治，对长期超标排放、无治理能力且无治理意愿、达标无望的企业，依法予以关停淘汰。
三是健全环境保护信用评价制度。环境保护信用评价是社会信用体系建设的重要组成部分。建议健全环境保护信用评价制度，将环境违法企业列入“黑名单”，并向社会公开。B19分级建立企业环保信用评价体系，将企业环保信用信息纳入全国信用信息共享平台，推动有关部门和机构在行政许可、公共采购、金融支持等工作中根据企业的环保信用状况予以支持或限制。
四是重点实施好按日计罚制度。我国2014年修订的《环境保护法》中最引人瞩目的“杀手锏”就是建立了按日计罚制度。该制度旨在通过提高违法成本来惩罚和纠正环境违法行为，其对于生态文明建设是一个有力的推动。但是，该制度的实施效果并不理想。主要原因是一些地方严格执法的决心不大，不敢对违法排污的企业依照按日计罚的标准进行处罚，并且，该制度自身也存在设计不够细致、与有关制度之间不够协调等问题。因此，笔者建议：各地要坚定实施按日计罚制度的决心，采取有效措施，实现严厉惩罚和有效纠正环境违法行为的目的；以立法的形式在按日计罚制度中增加对违法收益和违法情节变动的考量，以增强按日计罚行政执法的适应性，治理按日计罚制度实施中处罚不够合理的问题；B20强化按日计罚法律知识培训，制定按日计罚法律制度实施细则，有效保障按日计罚制度与有关制度的衔接；构建环境行政执法与环境司法相衔接的信息平台，充分发挥不同法律手段的优势，使二者协同实现惩治环境违法犯罪行为的目标。
2.充分发挥环保督察的作用，依法督促环境保护法的实施
我国生态文明法律制度得不到严格执行，这是一个长期存在的老大难问题，严重损害了法制的权威和尊严。当前，企业在生产活动中的很多行为不符合环境法律法规要求，很多环境法律法规没有得到认真遵守。党的十八大以来，中央十分重视生态文明法律的实施问题。2013年5月，习近平总书记在主持十八届中央政治局第六次集体学习时指出：“要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”B21党的十九大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，严格执法。这些重要论述为我国今后严格环境行政执法提供了强大的政策和理论依据。
2017年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题发出通报，决定依法依规对相关责任单位和责任人进行严肃问责。这是近年来针对生态环境保护问题由党中央作出的追究相关人员责任的最严厉的决定，体现了以习近平同志为核心的党中央依法治理生态环境问题的坚强决心，彰显了习近平生态法治思想的“依法治理”特征，是通过法治手段解决生态文明建设中的复杂问题、难点问题的范例，对于一些地方长期存在的仅追求GDP指标增长的盲目发展起到了遏制作用，为进一步推进绿色发展、建设美丽中国奠定了制度基础。
为进一步做好环保督察工作，笔者建议：第一，对准问题，明确责任，坚决杜绝环保督察走过场的现象，确保环保督察取得实效。督察中不能提前通知被检查的单位和个人，坚决抵制督察中弄虚作假的行为。第二，环保督察既要检查和处罚各级政府在环保领域的违法行为，也要检查和处罚地方党委的有关违法行为，实现生态文明建设“党政同责”。第三，环保督察要严格依法进行，不得“法外开恩”，以提升党和政府的公信力。环保督察也不能擅自提高执法标准，对擅自提高执法标准的，要予以纠正。
3.改革环境监测管理制度，保证环境监测数据真实准确
长期以来，实践中环境监测数据不准确严重影响了环境执法的实际效果，严重损害了党和政府的公信力。产生这一问题的主要原因在于：第一，人为干预导致数据失真。在一些地方，有的领导指使相关人员通过干扰采样设施等方式影响环境监测数据质量，甚至篡改、伪造环境监测数据。第二，排污单位提供虚假监测数据。有的企业为了逃避监管，采取多种手段伪造环境监测数据。第三，监测机构违法违规监测。一些社会上的环境监测机构、环境监测设备运营维护机构受利益驱动，不按规范开展监测活动，造成监测数据失真。
为消除不当行政干预，确保环境监测数据的独立性、公正性和真实性，建议强化相关法律制度。第一，依法构建环境监测责任体系和工作机制，强化主体责任。建立“谁出数据谁负责，谁签字谁负责”的责任制度，促进环境监测执法环境改善。第二，改革环境监测管理体制，切实有效地防范地方保护主义对环境监测执法的干预。第三，实行干预留痕和记录制度，严格处罚制度。对于涉及环境监测数据的违法行为，要严肃处理，绝不姑息。
（二）增强环境司法的权威性
司法是维护社会公平正义的最后一道防线。党的十八大以来，我国深入推进以建立司法責任制为重点的司法体制改革，司法质量、效率和公信力持续提升，人民群众对环境司法的公平正义感明显增强。B222014年6月，最高人民法院设立环境资源审判庭，我国系统的环境资源审判专门化改革由此开始。2015年11月，第一次全国法院系统环境资源审判工作会议明确提出，要坚持现代环境司法理念，构建环境资源审判专门化体系。2014年以来，全国各级法院高度重视建设环境资源审判专门机构，集中审理包括环境公益诉讼案件在内的各类环境资源案件。依据相关立法，检察机关提起环境公益诉讼已经成为一项正式法律制度。但是，我国环境资源审判工作与生态文明建设的需要相比，在环境案件的受理、惩治环境犯罪的力度、推进环境公益诉讼发展等方面还有很大差距，需要尽快弥补短板。站在新的历史起点上，要根据党的十九大精神，深化司法体制综合配套改革，完善环境司法制度，努力让人民群众在每一个环境案件中都感受到公平正义。具体建议如下。
一要加快推进环境资源审判专业化进程。环境污染和生态破坏案件的审理专业性强，必须设立专门的审判机构，并且配备专业化的环境法官。截至2017年6月，各级人民法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭976个，其中专门审判庭344个、合议庭589个、巡回法庭43个。B23问题在于，一些地区虽然设立了专门的环境资源审判机构，但该机构受种种因素限制而很少受理生态环境损害案件。近年来，有的环境法庭审理的并不是环境纠纷案件，而是其他类型的案件，如劳动争议案件、交通肇事案件等。因此，如何建设专业化的环境法庭，如何将环境法庭审理的案件主要定位于生态环境损害案件，如何培育高水平的环境法官，如何使环境案件审理的公正性和专业性经受住历史和法律的检验，是今后需要着力解决的问题。
二要加强环境资源刑事审判工作。2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理环境资源刑事案件16373件，审结13895件，给予刑事处罚27384人。B24这些数据体现了我国环境资源刑事审判工作的历史性进步。2016年11月、12月，最高人民法院与最高人民检察院先后联合发布《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，对环境资源刑事审判提出了新的要求。如何适应这些新要求，对各地环境资源审判庭和广大环境法官而言是一个新的考验。
三要加强环境资源民事审判工作。2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理各类环境资源民事案件187753件，审结151152件。B25但笔者在一些地方调研发现，环境资源民事审判工作存在两个问题：第一，相当数量的案件虽然由环境资源审判庭管辖，但却不是环境案件。其原因主要是一些地方法院采用了不合理的绩效考核办法，使环境法庭不得不办理一些其他类型的案件，以满足绩效考核对办案数量的要求。第二，一些环境法庭审理的虽然是环境资源类案件，但仅是一般的环境侵权案件，如因环境污染导致的养殖鱼虾死亡或人身伤害等案件。这些案件完全可以由普通民事审判庭依据侵权责任法进行审理。笔者认为，生态环境损害是指生态环境的功能受到了损害，生态环境损害案件与一般的环境侵权案件有本质性区别。因此，法院应当积极探索审理对生态环境造成损害的案件，以适应构建人与自然和谐关系的迫切需要。对于环境法庭的绩效考核，应当建立单独的考核办法，以适应生态文明建设对环境资源审判的特殊需要。特别值得考虑的是，法院要探索审理由政府提起的生态环境损害赔偿案件，这是一种新类型的环境资源案件。2015年以来，一些法院开始探索审理省级政府提起的生态环境损害赔偿案件。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以及中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过的《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》的要求，截至2017年6月，各试点地区法院共受理省级政府提起的生态环境损害赔偿案件3件，审结1件。B262017年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，将受理生态环境损害赔偿案件的范围扩大到全国法院。各地法院应当积极关注改革的发展，使生态环境损害赔偿案件的审判工作与该项改革同步。
四要加强和完善环境行政审判工作。2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理各类环境资源行政案件39746件，审结29232件。B27这个数据反映了我国实行立案登记制后环境行政案件大幅度增加的状况。加强环境行政审判工作，对于督促行政机关依法及时履行环境监管职责，查处破坏生态环境的违法行为，是十分必要的，也是我国法律制度所支持的。今后，我国需要在完善法制的基础上进一步加强以“民告官”为标志的环境行政审判工作，以更好地保护人民群众的环境权益。
五要依法审理环境公益诉讼案件。第一，要依法审理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件。2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件71件，审结21件。B28这个数据与广大社会组织的起诉要求相比，还有很大差距。现实中，很多社会组织提起的环境公益诉讼因种种原因不被法院受理。鉴于此，建议立法机关在条件成熟时放宽环境民事公益诉讼案件的起诉主体范围，让更多愿意提起环境民事公益诉讼的社会组织可以及时起诉，充分发挥社会组织在环境保护中的作用。第二，依法审理检察机关提起的环境行政公益诉讼案件。2016年7月至2017年6月，各试点地区法院共受理检察机关提起的环境公益诉讼案件791件，审结381件。B29但笔者在基层调研中了解到，部分法律工作者认为我国有权提起环境行政公益诉讼的主体仅限于检察机关，主体范围过窄，不利于调动社会组织运用环境公益诉讼制度参与生态文明建设的积极性。因此，笔者建议进一步扩大环境行政公益诉讼的起诉主体范围，允许具备条件的环保社会组织提起环境行政公益诉讼，以帮助政府消除环保领域不作为、滥作为的现象，更加有效地促进政府部门依法行政。
六要推进环境资源案件的集中管辖和归口审理。在集中管辖方面，2015年以来，全国各高级人民法院积极探索环境资源案件集中管轄模式。上海、河南、甘肃、海南等地的高级人民法院结合本地区环境资源特点，探索实行辖区内环境资源案件跨区划、跨流域集中管辖。在案件归口审理方面，最高人民法院继2016年实行环境资源民事、行政案件“二合一”归口审理模式后，2017年开始在第三巡回法庭探索实行环境资源刑事、民事、行政案件由一个审判团队审理的“三合一”归口审理模式。目前，已经有11个高级人民法院实行环境资源案件“二合一”或者“三合一”归口审理模式。B30环境资源案件集中管辖和归口审理的改革探索，对于强化环境资源审判工作，提高环境资源审判的质量，意义十分重大。建议有关方面认真总结经验，逐步形成法律制度予以推进。同时，有关法院和有关部门要积极构建多元共治机制，围绕加强环境司法与环境行政执法的衔接，构建联合调解机制，完善司法鉴定机制。法院要积极与检察机关、公安机关和环境行政部门沟通协调，为环境资源审判创造良好的外部环境。
（三）确保全民守法的实效性
第一，弘扬社会主义生态法治文化。推进生态文明建设，需要国家层面的法制引领，更需要每一个普通公民自觉遵守生态文明法律。要让社会公众坚定地遵守生态文明法律，离不开弘扬社会主义法治精神、培育社会主义法治文化。第二，培育绿色生活方式。广泛开展绿色生活行动，促进全体公民在衣、食、住、行、游等方面加快向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式转变，自觉抵制和反对各种形式的奢侈浪费、过度消费，是生态文明法治走向成熟的社会基础。第三，鼓励公众积极参与生态文明建设。政府要及时准确地披露各类生态环境信息，保障公众环境权益，尤其要在建设项目立项、实施、竣工验收等环节提高公众参与程度。
四、着力点：依托党内法规推进生态文明建设
党的十八届四中全会通过的《决定》指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”B31党的十九大报告进一步提出，加快形成党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。从现实情况看，一些地方出现的严重损害生态环境的事件往往与党政领导干部失职、渎职有直接关系。因此，有必要通过强化党内法规来促进生态文明建设。第一，突出地方党政主要领导的环保责任。按照现行法律法规，对于生态环境损害，往往只追究政府有关部门工作人员的责任，而对作出决策的领导干部特别是地方党委领导干部往往难以追责到位，由此出现“权责不对等”的现象。针对这种情况，要强化地方各级党委和政府对本地区生态环境保护负总责，党委和政府主要領导成员承担主要责任。第二，体现“有权必有责”。根据党内法规的有关规定，凡是在生态环境领域负有领导和监管职责的党政领导干部，出现追责情形的，都必须依照规定承担责任。第三，强调“党政同责”。应将地方党委领导成员作为追责对象，以推动地方党委和政府对生态文明建设共同担责，实现追责对象的全覆盖。
运用党内法规推进生态文明建设的具体建议是：第一，抓住突出问题。要按照党中央、国务院提出的“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”的要求，把握矛盾的主要方面，针对生态环境负面影响大、社会反映强烈的党政领导干部不恪尽职守的行为设定追责情形。第二，明晰责任主体。责任主体与具体追责情形一一对应，有利于增强追责的针对性、精准性和可操作性，确保权责一致、责罚相当。第三，确立违规就要担责的制度。生态环境损害往往造成严重的经济、社会危害甚至政治影响，因此，不能在发生了生态环境损害事件之后才进行追责，而必须重视预防，避免生态环境损害事件发生。对党政领导干部的责任追究，既要包括已经造成环境污染和生态破坏的“后果追责”，也要包括违背有关生态环境保护的国家政策和法律法规的“行为追责”。
五、结语
实践证明，只有生态文明立法“实起来”，法律实施“严起来”，我国生态环境才能真正“美起来”。党的十九大报告关于生态法治的重要论述和习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想，为构建人与自然和谐共生的关系指明了方向。这种集理论创新与实践创新于一体的生态文明新理念、新思想、新战略，必将为我国生态文明法治建设提供坚实有力的理论基础。我们坚信，在习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想的指导下进行生态法治创新，必将为实现生态文明建设伟大目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦作出应有的贡献。
注释
①⑦参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第23、11页。
②参见张文显：《新时代全面依法治国的思想、方略和实践》，《中国法学》2017年第6期。
③2007年全国人大有关专门委员会将《中华人民共和国循环经济法（草案）》上报全国人大常委会审议，其中包含诸多力度较大的规定。但是，全国人大常委会在审议阶段将法律名称中加上了“促进”二字，原来诸多有实质性内容的制度被删除了。
④邢颖：《全国查处环境违法案件数量创历史新高 罚没66.33亿元》，《北京青年报》2017年4月22日。
⑤《上半年全国环保部门按日连续处罚金额达6.1亿元》，中央人民政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/14/content_5210587.htm，2017年7月14日。
⑥2017年年初，党中央、国务院有关部门组成中央督察组对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏事件进行了专项督察。督察组调查发现，保护区内违法违规开发矿产资源问题严重，造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷；部分水电设施违法建设、违规运行，水生态系统遭到严重破坏。此外，周边企业偷排偷放问题突出。参见《中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报》，《人民日报》2017年7月20日。
⑧⑨参见孙佑海：《社会主要矛盾变了 生态文明立法应及时跟进》，《中国生态文明》2017年第5期。
⑩B22本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社，2017年，第371、278页。
B11参见莫纪宏：《论习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想的特征》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）2018年第2期。
B12B21中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第99页。
B132016年2月，联合国环境规划署第27次理事会通过了推广中国生态文明理念的决定草案；2016年5月召开的第二届联合国环境大会上，联合国环境规划署发表了《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告，系统总结了中国生态文明建设的指导原则、基本理念和政策举措，旨在向国际社会介绍中国推动生态文明建设的做法和经验，为其他国家尤其是发展中国家提供可持续发展的路径借鉴。
B14比如，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定仍与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致。2013年5月修订公布的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。参见《中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报》，《人民日报》2017年7月20日。
B15王毅、程多威：《加快统筹立法和立法创新，促进生态文明建设进程》，《中国人大》2017年第9期。
B16参见《袁曙宏：成立中央全面依法治国领导小组十分必要》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/26/c_129727204.htm，2017年10月26日。
B17B18B19参见陈吉宁：《着力解决突出环境问题》，《人民日报》2018年1月11日。
B20参见彭新喜：《我国环保按日计罚制度功能的反思与完善》，《中南林业科技大学学报》（社会科学版）2016年第1期。
B23B24B25B26B27B28B29B30最高人民法院编：《中国环境资源审判（2016—2017）》，人民法院出版社，2017年，第17、1、4、15、7、13、13、19页。
B31中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社，2015年，第24页。
责任编辑：邓 林
关键词：十九大精神；生态文明；法治创新
中图分类号：D922.68 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）02-0001-09
党的十九大报告指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。①如何贯彻党的十九大精神，通过推进生态文明法治创新来促进生态文明建设全面提升，是当前和今后一个时期内我国法学界乃至所有法治机构需要深入研究的重大命题。其中，有以下几个理论要点需要审慎、精准把握。
一、切入点：生态文明法治创新的背景阐释
所谓生态文明，是指人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和。与生态文明相反的，是生态不文明、生态野蛮、人与自然的关系不和谐。所谓生态文明法治，是指运用法治方式推进生态文明建设，使法治成为推进生态文明建设的重要保障，具体包括由立法、执法、司法、守法等环节组成的生态文明法律制度制定和实施体系。②所谓生态文明法治创新，是指针对当下生态文明法治建设在一定程度上偏“虚”、偏“软”的状态，通过积极推进法治变革，使生態文明法律制度“实起来”，在实施中“严起来”，在生态文明建设中发挥权威性的保障作用。我国为什么要进行生态文明法治创新？也就是说，为什么要将我国生态文明法治变得“实起来”和“严起来”呢？主要有以下三方面考虑。
（一）生态文明立法偏“虚”
所谓立法偏“虚”，是指有的法律规定在一定程度上比较笼统，缺乏实质性内容。立法是法治的前提。自1979年以来，我国逐步开展生态文明领域的立法工作。经过几十年的努力，我国生态文明立法工作取得了很大成就，累计制定了30余部相关法律。我国环境保护的主要领域已经做到有法可依，各环境要素监管的主要领域已经实现基本覆盖。与此同时，国务院制定了50余部环境保护行政法规，国务院有关部门制定了130余部环境保护行政规章，地方人大及其常委会根据本地情况制定了几百部相关地方性法规。
我国生态文明领域的法律，有的条文刚性较强，如2014年修订的《环境保护法》规定了比较严格的法律责任。同时，也有相当数量的法律条文较“虚”。其一，有的法律虽然规定了义务性条款，却没有规定相应的法律责任。以《水土保持法》为例，该法以预防和治理水土流失，减轻水、旱、风沙灾害为目的，为政府水行政主管部门和行政相对人设定了80余项义务，但相应的法律责任条款仅有12个。此外，该法中法律责任部分过于简略，导致实践中诸多违反法律义务的行为得不到处罚。其二，有的法律虽然规定了法律责任，却没有规定如何启动追责程序。例如，我国虽然建立了公益诉讼制度，但对起诉主体的资格进行严格限制，致使广大污染受害者没有提起环境公益诉讼的权利，从而使建立环境公益诉讼制度的初衷没有得到很好实现。其三，有的法律采用“促进法”的模式，使法律偏“虚”的问题进一步凸显。③“促进法”并不是严格意义上的法律，而是一种政策。一部法律如果缺乏约束性的刚性条款，就是一个空架子，虽然看起来很美，但由于没有实质性内容而仅是摆设。立法中的这种华而不实现象与中国共产党实事求是的优良传统和作风不相符，对推进我国法治事业是不利的。
（二）生态文明执法、司法偏“软”
多年来，我国环境行政执法取得了很大成效。这方面有很多数据可以佐证。2016年，全国共立案查处环境违法案件13.78万件，下达处罚决定12.47万份，罚款66.33亿元，较2015年同比分别增长34%、28%、56%。④2017年上半年，全国环保领域按日连续处罚案件503件，查封扣押案件7553件，限产停产案件3880件，移送行政拘留3939起，较2016年上半年同比分别上升64%、157%、223%、205%。⑤这些数据令人振奋。但不可否认，我国环境执法实践中存在偏“软”的情形。以祁连山生态环境破坏事件⑥为例，在习近平总书记先后4次作出重要批示要求抓紧整改以及中央有关部门多次督促下，当地仍存在以文件落实整改、以会议推进工作、以批示代替检查的情况，甚至存在弄虚作假、包庇纵容的情形。我国部分地区环境执法意识不强、执法力度不足的情况，由此可见一斑。为加大对持续性排污行为的处罚力度，我国2014年修订的《环境保护法》将按日计罚制度写入了法律责任部分，但实际执行效果并不理想。2017年上半年，全国按日计罚案件占四类环境案件（查封扣押案件、限产停产案件、移送行政拘留案件、移送涉嫌环境犯罪案件）总数的比例不足3%，平均每个省份仅有16件。这意味着，在一些地方，按日计罚制度没有得到很好实施。
我国生态文明领域的司法不严问题也普遍存在。实践中，企业污染环境的行为频频发生，污染受害者起诉至法院时，很多法院以种种理由不予受理；有的法院即使受理，也往往对污染企业“从轻发落”。这是导致司法公信力不高的一个重要原因。
通过梳理和回顾可以发现，我国在生态文明立法、执法、司法等方面已经做出很大努力。但是，与日益严峻的环境形势相比，依靠相对偏“虚”的法律和相对偏“软”的执法、司法来推进生态文明建设，是难以真正见到成效的。
（三）社会主要矛盾转化为生态文明法治创新提供了历史契机
党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。⑦我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现了小康。人民对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增强。我国社会主要矛盾转化，要求解决生态文明建设与经济发展不平衡的问题。
生态文明法律要“实”，是经济基础对上层建筑的必然要求。⑧根据马克思主义基本原理，经济基础决定上层建筑。社会主要矛盾属于经济基础的范畴，我国社会主要矛盾转化了，也就是经济基础领域发生重大变革了，作为上层建筑的各个领域都要或迟或早地发生变化，以适应经济基础的需要。法律是上层建筑的重要组成部分，经济基础领域发生了重大变革，法律制度就应及时跟进，以适应新时代的新需求。⑨
根据党的十九大报告关于社会主要矛盾转化的重要论述，我们要加快建设以人与自然和谐共生为基本特征的生态文明社会。在生态文明社会中，既要创造更多物质财富和精神财富，以满足人民日益增长的美好生活需要；也要提供更多优质生态产品，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。建设生态文明是中国共产党的行动纲领，我们要实现的现代化是和生态文明相统一的。党的十九大报告重申了十八大确定的节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。只有坚持这个方针，才能减少人类活动对自然的干扰，还自然以宁静、和谐、美丽，实现生态文明社会的基本目标。⑩
现阶段发展不平衡的一个主要表现，就是生态文明建设与经济发展之间不平衡，前者已成为“短板”。解决生态文明建设与经济发展之间不平衡的问题，就要通过改革创新，让生态环境真正“美起来”。而要实现这个目标，首先就要使生态文明立法和法律实施“实起来”“严起来”。
二、支撑点：生态文明立法体系的自洽性构建
（一）以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领
党的十九大报告把坚持人与自然和谐共生作为新时代重要的施政方针之一，并将法治建设、生态文明建设作为新时代中国特色社会主义思想的重要主题，由此正式形成了习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想。纵观习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想，其是在我国保护生态环境的实践中不断探索，在全面依法治国的进程中着力强化，最终在党的十九大报告中正式形成的，构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。我们研究如何将生态文明法治“实起来”“严起来”，就一定要深刻领会习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想的特征，在工作中更好地把握其精神实质，用以指导生态文明建设的法治实践。B11
（二）以完善宪法及相关法律为主线
1.将生态文明入宪
将生态文明入宪，是指以宪法的形式，明确提出建设生态文明的要求，将中国共产党关于建设生态文明的主张载入宪法。
（1）生态文明入宪的价值分析。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。我国宪法必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断发展。在国家根本法中载入党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策，其中就包括习近平总书记关于生态文明建设的重要思想。生态文明是中国共产党和中国人民的伟大创造，是结合中国国情构建的与发展阶段相适应的特色理论。党的十八届三中全会以来，我国生态文明体制改革顺利推进，生态文明建设呈现出制度化发展的良好态势。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出建立健全生态文明绩效评价考核和责任追究等八项制度，各项改革试点方案或措施相继出台并顺利实施。目前，多项改革措施已经落地，正在发挥促进绿色发展、创新发展、共享发展的作用。将生态文明载入宪法，也是健全中國特色社会主义法律体系的内在要求。习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”B12在生态文明写入法律文件方面，我国2014年修订的《环境保护法》第1条就将建设生态文明作为立法目的之一；现行《大气污染防治法》《野生动物保护法》均在第1条明确提出了推进生态文明建设的立法目的；国务院发布了多部与生态环境保护相关的行动计划，如《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》等，这些文件在实践中取得了很大成效。生态文明建设不仅在中国取得了重大成就，还在世界上产生了积极反响，成为中外经济和社会发展合作的一个重要领域。B13将生态文明载入宪法，可以展现中国特色发展道路、中国特色法治模式和中国特色环保策略，用规则体系展现中国生态文明建设的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。我国《宪法》仅在第9条、第10条、第26条作了与环境保护有关的规定，缺乏关于生态文明的表述和具体条文。由于《宪法》未规定生态文明，导致《环境保护法》《大气污染防治法》《野生动物保护法》等下位法缺乏对生态文明的阐释和规定，在立法依据、逻辑推理、内容体系等方面缺乏系统性和完整性。为完善中国特色社会主义法律体系，建议将生态文明载入宪法，真正使生态文明法制化。
（2）生态文明入宪的结构设计。第一，在《宪法》“序言”中，将“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，修改为“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义国家”。第二，在《宪法》“总纲”中，把第26条第1款“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”修改为两款，其一是“全社会要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，其二是“国家坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。
2.夯实生态文明法律责任体系
将生态文明建设纳入法治轨道，关键是要建立明确的生态文明法律义务和职责制度以及与义务和职责严密配套的法律责任制度。没有严格、科学的法律责任制度，就会出现乱作为、不作为等问题；没有职责方面的约束，就会出现工作中相互推诿、越权行事等现象。党的十八大以来，党中央多次强调，要通过建立健全生态文明法律责任制度来提高党政机关和社会公众的生态文明法律责任意识，特别是加大对各级领导干部违犯生态环境法律的追责力度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，建立生态环境损害责任终身追究制。2013年，中央组织部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求加大资源消耗、环境保护等指标在考核中的权重。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》强调，对显性责任及时惩戒，对隐性责任终身追究。至此，我国生态环境保护工作有了明确的责任机制予以硬约束。党的十九大报告再次强调，建设最严格的生态环境法治。我国今后的生态环境法治，必须更加严格。建议今后的生态文明法律不再使用“促进法”的名称；已经使用的，要在修订完善中取消“促进法”的形式，使我国各项生态文明法律制度真正“实起来”，在实践中发挥硬约束的作用。
强化生态文明建设的法律责任制度，要有新的举措。第一，生态文明法律规范要有配套的责任条款。要在认真清理现行生态文明法律规范的基础上，理清所有的生态环境法律义务和法定职责条款，查明哪些有相应的法律责任条款，哪些没有相应的法律责任条款。凡是没有相应的法律责任条款的，都应该加以补充规定。第二，生态文明的法律责任要全面。现行的生态文明法律，尤其是环境保护法律，在法律责任方面主要追究行政责任，并以行政处罚为主，在行政处罚中又以罚款为主。这给人以行政执法就是罚款的印象，而忽视了刑事责任的追究。因此，在生态文明法律责任制度的设计中，要重视拟定相应的刑事责任，使相关犯罪受到应有的惩处。第三，追究违法主体的责任，要有相应的诉权作保证。所谓诉权，是指由诉讼法律规定的，赋予当事人进行诉讼的权利。诉权包括程序和实体两方面含义：程序含义是指提起诉讼，向法院请求给予司法救济的权利；实体含义是指请求法院解决纠纷、保护民事权益的权利；两者互相倚重。当事人如果没有程序上的诉权，其实体上的诉权就无从保障。当前，我国生态文明领域存在部分法律仅规定了法律义务或责任，却没有规定程序上的诉权的现象。例如，我国有些法律中的责任条款在该法施行后从未成为法官的判案依据，人们称之为“睡眠性条款”。出现这种现象的原因之一是，这些法律虽然规定了实体性的法律责任条款却由于没有规定程序上的诉权而导致没有起诉主体，或者虽然规定了起诉主体但该主体无法通过诉讼程序将侵权者诉诸法院。这种局面必须尽快扭转。
3.整治地方“立法放水”乱象
我国宪法规定，地方人大立法不得与宪法、法律和行政法规相抵触。但在实践中，一些地方人大出台的涉及生态环境的条例与法律相抵触，降低了环境保护要求，这种现象被人们形象地称为“立法放水”。B14地方“立法放水”，严重危害了我国生态文明建设事业。党的十九大报告明确要求，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。为此，必须切实加强对地方性法规的备案审查。建议全国人大常委会在认真清理地方性法规的基础上主动“出击”，重点展开专项审查，确保宪法法律保护生态环境的规定得到全面落实。同时，应当加强备案审查制度和能力建设，逐步将所有规范性文件都纳入备案审查范围。对于地方性法规违犯宪法法律保护生态环境的规定的，应当启用宪法审查机制，及时加以纠正。
（三）以顺应时代要求的立法规划为蓝图
党的十九大报告在一定意义上就是今后很长一个时期内我国发展规划的蓝图，其中包括立法的规划设想。因此，建议有关部门在2018年3月新一届全国人大组成之后，立即组织力量对十九大之前制定的法律进行全面清理，并对这些法律的实施情况进行全面评估。在此基础上制定新的立法规划，以及时有效地解决新时期社会发展不平衡不充分的问题。对于虽然列入第十二届全国人大常委会立法规划但尚未完成的任务，如制定土壤污染防治法、海洋基本法，修改森林法、矿山安全法、礦产资源法等，建议继续列入第十三届全国人大常委会的立法计划。同时，以党的十九大精神为指导，将制定能源基本法、应对气候变化法、天然气法、危险化学品环境管理法、流域综合管理法、国家公园法、生态环境损害赔偿法，修改循环经济促进法、电力法、煤炭法、环境噪声污染防治法等，列入第十三届全国人大常委会立法规划。为此，要建立立法项目调整、立法进度评价和立法滞后情况说明等机制加以保障。B15当前，要抓紧完成若干部生态文明法律的制定或修订工作。如再次修改《环境保护法》，抓紧研究制定《土壤污染防治法》，适时修改《环境噪声污染防治法》。此外，还要研究编纂《环境法典》。
（四）以完善立法机制和充分发挥中央全面依法治国领导小组的龙头作用为保障
党的十九大报告宣布成立中央全面依法治国领导小组，这个重大决策对于全面实施依法治国方略、建设法治中国十分重要，对于强化生态文明法治建设同样十分重要。B16第一，要把党的领导贯彻到全面依法治国的全过程和各方面，就迫切需要成立中央全面依法治国领导小组。第二，全面依法治国是一项涉及面广泛的系统工程，需要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。第三，全面依法治国是一项长期、艰巨、复杂的任务，由中央成立全面依法治国领导小组，加强顶层设计、进行统筹推进至为关键。第四，在生态文明建设虽然十分重要但实施起来阻力很大的情况下，由中央全面依法治国领导小组直接推动生态文明法治建设会产生明显的效果。总之，成立中央全面依法治国领导小组有利于更好地发挥党中央在全面依法治国、建设法治中国进程中总揽全局、协调各方的领导核心作用，有利于更好地凝聚法治共识、形成强大合力，也有利于总结、推广生态文明法治经验，及时发现问题并提出解决问题的决策、办法。中央全面依法治国领导小组应将生态文明法治建设作为一项重要职责来履行。
三、落脚点：生态文明法律实施的路径优化
（一）增强环境行政执法的针对性
1.强化排污者责任，提高排污者违法成本
党的十九大报告提出，要抓住环境保护重点领域、关键问题和薄弱环节，加强大气污染、水污染、土壤污染等污染治理，坚持全民共治、源头防治，加快构建科学适度有序的国土空间布局体系、绿色低碳循环发展的经济体系、激励和约束并举的生态文明制度体系、政府企业公众共治的绿色行动体系，着力解决人民群众反映强烈的突出环境问题。落实好党的十九大精神和有关法律，必须强化排污者责任。排污者是污染治理的责任主体，强化其环保责任，有助于改善环境质量，优化市场竞争环境。建议采取以下措施。
一是健全信息强制性披露制度。信息公开是公众参与和监督环境管理的前提和基础。建议建立并完善上市公司和发债企业强制性环境信息披露制度：对属于环境保护部门公布的重点排污单位的上市公司，要求其以定期报告的形式披露环境信息；对所有上市公司，要求其以临时报告的形式披露受到重大环境行政处罚、涉及环境污染犯罪等重大信息；对于未按规定披露环境信息的上市公司和发债企业，依法责令整改、予以行政处罚。B17
二是提高污染物排放标准。我国现行有效的国家污染物排放标准达160余项，对重点地区重点行业执行更加严格的污染物排放限值，在促进技术创新和推动企业升级改造方面发挥着重要作用。B18建议对现行国家污染物排放标准实施情况开展评估，根据改善环境质量的需要和经济、技术条件，严格污染物排放限值。同时，鼓励各地制定和实施严于国家标准的地方污染物排放标准。以污染源达标排放为底线，对超标排放的排污者限制生产或要求停产整治，对长期超标排放、无治理能力且无治理意愿、达标无望的企业，依法予以关停淘汰。
三是健全环境保护信用评价制度。环境保护信用评价是社会信用体系建设的重要组成部分。建议健全环境保护信用评价制度，将环境违法企业列入“黑名单”，并向社会公开。B19分级建立企业环保信用评价体系，将企业环保信用信息纳入全国信用信息共享平台，推动有关部门和机构在行政许可、公共采购、金融支持等工作中根据企业的环保信用状况予以支持或限制。
四是重点实施好按日计罚制度。我国2014年修订的《环境保护法》中最引人瞩目的“杀手锏”就是建立了按日计罚制度。该制度旨在通过提高违法成本来惩罚和纠正环境违法行为，其对于生态文明建设是一个有力的推动。但是，该制度的实施效果并不理想。主要原因是一些地方严格执法的决心不大，不敢对违法排污的企业依照按日计罚的标准进行处罚，并且，该制度自身也存在设计不够细致、与有关制度之间不够协调等问题。因此，笔者建议：各地要坚定实施按日计罚制度的决心，采取有效措施，实现严厉惩罚和有效纠正环境违法行为的目的；以立法的形式在按日计罚制度中增加对违法收益和违法情节变动的考量，以增强按日计罚行政执法的适应性，治理按日计罚制度实施中处罚不够合理的问题；B20强化按日计罚法律知识培训，制定按日计罚法律制度实施细则，有效保障按日计罚制度与有关制度的衔接；构建环境行政执法与环境司法相衔接的信息平台，充分发挥不同法律手段的优势，使二者协同实现惩治环境违法犯罪行为的目标。
2.充分发挥环保督察的作用，依法督促环境保护法的实施
我国生态文明法律制度得不到严格执行，这是一个长期存在的老大难问题，严重损害了法制的权威和尊严。当前，企业在生产活动中的很多行为不符合环境法律法规要求，很多环境法律法规没有得到认真遵守。党的十八大以来，中央十分重视生态文明法律的实施问题。2013年5月，习近平总书记在主持十八届中央政治局第六次集体学习时指出：“要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”B21党的十九大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，严格执法。这些重要论述为我国今后严格环境行政执法提供了强大的政策和理论依据。
2017年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题发出通报，决定依法依规对相关责任单位和责任人进行严肃问责。这是近年来针对生态环境保护问题由党中央作出的追究相关人员责任的最严厉的决定，体现了以习近平同志为核心的党中央依法治理生态环境问题的坚强决心，彰显了习近平生态法治思想的“依法治理”特征，是通过法治手段解决生态文明建设中的复杂问题、难点问题的范例，对于一些地方长期存在的仅追求GDP指标增长的盲目发展起到了遏制作用，为进一步推进绿色发展、建设美丽中国奠定了制度基础。
为进一步做好环保督察工作，笔者建议：第一，对准问题，明确责任，坚决杜绝环保督察走过场的现象，确保环保督察取得实效。督察中不能提前通知被检查的单位和个人，坚决抵制督察中弄虚作假的行为。第二，环保督察既要检查和处罚各级政府在环保领域的违法行为，也要检查和处罚地方党委的有关违法行为，实现生态文明建设“党政同责”。第三，环保督察要严格依法进行，不得“法外开恩”，以提升党和政府的公信力。环保督察也不能擅自提高执法标准，对擅自提高执法标准的，要予以纠正。
3.改革环境监测管理制度，保证环境监测数据真实准确
长期以来，实践中环境监测数据不准确严重影响了环境执法的实际效果，严重损害了党和政府的公信力。产生这一问题的主要原因在于：第一，人为干预导致数据失真。在一些地方，有的领导指使相关人员通过干扰采样设施等方式影响环境监测数据质量，甚至篡改、伪造环境监测数据。第二，排污单位提供虚假监测数据。有的企业为了逃避监管，采取多种手段伪造环境监测数据。第三，监测机构违法违规监测。一些社会上的环境监测机构、环境监测设备运营维护机构受利益驱动，不按规范开展监测活动，造成监测数据失真。
为消除不当行政干预，确保环境监测数据的独立性、公正性和真实性，建议强化相关法律制度。第一，依法构建环境监测责任体系和工作机制，强化主体责任。建立“谁出数据谁负责，谁签字谁负责”的责任制度，促进环境监测执法环境改善。第二，改革环境监测管理体制，切实有效地防范地方保护主义对环境监测执法的干预。第三，实行干预留痕和记录制度，严格处罚制度。对于涉及环境监测数据的违法行为，要严肃处理，绝不姑息。
（二）增强环境司法的权威性
司法是维护社会公平正义的最后一道防线。党的十八大以来，我国深入推进以建立司法責任制为重点的司法体制改革，司法质量、效率和公信力持续提升，人民群众对环境司法的公平正义感明显增强。B222014年6月，最高人民法院设立环境资源审判庭，我国系统的环境资源审判专门化改革由此开始。2015年11月，第一次全国法院系统环境资源审判工作会议明确提出，要坚持现代环境司法理念，构建环境资源审判专门化体系。2014年以来，全国各级法院高度重视建设环境资源审判专门机构，集中审理包括环境公益诉讼案件在内的各类环境资源案件。依据相关立法，检察机关提起环境公益诉讼已经成为一项正式法律制度。但是，我国环境资源审判工作与生态文明建设的需要相比，在环境案件的受理、惩治环境犯罪的力度、推进环境公益诉讼发展等方面还有很大差距，需要尽快弥补短板。站在新的历史起点上，要根据党的十九大精神，深化司法体制综合配套改革，完善环境司法制度，努力让人民群众在每一个环境案件中都感受到公平正义。具体建议如下。
一要加快推进环境资源审判专业化进程。环境污染和生态破坏案件的审理专业性强，必须设立专门的审判机构，并且配备专业化的环境法官。截至2017年6月，各级人民法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭976个，其中专门审判庭344个、合议庭589个、巡回法庭43个。B23问题在于，一些地区虽然设立了专门的环境资源审判机构，但该机构受种种因素限制而很少受理生态环境损害案件。近年来，有的环境法庭审理的并不是环境纠纷案件，而是其他类型的案件，如劳动争议案件、交通肇事案件等。因此，如何建设专业化的环境法庭，如何将环境法庭审理的案件主要定位于生态环境损害案件，如何培育高水平的环境法官，如何使环境案件审理的公正性和专业性经受住历史和法律的检验，是今后需要着力解决的问题。
二要加强环境资源刑事审判工作。2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理环境资源刑事案件16373件，审结13895件，给予刑事处罚27384人。B24这些数据体现了我国环境资源刑事审判工作的历史性进步。2016年11月、12月，最高人民法院与最高人民检察院先后联合发布《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，对环境资源刑事审判提出了新的要求。如何适应这些新要求，对各地环境资源审判庭和广大环境法官而言是一个新的考验。
三要加强环境资源民事审判工作。2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理各类环境资源民事案件187753件，审结151152件。B25但笔者在一些地方调研发现，环境资源民事审判工作存在两个问题：第一，相当数量的案件虽然由环境资源审判庭管辖，但却不是环境案件。其原因主要是一些地方法院采用了不合理的绩效考核办法，使环境法庭不得不办理一些其他类型的案件，以满足绩效考核对办案数量的要求。第二，一些环境法庭审理的虽然是环境资源类案件，但仅是一般的环境侵权案件，如因环境污染导致的养殖鱼虾死亡或人身伤害等案件。这些案件完全可以由普通民事审判庭依据侵权责任法进行审理。笔者认为，生态环境损害是指生态环境的功能受到了损害，生态环境损害案件与一般的环境侵权案件有本质性区别。因此，法院应当积极探索审理对生态环境造成损害的案件，以适应构建人与自然和谐关系的迫切需要。对于环境法庭的绩效考核，应当建立单独的考核办法，以适应生态文明建设对环境资源审判的特殊需要。特别值得考虑的是，法院要探索审理由政府提起的生态环境损害赔偿案件，这是一种新类型的环境资源案件。2015年以来，一些法院开始探索审理省级政府提起的生态环境损害赔偿案件。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以及中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过的《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》的要求，截至2017年6月，各试点地区法院共受理省级政府提起的生态环境损害赔偿案件3件，审结1件。B262017年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，将受理生态环境损害赔偿案件的范围扩大到全国法院。各地法院应当积极关注改革的发展，使生态环境损害赔偿案件的审判工作与该项改革同步。
四要加强和完善环境行政审判工作。2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理各类环境资源行政案件39746件，审结29232件。B27这个数据反映了我国实行立案登记制后环境行政案件大幅度增加的状况。加强环境行政审判工作，对于督促行政机关依法及时履行环境监管职责，查处破坏生态环境的违法行为，是十分必要的，也是我国法律制度所支持的。今后，我国需要在完善法制的基础上进一步加强以“民告官”为标志的环境行政审判工作，以更好地保护人民群众的环境权益。
五要依法审理环境公益诉讼案件。第一，要依法审理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件。2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件71件，审结21件。B28这个数据与广大社会组织的起诉要求相比，还有很大差距。现实中，很多社会组织提起的环境公益诉讼因种种原因不被法院受理。鉴于此，建议立法机关在条件成熟时放宽环境民事公益诉讼案件的起诉主体范围，让更多愿意提起环境民事公益诉讼的社会组织可以及时起诉，充分发挥社会组织在环境保护中的作用。第二，依法审理检察机关提起的环境行政公益诉讼案件。2016年7月至2017年6月，各试点地区法院共受理检察机关提起的环境公益诉讼案件791件，审结381件。B29但笔者在基层调研中了解到，部分法律工作者认为我国有权提起环境行政公益诉讼的主体仅限于检察机关，主体范围过窄，不利于调动社会组织运用环境公益诉讼制度参与生态文明建设的积极性。因此，笔者建议进一步扩大环境行政公益诉讼的起诉主体范围，允许具备条件的环保社会组织提起环境行政公益诉讼，以帮助政府消除环保领域不作为、滥作为的现象，更加有效地促进政府部门依法行政。
六要推进环境资源案件的集中管辖和归口审理。在集中管辖方面，2015年以来，全国各高级人民法院积极探索环境资源案件集中管轄模式。上海、河南、甘肃、海南等地的高级人民法院结合本地区环境资源特点，探索实行辖区内环境资源案件跨区划、跨流域集中管辖。在案件归口审理方面，最高人民法院继2016年实行环境资源民事、行政案件“二合一”归口审理模式后，2017年开始在第三巡回法庭探索实行环境资源刑事、民事、行政案件由一个审判团队审理的“三合一”归口审理模式。目前，已经有11个高级人民法院实行环境资源案件“二合一”或者“三合一”归口审理模式。B30环境资源案件集中管辖和归口审理的改革探索，对于强化环境资源审判工作，提高环境资源审判的质量，意义十分重大。建议有关方面认真总结经验，逐步形成法律制度予以推进。同时，有关法院和有关部门要积极构建多元共治机制，围绕加强环境司法与环境行政执法的衔接，构建联合调解机制，完善司法鉴定机制。法院要积极与检察机关、公安机关和环境行政部门沟通协调，为环境资源审判创造良好的外部环境。
（三）确保全民守法的实效性
第一，弘扬社会主义生态法治文化。推进生态文明建设，需要国家层面的法制引领，更需要每一个普通公民自觉遵守生态文明法律。要让社会公众坚定地遵守生态文明法律，离不开弘扬社会主义法治精神、培育社会主义法治文化。第二，培育绿色生活方式。广泛开展绿色生活行动，促进全体公民在衣、食、住、行、游等方面加快向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式转变，自觉抵制和反对各种形式的奢侈浪费、过度消费，是生态文明法治走向成熟的社会基础。第三，鼓励公众积极参与生态文明建设。政府要及时准确地披露各类生态环境信息，保障公众环境权益，尤其要在建设项目立项、实施、竣工验收等环节提高公众参与程度。
四、着力点：依托党内法规推进生态文明建设
党的十八届四中全会通过的《决定》指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”B31党的十九大报告进一步提出，加快形成党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。从现实情况看，一些地方出现的严重损害生态环境的事件往往与党政领导干部失职、渎职有直接关系。因此，有必要通过强化党内法规来促进生态文明建设。第一，突出地方党政主要领导的环保责任。按照现行法律法规，对于生态环境损害，往往只追究政府有关部门工作人员的责任，而对作出决策的领导干部特别是地方党委领导干部往往难以追责到位，由此出现“权责不对等”的现象。针对这种情况，要强化地方各级党委和政府对本地区生态环境保护负总责，党委和政府主要領导成员承担主要责任。第二，体现“有权必有责”。根据党内法规的有关规定，凡是在生态环境领域负有领导和监管职责的党政领导干部，出现追责情形的，都必须依照规定承担责任。第三，强调“党政同责”。应将地方党委领导成员作为追责对象，以推动地方党委和政府对生态文明建设共同担责，实现追责对象的全覆盖。
运用党内法规推进生态文明建设的具体建议是：第一，抓住突出问题。要按照党中央、国务院提出的“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”的要求，把握矛盾的主要方面，针对生态环境负面影响大、社会反映强烈的党政领导干部不恪尽职守的行为设定追责情形。第二，明晰责任主体。责任主体与具体追责情形一一对应，有利于增强追责的针对性、精准性和可操作性，确保权责一致、责罚相当。第三，确立违规就要担责的制度。生态环境损害往往造成严重的经济、社会危害甚至政治影响，因此，不能在发生了生态环境损害事件之后才进行追责，而必须重视预防，避免生态环境损害事件发生。对党政领导干部的责任追究，既要包括已经造成环境污染和生态破坏的“后果追责”，也要包括违背有关生态环境保护的国家政策和法律法规的“行为追责”。
五、结语
实践证明，只有生态文明立法“实起来”，法律实施“严起来”，我国生态环境才能真正“美起来”。党的十九大报告关于生态法治的重要论述和习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想，为构建人与自然和谐共生的关系指明了方向。这种集理论创新与实践创新于一体的生态文明新理念、新思想、新战略，必将为我国生态文明法治建设提供坚实有力的理论基础。我们坚信，在习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想的指导下进行生态法治创新，必将为实现生态文明建设伟大目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦作出应有的贡献。
注释
①⑦参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第23、11页。
②参见张文显：《新时代全面依法治国的思想、方略和实践》，《中国法学》2017年第6期。
③2007年全国人大有关专门委员会将《中华人民共和国循环经济法（草案）》上报全国人大常委会审议，其中包含诸多力度较大的规定。但是，全国人大常委会在审议阶段将法律名称中加上了“促进”二字，原来诸多有实质性内容的制度被删除了。
④邢颖：《全国查处环境违法案件数量创历史新高 罚没66.33亿元》，《北京青年报》2017年4月22日。
⑤《上半年全国环保部门按日连续处罚金额达6.1亿元》，中央人民政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/14/content_5210587.htm，2017年7月14日。
⑥2017年年初，党中央、国务院有关部门组成中央督察组对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏事件进行了专项督察。督察组调查发现，保护区内违法违规开发矿产资源问题严重，造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷；部分水电设施违法建设、违规运行，水生态系统遭到严重破坏。此外，周边企业偷排偷放问题突出。参见《中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报》，《人民日报》2017年7月20日。
⑧⑨参见孙佑海：《社会主要矛盾变了 生态文明立法应及时跟进》，《中国生态文明》2017年第5期。
⑩B22本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社，2017年，第371、278页。
B11参见莫纪宏：《论习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想的特征》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）2018年第2期。
B12B21中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第99页。
B132016年2月，联合国环境规划署第27次理事会通过了推广中国生态文明理念的决定草案；2016年5月召开的第二届联合国环境大会上，联合国环境规划署发表了《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告，系统总结了中国生态文明建设的指导原则、基本理念和政策举措，旨在向国际社会介绍中国推动生态文明建设的做法和经验，为其他国家尤其是发展中国家提供可持续发展的路径借鉴。
B14比如，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定仍与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致。2013年5月修订公布的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。参见《中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报》，《人民日报》2017年7月20日。
B15王毅、程多威：《加快统筹立法和立法创新，促进生态文明建设进程》，《中国人大》2017年第9期。
B16参见《袁曙宏：成立中央全面依法治国领导小组十分必要》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/26/c_129727204.htm，2017年10月26日。
B17B18B19参见陈吉宁：《着力解决突出环境问题》，《人民日报》2018年1月11日。
B20参见彭新喜：《我国环保按日计罚制度功能的反思与完善》，《中南林业科技大学学报》（社会科学版）2016年第1期。
B23B24B25B26B27B28B29B30最高人民法院编：《中国环境资源审判（2016—2017）》，人民法院出版社，2017年，第17、1、4、15、7、13、13、19页。
B31中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社，2015年，第24页。
责任编辑：邓 林
