“公共利益”视角下民办高校公共财政扶持对策研究
【摘要】 ?我国民办高校普遍以学费为主要经费来源，容易出现办学资金短缺、资金筹措渠道狭窄及缺少政府公共财政扶持等问题。文章着重从民办高校对社会贡献的“公共利益”角度进行分析，并借鉴国内外可行的政府公共财政扶持制度或政策，研究构建有利于民办高校可持续发展的公共财政资助体制和财政政策。
【关键词】 ? 公共利益;民办高校;公共财政扶持;对策研究
【中图分类号】 ?F810;F648 ?【文献标识码】 ?A ?【文章编号】 ?1002-5812（2019）16-0108-03
一、引言
民办高校，是指企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办的高等学校及其他教育机构，其办学层次分专科和本科[1]。
本文中的公共利益是指民办高校在补充高等教育资源和教育结构优化等方面对国家教育事业发展做出的贡献，即民办高校对社会公共利益的贡献。
公共财政，是指以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动[2]。本文中的公共财政扶持是指通过地方政府的公共财政支持，改变目前民办高校普遍以学费为主要经费来源的现状，创新公共财政扶持民办高校的途径，更好地促进民办高校持续健康发展。
目前国内外对于民办高校公共财政扶持政策的研究较多，但基于“公共利益”视角的政府公共财政扶持的政策体系研究还不是很完善。因此，本文着重从民办高校对社会“公共利益”贡献的角度，研究如何构建有利于民办高校可持续发展的公共财政资助体制和财政政策。
二、民办高校对社会公共利益的贡献
（一）民办高校对国家高等教育事业教育大众化的贡献
民办高校为求学者提供了公办高等教育之外的入学机会。《2018年全国教育事业发展基本情况》公布的数据显示，民办高校749所（含独立学院265所），比上年增加3所，占全国普通高等学校的28.13%。普通本专科在校生649.60万人，比上年增加3.36%，占全国普通本专科在校生的22.95%[3]。
从以上数据可以看出，民办高校承担了我国近四分之一以上的本应由公办高校承担的公民教育义务，不但扩大了公众选择受教育的途径，而且增加了公共教育资源。不仅弥补了公办教育资源的不足，诠释了民办教育的公益性，而且为社会大众创造了公共利益。
（二）民办高校对国家高等教育经费总投入的贡献
相对于公立高校，民办高校办学各级财政均没有投入，办学经费主要为自筹，而其自筹办学经费的投入大大减少了地方各级政府公共财政对高等学校教育经费的投入。
根据《财政部、教育部关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》要求，地方财政通过一般预算安排用于支持地方高校发展的经费，生均拨款不低于12 000元。2018年民办高校在校生为649.60万人，如果按照上述拨付公办高校的生均拨款标准，则2018年全国民办高校对财政性教育经费的贡献约为779.52亿元，也就是说，原本应由政府财政投入的教育事业经费完全由民办高校自筹解决了。
（三）民办高校对国家急需高水平实用性技术人才培养的贡献
社会经济的发展促进了产业结构的不断调整，制造业不再依靠密集型的人工操作，而是走向集成化、自动化的新型工业化道路，因此应用型、技能型的人才需求日趋增大。
国外私立大学主要有两类：一类是研究型大学，拥有卓越重点学科，具有雄厚的师资力量和杰出的学科带头人群体，重视科学技术理论研究和学术研究性人才的培养;另一类是应用型大学，主要培养应用性人才[4]。例如在高等教育发达的美国，私立大学中培养实用型职业技术人才的大学占60%以上，也就是说美国高校的毕业生中有百分之六十以上都是从事一线工作，这也代表了国外私立大学的人才培养模式。
目前我国民办高等教育的目标之一就是高等职业教育，为各领域培养本专科层次的第一线工作的实用性职业技术人才。我国民办高校的特点是，它可以根据就业需求的变化及时调整学科及专业设置，使民办高校更善于抓住发展的机遇，从而在培养实用型、技能型人才中占有绝对优势，在一定程度上可以满足社会对应用技能型人才的需求，即为社会大众提供了公共产品。
从以上分析可以看出，民办高校的发展很大程度上缓解了国家财政的压力，是公办高等教育资源的补充，同时也给公众提供了选择不同高等教育途径的机会，体现了为社会服务的公共职能。因此，政府从民办高校对公共教育资源的贡献角度看，也应担负起相应的资助责任。
三、目前我国公共财政对民辦高校资助扶持的现状与缺失
随着越来越多的人们对民办教育公益性的认识，部分省市政府相续出台了对民办高校进行财政扶持的相关政策和措施等，在一定程度上缓解了民办高校资金短缺的局面，同时也改善了其办学条件，促进了民办高等教育的健康持续发展。但从资助范围来看，我国各省市地方政府对于民办高校的资助大约在4%—5%之间，并且主要局限于省市教育主管部门设置的学生奖助学金及日常医疗补助等拨款，并未获得如公立高校生均教育经费拨款，即货币形态的教育经费成本补偿，使得民办高校所承担的为社会公共利益服务的支出并没有得到相应的补偿，民办高校与公立高校在政府公共财政支持力度上的差距越来越大。可以看出，我国民办高校在获取公共财政支持和公共财政政策扶持等方面的制度建设比较缺失。
（一）公共财政资助构成比例低
目前我国绝大部分民办高校办学资金主要是依靠学生的学费收入，单一来源取得的办学资金已经不能满足高校日益发展的需求，大部分民办高校一方面想扩大基础教学设施的建设及补充高水平师资力量，另一方面又局限于办学资金不足的束缚。民办高校要想求得更大的发展，在积极主动争取向社会各界筹措办学资金外，也需要政府在办学资金上给予支持。
（二）公共财政资助政策落实不明晰
《中华人民共和国民办教育促进法》（2018修正）第47条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策;其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策[5]”，但对民办学校可以享受什么样的税收优惠政策并没有具体指出，同时由于各地目前进行非营利组织认证的工作开展并不同步，因此在实际工作中，大部分民办高校被税务机关认定为企业所得税纳税单位，并未享受到企业所得税的减免红利。
（三）公共财政资助模式不确定
目前广东、陕西和上海三省（市）都出台了民办教育的专项经费扶持政策，但与此同时也存在一些问题，地方政府对民办高等教育的认识有所偏差，使政府财政扶持的资助模式不明确，同时由于操作过程中信息相对不透明，或者监督、评价不及时，使得扶持政策显得无章可循。
四、健全和完善政府公共财政资助的对策
在美国、日本、韩国等国家，政府公共财政扶持私立高校已实施多年，积累了相当的经验，运行效果显著。美国对私立高校的资助由联邦、州、地方三级政府分担，职责分明，相关资助政策执行力高;日本政府对私立高校的财政资助既有专项补贴，也有日常经费补贴，主要为政府补助金和科研设备补助金两大类。综上，本文从民办高校对社会公共利益的贡献角度出发，总结其他国家政府扶持私立教育的方式及扶持理念等方面的经验，结合我国实际情况，认为我国政府应进一步完善民办高校公共财政资助体制和财政政策，优化资助制度环境，健全资助法规体系，促进民办高校可持续发展。
（一）明确制定公共财政资助体系
《中华人民共和国民办教育促进法》（2018修正）第45条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人[5]。”第46条规定：“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持[5]。”以上两条规定只是说政府“可以”设立专项资金、政府“可以”采取购买服务等，但并没有规定“必须执行”，在各级政府财政收入本来就不充足的情况下，这两条规定也就形同虚设。因此，中央政府应要求地方各级政府明确制定对民办高校的扶持政策、资助体系和资助方式及其资助的数量，而不能仅仅局限为一种软约束。
（二）整合公共财政资源、设计合理资助体系
随着我国民办高等教育的发展，以及发展民办高等教育政策的日趋完善，整合各级政府的公共财政资源，设计出适合我国民办高校发展特点的财政资助体系日趋重要。规范合理的公共财政资助体系能够进一步增强民办高等教育带来的社会公共利益。
1.直接资助。可以借鉴美国政府对私立学校的资助方式。直接公共财政拨款，建立省市区等各级政府的层级资助体系。货币化的公共财政资助有利于民办高校在办学经费的使用上有一定的自主权，使其能够根据自身的办学需要灵活合理地支配资金。
2.政策资助。可以借鉴日本政府的间接拨款方式。各级政府每年以政府采购的方式为民办高校购置一定数量的教学、实验等设备;民办高校可以共享公办高校的办学资源（图书、设备、场地等）;利用政策优惠给予民办高校土地征用费等相关税收的减免;给予民办高校贷款信用担保、利率减免等[6] [7]。
目前我国民办高校可以利用其现有的设备和技术对外进行技术咨询服务;学校重点实验室对社会开放，提供技术支持，以收养支，谁受益谁支付，缓解高校内部对其经费的投入压力，实现产学研结合，缩短从科研转变为社会生产力的过程。这就要求地方政府制定相关政策，不将以上收入列入营利性收入，在增值税和所得税上予以减免税。
3.办学成本分担。可以借鉴浙江省模式。民办高校教师大部分属于聘任制，没有纳入公办教师的统一管理体系，其社会保障费支出（五险一金）占民办高校成本支出的较大比重，根据“谁受益、谁支出”原则，民办高校教师为社会大众提供了优质的教育资源与服务，扩大了民办教育的生存空间，政府理应承担相应的成本开支，民办高校教师的社会保障费支出应成为公共财政补贴的对象。同时，对优秀的民办高校应设立专项奖励基金，鼓励其健康持续稳定的发展。
4.专项扶持。（1）科研申报扶持。我国民办高校大多数属于教学型高校，教师年龄构成年轻化，自身的科研能力比较薄弱，在同等条件下申报科研及教改课题相对于公立学校教师而言，竞争力不强，而有的省级科研项目申报对民办高校还有申报数量和申报年龄的限制。因此，政府部门及上级主管部门在科研项目申报上要制定相关政策，给予民办高校一定的政策倾斜。（2）教师进修资助。民办高校青年教师所占比例较大，无论是教学还是科研工作，能力相对较弱，在一定程度上制约了民办高校的可持续发展，为改变这种现状，政府应设立专项资金，资助青年教师去国内外优秀高校进修、培训和学习，吸取公办高校优秀的教育资源，提高教育效率。
5.校地合作。民办高校应走向开放办学，探索 “产学研用”协同发展模式。政府应积极支持和鼓励高校拓宽校地、校政、校军、校企合作模式，政府提供公共资源与学校的智力资源相结合，在提高资源效率的同时，也扩大了高校对社会公共利益的服务范围，达到双方共赢。
（三）引进优质教育资源、增强竞争力
我国鼓励民间资金与境内民办学校合作，参与引进境外优质教育资源。优质资源的引进，可以加强与国外高校间的联系，利用各自的优势进行合作，开发项目或邀请外教来校讲学，或派本校教师出国学习，进行人才、经验交流，及时了解国内外先进的科研动态和方向，缩短研究过程，从另一个角度来讲也节约了民办高校的资金投入。另外，引进境外优质教育资源，并在法律上予以保障，给投资者创造一个良好的投资环境，有利于引领国内投资者将更多、更好的优质资源引进到民办高校。同时各地政府应以法律的形式在监督机制上予以配合，从而整合公共财政资源，使公共财政资源充分尽其所用，增强我国民办教育的国际竞争力。
五、结论与展望
本文从民办高校为社会贡献的“公共利益”角度出发进行研究，借鉴国内外可行的政府公共财政扶持的制度或政策，通过分析，提出有利于我国民办高校可持续发展的公共财政扶持体系和策略。对于民办高校出现的办学资金短缺、资金筹措渠道狭窄及缺少政府公共财政扶持等问题，提供理论上的指导和支持，对促进民办高校可持续健康发展具有重要的现实意义。X
【主要参考文献】
[1] 吴林芳.论民办高校教师人力资源管理的存在问题与改善对策[J].佳木斯职业学院学报，2015，（05）.
[2] 楊良初.我国公共财政及其职能问题的研究[J].财政研究，2003，（09）.
[3] 教育部发展规划司.2018年全国教育事业发展基本情况[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/297790619_99933784，2019-02-26.
[4] 张锡侯.国外私立高等教育的定位研究及启示[J].黄河科技大学学报，2006，（01）.
[5] 中华人民共和国教育部.中华人民共和国民办教育促进法（2018修正）[EB/OL].http：//www.moe. gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_zcfg/zcfg_jyfl/，2018-12.
[6] 王冬华等.日本政府对私立高校的财政资助及其启示[J].辽宁教育研究，2008，（06）.
[7] 应益华，郭锦珍.基于可持续发展视角的民办高校财务风险管理研究[J].商业会计，2017，（13）.
[8] 吴伟等.公共财政经费资助民办高校方式问题初探[J].民办教育研究，2006，（06）.
【作者简介】
张春丽，女，福州大学，高级会计师;研究方向：财务管理、教育教学。入选福建省组织部“海纳百川”人才计划：福建省管理型会计领军（后备）人才计划;任福建省教育会计学会副会长，福建省教育会计学会民办分会会长、福建省教育会计学会理事。主持福建省社会科学规划项目1项、主持福建省教育科学“十二五”规划2014年和2016年度常规课题立项各1项、主持福建省教育会计学会2013年、2014和2016年科研课题各1项。
