中央级和省级国有艺术表演团体预算决算信息网上公开调查研究
张光王易
【摘要】? 《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，由公共财政供养或部分供养的行政和事业单位有义务主动向公众公开本单位的部门预算和决算。文章对230家接受各级财政补贴的中央和省级国有艺术表演团体2017年预决算信息网上公开情况作了初步的调查。发现绝大多数艺术表演团体没有公开预决算信息，其上级主管部门也未很好地履行披露包括所属院团在内的二级预算单位的部门预决算。国有艺术表演院团的预算决算是否公开，公开到什么程度、以何种方式公开，绝大多数院团及其主管部门均各行其是。针对国有院团预决算公开中存在的问题，文章提出了一些政策改进的建议。
【关键词】? 国有艺术表演团体;预算决算;网上信息公开
【中图分类号】? F810? 【文献标识码】? A? 【文章编号】? 1002-5812（2019）17-0004-05
一、引言
自2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》公布以来，越来越多的由公共财政供养或部分供养的行政和事业单位主动向公众公开本单位的部门预算和决算。财政部下发的《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》也明确规定，“除涉密部门外，所有使用财政拨款的部门和单位都应当公开部门预决算”。我国国有艺术表演团体在财务上高度依赖公共财政资金。据官方统计，2017年，全国2 159家国有院团总共获得了144亿元财政补贴，文化部门事业院团和企业院团的财政依赖率（财政补贴占总支出比）分别达83%和62%，个别重要院团获得的财政投入更多。例如，2017年，北京人民艺术剧院获得的财政补贴高达1.24亿元，事业收入近5 200万元，年初结转和结余1.4亿元（其中含财政资金结转结余），本年支出近2.8亿元。在我国行政和事业单位普遍公开财务信息的大背景下，有关各级党政部门（李春根、吴进进，2015;郭俊華、朱符洁，2016;邓淑莲、曾军平、郑春荣、朱颖，2018）、公办院校（陈盈、李磊，2014;谢立本、李华军、冯汉杰，2015;魏建国，2017）、公办医院（郑大喜、罗毅、叶然、唐志朋、张秀伟，2017;郑大喜，2018）以及科研单位（商兰芳，2013;王红，2016;吴思、赵伟、王弋波，2017）的预决算公开和财务信息透明度的研究非常丰富，但迄今为止，国有艺术表演团体的预算决算和财务信息公开状况学界研究欠缺。本文通过对我国中央级和省级国有事业和企业院团2017年预算决算网上公开状况的一个调查，对相关问题展开研究以填补学术和政策研究的空白。
国有艺术表演团体，作为公共财政的供养者，公开其年度部门预决算报告，不仅有利于院团自身及其上级部门的管理，而且有利于公共财政预算和决算的批准机构——各级人民代表大会以及公众问责。国有艺术表演团体预算和决算信息的使用者或潜在的使用者包括以下五类主体：（1）艺术表演团体本身。作为二级预算单位，艺术表演团体是部门预决算的编制者和执行者，其管理层可利用公布的预算和决算信息改进管理，其员工可以使用这些信息问责管理层，改进院团民主治理水平。（2）上级主管部门。作为一级预算单位，上级主管部门需要批复所属单位预算，拥有对下属二级预算单位公共财政资金的配置能力;同时需要汇总其所属预算单位预决算信息并编制部门预决算。艺术表演团体预算决算信息公开，无疑有助于提高文化部门等主管部门的管理能力。（3）各级政府及财政部门。我国实行一级政府一级预算的财政体制，国有事业和企业院团由其所属的政府财政供养。这些政府及其财政业务主管部门，有必要以阳光财政的方式，管理包括财政供养国有艺术表演团体的财务。（4）各级人民代表大会及其常务委员会。人民代表大会及其常委会代表选民和纳税人履行对财政预决算审查、批准和监督职能，督促包括国有艺术院团在内所有财政供养单位公开预算决算，是各地人大的职权所在。（5）社会公众。社会公众作为纳税人有权力获得财政供养单位的部门预算决算信息。此外，他们还可能作为艺术表演院团的捐赠人，作为国有企业院团的投资人，甚至仅仅作为观众或潜在的观众，成为国有艺术表演团体的资金运作的利益相关者。
本文对我国国有艺术表演团体预算和决算公开状况的调研，将仅限于中央级和省级国有事业和企业院团的2017年预算和决算。这一选择主要出于如下几个原因，其一，根据《中国文化文物统计年鉴》（以下简称《年鉴》），目前中央、省、地市和县区级国有艺术表演院团共有2 159个，其中，中央级16个、省级214个。以这230个院团为研究范围，数量上比较好控制。另外，中央和省级院团多为国家重点院团，影响力大，消耗了较多的投入艺术表演的公共财政资金。其二，选择2017年预算和决算，是因为它们属于最新公布的数据。按照我国公共部门的预算和决算过程，国有艺术表演团体2017年预算应该在同级人大批准、财政部门下达后公布，一般不能晚于2017年年中;其2017年决算应该在下一个年度召开的同级人大之后公布，一般不能晚于2018年年中。其三，根据《关于推进省以下预决算公开工作的通知》（财预[2013]309号），各省应于2015年之前在省内所有县级以上政府开展包括财政预决算、部门预决算及“三公”经费预决算、市（县）级汇总“三公”经费预决算等方面在内的公开工作。2017年预算和决算是我们可以获取的最新的同年预算和决算。
二、研究方法和结果分类
本文对我国230个中央级和省（直辖市、自治区）级国有艺术表演团体的2017年预算和决算信息公开状况的研究，完全基于网上调查的结果。按照管理部门分类，绝大多数国有院团的主管部门为文化管理部门，其余的国有院团由其他政府部门管理。如国家京剧院的主管部门为文化和旅游部，中央民族歌舞团的主管部门为国家民委。我们以先文化管理部门后其他政府部门的顺序查找院团及其预决算信息，研究调查具体步骤不再赘述。经过上述各种渠道的排查，最终获得222家作为观察样本，占研究总体的96.52%，其余院团没有查及任何相关信息。详见表1。
本文按照其预算决算公开程度划分为三类。
（一）完整公布
一份完整的部门预决算应该包括部门预算报告和决算报告。预决算报告具体由四部分构成：（1）单位基本概况。应包括单位职责、机构设置、雇员数或编制数、预算单位等信息。（2）部门预决算报表。按照《地方预决算公开操作规程》规定至少包括8张，分别为：部门收支总体情况表、部门收入总体情况表、部门支出总体情况表、财政拨款收支总体情况表、一般公共预算支出情况表、一般公共预算基本支出情况表、一般公共预算“三公”经费支出情况表、政府性基金预算支出情况表。（3）部门预决算情况说明。（4）名词解释。在公开方式上，可以选择在自身官网上公布，或在主管部门官网上公布，或者两者兼备。
（二）不完整公布
具体分为两种情况：（1）艺术表演院团在自身官网单独公布，但只公开预算或决算报表，或只有文字说明。（2）在主管部门官网上公布，艺术表演院团没有单独的部门预决算报告公布，而是并入主管部门预决算报告内，但在报表中有单独列示。此类公布，只提供了主管部门直属单位预决算部分情况，缺少完整性。如北京市文化和旅游局仅在2017年部门预算的《项目支出预算表》中，列出所属3个院团（北京京剧院、北方昆剧院、北京交响乐团）的文化体育与传媒支出预算数。
（三）未公布
同样分为两种情况：（1）艺术表演院团并入主管部门预决算报告，但在报表中未单独列示，即笼统报告。比如，吉林文化和旅游厅2017年部门预算中“文化体育与传媒支出”只是一个数字，而没有将其分解到所属吉林省交响乐团、吉林省戏曲剧院，这种公布方式难以分清机关本级和直属单位的具体数额（王凌智，2017）。（2）根本找不到任何与艺术表演院团预决算相关的信息。
三、国有艺术表演院团2017年预算决算公开状况
（一）事业单位艺术表演院团自身部门预决算公布情况
通过对117家中央级、省级事业院团2017年部门预决算公开状况的调查，发现55家有自己独立的门户网站，占比为47.01%，但仅有3家公开了预算或决算信息，分别为北京人民艺术剧院（以下简称北京人艺）、中国福利会儿童艺术剧院、湖北民族歌舞团。这3家院团有一个共同点：都设置了信息公开栏，用于部门预决算信息公开。北京人艺设置“人艺公告”栏目;中国福利会儿童艺术剧院设置“预决算信息公开”栏目;湖北民族歌舞团设置“公告通知”栏目。但三个院团也有差异，如在公开口径上，北京人艺和湖北省民族歌舞团完整地公开了2017年部门预算和决算，而中国福利会儿童艺术剧院只公开了2017年部门决算而没有相应地公开2017年部门预算。详见表2。
北京人艺在官网目录栏“新闻导航”中下设“人艺公告”二级栏目，用于公布部门预决算。同时网站还具备搜索引擎功能，查找部门预决算信息极为便利，增加了获取预决算信息的途径。预决算公开内容上，连续、完整、及时地公布了2014年以来的预算决算报告。另外，北京人艺为一级预算单位，与北京市财政局直接发生预算缴款、拨款关系，凸显了该院团特别的重要地位。中国福利会儿童艺术剧院和湖北省民族歌舞團的官网则无此项功能，只能通过一级一级地浏览栏目来查找预决算信息。
综合来看，北京人艺在同类院团自身部门预决算披露方面较为突出，但研究发现，我国事业院团普遍存在无预决算公开渠道、没有利用好平台优势、预决算内容公开不完整且更新不到位等问题。如北京人艺缺少对公开事项的分门别类，而是将预决算信息与其他信息（如招聘公告）混杂在一起，虽然公布了预决算，但没有将预决算信息明显、方便和规范地进行展示。
（二）艺术表演团体由上级主管部门公布的情况
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条中规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”。根据“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的公开原则，可以得出编制、保存信息的组织都应该公开信息的结论。也就是说，国有艺术表演团体预决算信息公开义务不应仅局限于编制者，还应包括预决算信息保存者——上级主管部门。主管部门公布所属艺术表演院团记录，按公布率（公布者/全部院团）计，在中央级为零，在省级文化部门预算公布率为26.6%，决算公布率为18.23%;在省级其他部门公布率都为33.33%。相对于省级艺术表演院团而言，中央级院团经济和政治地位更为重要，受关注的程度也更高。具体调查结果详见表3。
在对上级主管部门公布所属院团预决算情况的调查中发现三个问题。（1）不同省（自治区、直辖市）的主管部门之间的预决算信息公开力度存在较大差距。受调查的31个省（自治区、直辖市）中只有11个省（自治区、直辖市）所属院团的预决算进行了公开，近三分之二的省（自治区、直辖市）公布数为0。这意味着地方在部门预决算信息公开方面具有极大的自由裁量权。（2）即便是公开了所属艺术表演院团预决算信息的主管部门，其公开方式也是五花八门，在内容质量方面差异较大。上海文化和旅游局、上海市人民政府、北京市人民政府、广东文化和旅游厅、宁夏文化和旅游厅这方面做得较好，都公开了所属院团的单独的部门预算或决算报告，这种公开方式更具完整性和独立性。另一种是汇总在文化管理部门的预决算报告内，且在报表中有单独列示明细，但明细反映程度详略有别。（3）主管部门自身对部门预算报告和部门决算报告的公开程度有差异。有些单位对预算各项收入和支出、支出的功能分类、经济分类都进行了详细反映，而有些文化管理部门只在预算中反映所属院团的明细，在决算中则不进行报告。
综上所述，上级主管部门对预算单位（即所属院团）预决算信息反映不多，公开到什么程度、以何种方式公开也是五花八门，差异如此之大的主要原因是政府部门对所属单位的预决算公开缺乏统一、规范的标准，导致各地公开形式“各有特色”。如浙江省制定的《浙江省预决算公开操作规程实施细则的通知》要求，部门预决算报表中的部门收入总体情况表和部门支出总体情况表，分单位和分资金性质进行公开。大部分省份的政府部门只按照《地方预决算公开操作规程》规定的至少公开8张报表的底线要求进行公开，且对报表的具体规定也仅限于一般公共预算支出情况表公开到功能分类项级科目，一般公共预算基本支出表公开到经济性质分类款级科目，一般公共预算“三公”经费支出表按“因公出国（境）费”“公务用车购置及运行费”“公务接待费”公开。
四、演艺集团预算决算公开状况
为进一步推进文艺院团体制改革，近年来，我国出台了一系列文化事业单位转企改制政策文件，对文化事业单位转企改制院团在过渡期内提供充足的财政支持（乔丽，2016;张敬、陈世香，2018）。随着文化体制改革的推进，众多院团在主管部门的领导下，组合形成新的企业性质的演艺集团（林雨，2018）。这些新成立的演艺集团大多包含了原有的国有艺术表演团体和演出公司，有一些还包含了舞美中心、艺术培训机构、传媒中心、文化音像出版社等其他文化艺术领域公司，构建了多元化的运营框架（李萌，2015）。目前，演艺集团直属的艺术表演院团体可分为两种情况，一种是直属院团全部转制为企业院团，另一种是部分直属院团中仍保留事业性质。演艺集团虽然属于国有企业属性，但由于其脱胎于事业单位，大多底子薄、包袱重，仍需要政府财政支持。在对演艺集团的财政支持上，中共中央宣传部、文化部等发布的《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》《支持转企改制国有文艺院团改革发展的指导意见》《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《支持文化企业发展的规定》都明确提出扶持政策，如“财政对其在一定期限内继续拨付正常事业经费;同时安排文化产业发展专项资金、宣传文化发展专项资金等渠道，对其重点产业发展项目予以支持”。因为“除涉密部門外，所有使用财政拨款的部门和单位都应当公开部门预决算”，所以接受财政资金补助的演艺集团应当遵行。作为部门预决算的编制者，演艺集团需要汇总直属多个院团和集团本部的预决算信息，是“合并形成的一个报告主体”。其直属院团也是一个单独的预决算报告主体。
调查发现24家演艺集团中只有6家公布了2017年部门预算或决算。未公开的18家又分为两种情况：一是演艺集团本身或其直属事业院团在文化部门预决算报告下进行笼统报告，分别为河南歌舞演艺集团、东方演艺集团、辽宁省演艺集团旗下的1家事业院团、安徽演艺集团直属2家事业院团、甘肃演艺集团直属2家事业院团和贵州文化演艺集团直属1家事业院团，共6家演艺集团;二是另外12家找不到任何与预决算相关的信息。具体见表4。
首先分析演艺集团自身预决算公开情况，差异同样明显。（1）比较公开2017年同年预决算的完整性和公开预决算的频次，发现天津北方演艺集团和山西演艺集团，都完整地公开了2017年的部门预算和决算，还公开了2014年决算、2015年和2016年预算决算、2018年预算。云南文投集团和宁夏演艺集团预决算公开不完整，只对2017年的部门决算进行公开，而未对2017年部门预算公开，且在公开年份上，只公开了2016年、2017年的部门决算和2018年的部门预算。宁夏演艺集团同样也只公开了2016年、2017年的部门决算和2018年预算。（2）在查找预决算信息的方便程度上，云南文投集团最方便快捷，云南文投集团和天津北方演艺集团都在官网的目录栏上专设了信息公开的二级栏目，前者在“集团资讯”下设“预决算栏”，在一个网页下完整公开部门预决算报告目录;后者在“集团动态”下设“信息公开”，但缺乏一个预决算公开的总目录，查找不便。山西演艺集团没有在官网目录栏设置公开栏，而是在首页的右下方不太起眼的地方设置了“重大信息公开”板块，这样做容易被忽略。宁夏演艺集团将部门预决算信息放置在“新闻中心”下的“集团资讯”中，与其他新闻资讯混杂在一起，且网站没有搜索功能，查找较为不便。（3）演艺集团对直属院团的公布情况。在公开的6家演艺集团中，只有云南文投集团对直属企业院团——云南省杂技团和云南省歌舞剧团，单独公开了部门预决算，其余都是由集团进行汇总报告。
其次是主管部门对演艺集团的预决算公布情况。调查发现主管部门的公开状况五花八门。24家中有9家演艺集团本身或其直属事业院团被主管部门纳入部门预算公开信息之列，其余15家则没有纳入。而实际上，那些将演艺集团纳入预算的主管部门对其预决算也是选择性公开或不公开，宁夏文化和旅游厅、山东文化和旅游厅和广东文化和旅游厅对所属演艺集团的预算或决算进行了公开，另外6家的主管部门则选择不公开。没被纳入上级主管部门预算的15家演艺集团，有3家在自身官网上公开了部门预决算，分别是天津北方演艺集团、山西演艺集团、云南文投集团。其余12家找不到任何与预决算相关的信息。另外，2014年之前，演艺集团的预决算不曾公开。2014年之后，公开预决算的演艺集团寥寥无几，但公开单位从3家增加到6家，数量上有所增长。这说明在2015年执行新的《预算法》约束下，演艺集团在部门预决算公开上有所进步。此外，那些公布了预算决算的演艺集团及其主管部门，在公布预算或决算上也有很大的差异。例如，宁夏演艺集团只公开了2016年、2017年决算，而没有相对应地公开2016年、2017年预算。这说明演艺集团在预决算公开方面具有较大的裁量权，选择性公开或不公开。
五、结论和建议
国有艺术表演院团，作为艺术表演公共产品的主要供给者，一直以来是我国各级政府财政供养或补贴的重要对象。按照国家有关法令和政策，国有艺术表演院团及其管理部门有义务向社会公众公布预算、决算等财务信息。本文对中央和省级国有艺术表演团体2017年预决算信息网上公开情况做了初步的评估，发现公开状况远未达到国务院和财政部有关的文件要求。在230家中央级和省级院团中，有222家能在网上获得相关信息（名称）。通过对这222家院团的深入调查，获得三个主要发现：（1）117家事业院团中，仅有55家拥有自己独立的门户网站;仅有北京人艺、中国福利会儿童艺术剧院、湖北省民族歌舞团三家公开了2017年部门预算或决算，公布率5.45%。超过半数事业院团没有门户网站，而拥有独立门户网站的事业院团没有意识到自己是预决算公开的责任单位。（2）上级主管部门对所属院团预决算的公开完全是选择性的：是否公开，以何种方式公开，公开到什么程度，各主管部门自行决定。在222家院团中，55家院团由上级主管部门公开了预算，公布率为24.77%;38家院团由上级主管部门公开了决算，公布率为17.12%。（3）演艺集团同样在预决算公开上具有很大的裁量权，可选择公开或不公开。24家演艺集团中，4家公开了2017年预算，公布率为16.67%;5家公开了2017年决算，公布率为20.83%。
我国国有艺术表演院团预算、决算信息公开状况不佳，实际上反映了众多宣传和文化主管部门以及院团自身缺乏财务公开意识、管理粗放不到位的现状。目前，我国的国有院团，无论是事业性质还是企业性质，除少数单位外，大都经营困难，在演出市场上缺乏竞争力，严重依赖财政输血;演职人员收入低下，远未达到其专业能力所应达到的水平;未能取得党和国家预期的社会效益和经济效益（宋震，2016;辛纳，2015）。为此，我们认为，党和国家文宣部门可以把改进预算决算公开，作为推进艺术表演院团改革、改进管理的一大抓手，要求包括艺术表演院团在内的国有文化单位公布预算、决算等财务信息，并参照财政部制定的部门预算决算公布要求，制定必须公布的内容和报表规定。
艺术表演院团特别是获得大量财政补贴的中央级、省级院团，也应认识到主动公布预算、决算等财务信息，既是公办院团应尽的责任，也是争取得到社会公众和上级主管部门以及财政部门信任、提高院团管理水平的必要之举，同时对规范财政资金使用管理、加强财政资金的績效考核至关重要，在社会赞助在艺术表演院团的运作中发挥越来越重要作用的今天，财务信息的公开透明显得更加重要。对于许多国有院团特别是中央级和省级院团以及具副厅级甚至厅级行政级别的各省演艺集团而言，公布预算决算等财务信息，不是不能，而是不为。在这方面，北京人艺采取在自身的官网“人艺公告”栏目中公布2014年以来的预算决算报告的做法，虽然只是笼统地报告预算决算信息，没有清晰的子分类和子目录，不便于公众查询，但不失为其他国有艺术表演院团学习的榜样。同时，北京人艺等国有艺术表演院团应借鉴高校官网专设信息公开栏目，并在这个栏目下设立“财务信息”“人事信息”等子栏目的合理做法。一项对我国公办本科高校财务信息公开的调查研究的初步成果表明，在830余所公办本科高校中，约有650所在其官网上公布了自己的预算和决算报告。
总之，无论是作为主管部门的各级宣传部门和文化部门（厅、局），还是作为艺术表演产品提供者的国有院团，都要提高对预决算信息公开工作的重要性认识，做到自觉、主动公开信息，接受广大人民群众的监督。Z
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