社会组织参与社会管理的法律缺陷分析

    刘竞涛

    经济越发展，社会管理创新的重要性和紧迫性就越明显。在依法治国背景下，社会组织有效参与社会管理必须依法进行。但由于长期“重经济立法轻社会立法”、“重管制立法轻服务立法”、“重物轻人”思想的影响，社会组织参与社会管理的法治状况存在很大缺陷。

    一、缺乏法律层级的社会组织法

    虽然宪法赋予了公民结社自由权，但将这一权利予以细化的法律始终没有出台。近年来，社会组织迅速发展，数量激增，涉及各行各业，几乎涵盖社会生活的所有领域，亟需法律的规范和引导。但截至目前，在规范社会组织的立法方面，比较多的是行政法规、部门规章，比如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》等，法律层级的社会组织法尚未制定，而行政法规、部门规章的法律效力层级偏低，无法满足社会组织的法律需求。法律层级的缺失是制约社会组织参与社会管理创新的一大弊端，为了规范社会组织的成立和发展，亟需制定法律层级的社会组织法，也即由全国人大及其常委会制定的统一的社会组织法，使社会组织的社会管理管理创新工作有法可依、依据明确且权威性强。

    二、成立社会组织的法定条件要求太高，限制了社会组织的成立和发展

    近年来，社会组织发展迅猛，在协助政府提供公共服务、参与社会管理、推动经济发展、促进政府职能转变、推进各项事业发展等方面发挥着越来越重要的作用。社会发展需要更多的社会组织参与社会治理，但现行法规的许多规定却限制了社会组织的成立和发展。根据《社会团体登记管理条例》的规定，成立社会组织面临会员数量、经费数量、审批机关等多种条件限制，比如在会员数量上，第10条要求“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个”，这样的条件要求，就导致大量规模小、起步低的草根组织无法登记成立，无法取得法律上的人格和地位，再比如，该条例第11条规定“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”，导致实践中很多社会组织由于找不到业务主管单位也无法登记注册。显然，对这些不利于社会组织成立和发展的规定应及时修改。

    三、社会组织的主体资格缺乏明确的法律规定，与政府界限模糊

    社会组织参与社会管理，必须具有独立的主体资格，享有相应的法律权利，并承担相应的法律义务，而主体资格条件、权利义务内容都需要通过法律予以明确规定，但我国目前的现实情况却是许多社会组织挂靠于、从属于政府或政府部门，甚至有的与政府部门的关系就是两块牌子一套人马，没有任何一部法律对社会组织的主体条件进行规范，导致社会组织与政府在人员、职能上不能清晰界定，社会组织在人事任免、经费来源、业务管理等方面都没有独立的操作规范，不能充分体现社会组织参与社会管理的特点和优势。

    四、社会组织的运营缺乏法律规制

    社会组织与企业的重要区别就是其非营利性和公益性，虽然《社会团体登记管理条例》规定“社会团体不得从事营利性经营活动”，但什么是营利性经营活动，营利性活动和非营利性活动的区别是什么，如何界定营利性活动等，并没有进一步说明和规定。但在司法实践中，存在着很多社会组织借公益之名行赢利之实的现象，还有一些社会组织享受着公益组织的财政、税收等优惠措施，却将社会组织的运营所得利润用于个人分红，借组织名义饱管理者个人私囊，这说明现行法律对社会组织的运营缺乏法律规制，对如何确保社会组织的公益性、非营利性缺乏明确的法律规定，让一些人有机可乘，社会组织的非公益性结果导致的社会影响非常恶劣，损害了社会组织的诚信形象，阻碍了社会组织充分发挥其应有的功能和作用，因此，对其规范化运营的法律规制亟待加强。

    社会组织是连接政府和公民的桥梁纽带，只有充分了解社会组织参与社会管理的法律特点，依法规范社会组织参与社会管理，才能达到预期的社会效果，才能保证不以“创新”之名走上异化之路。