对住房公积金内部控制制度的思考
曾欣
住房公积金制度是我国社会保障体系的重要组成部分。专家称，如果按照现在的速度增长，在不久的将来，住房公积金将会成为中国最大的基金。但近年来，伴随着住房公积金规模的日益庞大，住房公积金管理领域大案要案频发。公积金在加快城镇住房制度改革、完善住房供应体系、改善中低收入家庭居住条件等方面发挥着重要作用。强化住房公积金管理运作中的内控机制，是确保资金安全措施中的重要组成部分，是维护缴存人利益，坚持“以人为本”的思想体现，是学习落实“将改革进行到底”的内在要求。
一、引言
住房公积金事业发展的基础是住房公积金制度的建立，住房公积金的核心是资金的不断积累;住房公积金的效应是资金的合理运作;住房公积金的保证是资金的安全。然而，资金安全的保证作用又是贯穿于发展运作的各个过程，渗透在发展运作中的各个环节，牵涉到管理中的各部门和管理人员，因此，形成资金风险防范体系，特别是强化风险防控体系中的内控机制，采取行之有效的措施和必要的手段显得尤为重要。
二、住房公积金内部控制现状
根据内部控制指引，住房公积金系统内部控制作为单位内部控制的重要组成部分，是指住房公积金为实现资金管理安全最大化，通过制定和实施一系列会计、业务、稽核工作中制定、程序和方法，对内控风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。
住房公积金事业已经由起步进入发展期，住房公积金内部系统控制系统已初步建立并相对有效运行。但是随着住房公积金事业的不断发展壮大，现有内部控制已不能完全适应新形势的要求：
一是内部控制建设存在薄弱环节，住房公积金随着业务的扩大，很多职工身兼多岗，岗位设置上出现了职责合并，从而使一些不相容职务得不到分离，影响了会计信息的真实性。
二是会计信息化建设已不能适应公积金事业日益发展的需要，现有会计软件功能不能满足日益发展的业务核算需要，加之会计人员的电算化水平不高，财务软件运行问题不能及时处理，影响工作效率。
三是缺乏健全的会计监督评价体系，检查频率和深度难以达到规定要求，不能与风险相适应。
三、分析住房公积金内部控制现行制度
住房公积金内部控制制度包含：住房公积金管理整体层面的内部控制活动，住房公积金会计系统内部控制，住房公积金业务系统内部控制，住房公积金稽核系统内部控制。
（一）住房公积金管理整体层面的内部控制活动
1.不相容职务分离控制
不相容职务分离的核心是“内部牵制”，这是岗位间互相监督、互相制约，防范风险的重要举措。住房公积金的业务活动通常可以划分为授权、签发、核准、执行和记录五个步骤。每个步骤都应由相对独立的人员或部门分别实施，确保不相容职务的分离，从而发挥内部控制的作用。住房公积金管理中心的不相容职务主要包括：提取业务中的初审岗与审批岗;贷款业务的初审岗、复审岗和审批岗;会计核算中的会计岗和出纳岗、空白凭证的保管人和使用人;信息系统管理员与业务操作员等。
2.授權审批控制
有效的内部控制要求每项业务活动都必须经过适当的授权批准。授权审批控制要求住房公积金管理中心根据授权的规定，明确各岗位办理业务的权限、审批程序和相应责任。合理的授权应明确规定：所有业务活动未经授权不能被执行;所有人员不经合法授权，不能行使相应的权力，即授权者和被授权者均应在规定的范围内行事，不能随意越权授权和越权执行有关的权力;无特殊情况，所有业务与人员一经授权必须予以执行。
（二）住房公积金会计系统的内部控制
住房公积金管理中心应严格执行《住房公积金会计核算办法》、《住房公积金财务管理办法》等规章制度的规定，加强会计基础工作，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，保证会计资料真实完整。在运用会计系统控制时，管理中心需高度注意对会计凭证、会计账簿和财务会计报告的稽核。有效的会计系统严格遵守“不相容职务分离”原则，具体措施有：常德市住房公积金资金划拨严格实行三级审批制度，由资金核算部会计根据受托银行的放款进度以及贷款基金户的资金结余情况、需要支付的手续费等信息，及时填制资金划拨审批表，经资金核算部负责人审核，送分管领导、单位主管领导审批后，由出纳、会计和核算科负责人共同办理转账手续;签发支票的印鉴必须分由会计、出纳和核算科负责人保管，不得由一人保管全套印鉴。支票的使用人和保管人分离。支票的领用必须按规定程序进行;定期存单和国债凭证等重要单据存放于银行保管箱，由两人共同保管、互相牵制，只有凭单位证明，两人同时办理才能领取。
（三）住房公积金业务层面的内部控制活动
住房公积金管理中心在设计业务流程和操作规程时，应考虑各个流程潜在的风险，并将内部控制的要求嵌入各个流程中。
1.归集业务的控制活动
归集业务主要风险点：住房公积金账户管理混乱，存在缴存单位或个人信息错误或不完整、空户、休眠户、一人多户等现象;审批业务不依程序办理或超时办理;申请资料不全等。
归集业务控制措施;常德市的住房公积金开户、汇缴、补缴等业务，直接在受委托银行办理，管理中心应制定规章，防止或修正上述账户管理的情况，待住房公积金综合信息系统上线后，要全面清查公积金账户，逐一核对和补录账户信息，真正实现单一账户管理，杜绝因职工信息不全等原因导致的串户问题;其他归集管理业务，如缴存比例和缴存基数的调整、缓缴、少缴补缴申请、缴存证明和贷款证明等业务，按事先制定的流程和程序，严格审查证明材料，依时办理。
2.提取业务的控制活动
提取业务主要风险点：单人完成整笔提取业务，随意性大、容易滋生舞弊行为;对材料真实性判断手段落后，容易产生差错;申请人的提取材料不全;非规定的提取范围;非规定的提取人;身份证件无效;提取金额超过规定额度等。
提取业务控制措施;重设提取流程，建立提取业务二人审批制度，即一人初审，一人复核、审批;改善证明材料辨识、审核的手段，比如借助业务系统，与有关部门联网核查资料的真实性，防止伪造资料骗提行为;严格审查提取人的资格和提取额度。
四、完善住房公积金管理内部控制制度的建议
（一）内部控制环境的设计与再造
1.提高内部控制意识和重视内部控制文化建设
内部控制制度得以实施和完善的基础在于全体人员对内部控制的正确认识。首先，领导层应对住房公积金管理的潜在风险和发展目标等有科学认识，发挥主导和垂范作用;把内部控制原则、风险控制和防范的责任观、应对风险的措施等的知识的培训作为一项长期工作，让全体人员逐步理解其在内部控制中的职责，并在日常工作中贯彻内控要求，形成住房公积金管理的内部控制文化，所有员工自觉按制度行事，营造良好的内部控制环境。
2.建立科学有效的治理架构
在内部机构设置时，应根据相互协调和互相制衡的原则配置业务部门、管理部门和监督部门。
建立科学的住房公积金管理的组织架构，首先要强化住房公积金管理委员会的决策职能。管委会成员必须熟知与住房公积金管理有关的法规、政策，熟悉住房公积金各项业务，加强专业素养以更好地履行其职责。
（二）加强住房公积金管理的风险评估
住房公积金管理的风险评估，是指及时识别、科学分析影响住房公积金管理的内部控制目标实现的各种不确定因素，同时采取应对策略的过程。这是确定如何管理和控制风险的基础，是内部控制有效运行的关键因素。住房公积金管理中心应结合不同发展阶段和业务情况，进行风险识别和风险分析，及时调整风险应对策略。
住房公积金管理中心在进行风险评估时应特别关注以下情形：新进人员可能不理解住房公积金文化，忽略内部控制;新的信息系统上线，有可能使原有的内部控制暂时失效;政策的变更，如住房公积金利率调整、住房限购限贷政策的推出等，会影响资金的流动性、贷款业务的开展。要及时识别将要或已发生的变化，设置预警系统以识别警示新风险，明确风险预警指标。同时应建立突发事件应急处理机制，明确风险预警标准，对可能发生的重大风险或突发事件，制定应急预案，明确责任人员、规范处理程序，确保突发事件得到及时妥善处理。
（三）建设综合的住房公积金管理信息系统
住房公积金管理信息系统应涵盖住房公积金的归集、提取、贷款、会计核算、统计等全部业务。住房公积金管理中心应充分发挥信息系统在内部控制中的作用，将管理意图和控制措施嵌入信息系统，提高内部控制的效率和效果。
开发住房公积金管理信息系统时，可考虑与相关部门联网，获取住房公积金业务的相关信息，为住房公积金扩面工作提供依据，也可在一定程度上规避骗提、骗贷及不良贷款等风险。例如，与工商行政管理局联网，帮助确定应建立住房公积金制度的单位数量;与社会保障局联网，参考工伤保险的人数，帮助确定住房公积金应缴人数;与房产管理局联网，取得当地房产交易数据，为提取、贷款业务确定房产交易的真实性等。
住房公积金管理中心在开发信息系统时，还要充分考慮各项业务的主要风险点，对可借助系统控制部分，预先设定，降低人为因素对内部控制实施的影响。可以主要从对各岗位的授权限制、对流程的限制、对审批条件的限制等方面进行考虑。
（四）建立内部审计机制，完善住房公积金管理的内部控制监督
独立客观的内部控制监督机制是内部控制有效性的保证。内部审计科是在公积金管理中心主要负责人领导下行使内部控制有效性评价和内部控制监督的职能部门，对各部门和办事处进行监督，对业务进行全程监控，对潜在的风险适时介入，防患于未然。
充分发挥内部审计机制的作用，关键要做到如下三点：
1.保持独立性、权威性和客观性
稽核部在管理中心主要负责人领导下开展工作并向其汇报工作。管理中心应保障内部审计科的独立性和权威性，顺利开展内部控制评价和监督工作。稽核科必须与任何业务的具体执行分离，以保持其客观性、中立性。
2.配备高素质的专业人才
内部审计人员必须具有良好的职业道德和高度的责任感，会计、审计等专业知识，对内部控制工作有较强的敏感性。同时还必须熟悉住房公积金管理的法规、政策和各项具体管理工作。
3.建立完善的内部审计制度
把住房公积金管理中心各个部室和管理部的业务合规性检查、绩效考核、经济责任审计等列入审计范围;按管理需要进行定期常规性审计和专项审计;把握主要风险点，重点关注内部控制制度的建立、各项规章制度的执行、业务岗位职责、业务流程、会计核算、财务管理情况等方面;设定审计工作程序和工作方法;根据审计结果，出具内部审计报告，提出整改建议。内部审计报告应提交给住房公积金管理委员会和住房公积金管理中心领导层。管理中心领导层应责成相关部室、管理部和相关人员及时修正内部审计报告指出的内部控制缺陷，并采取措施进一步完善内部控制。内部审计科必须跟踪内部控制的整改情况。
（五）重要业务的内部控制活动
按照采取的具体措施，住房公积金管理的内部控制活动一般包括：整体层面的内部控制活动和业务流程层面的控制活动，且控制活动应与风险评估相结合。管理中心应针对该特定风险实施有效的控制措施。
五、结语
住房公积金制度是我国社会保障体系的重要组成部分。专家称，如果按照现在的速度增长，在不久的将来，住房公积金将会成为中国最大的基金。但近年来，伴随着住房公积金规模的日益庞大，住房公积金管理领域大案要案频发。公积金在加快城镇住房制度改革、完善住房供应体系、改善中低收入家庭居住条件等方面发挥着重要作用。强化住房公积金管理运作中的内控机制，是确保资金安全措施中的重要组成部分，是维护缴存人利益，坚持“以人为本”的思想体现，是学习落实“将改革进行到底”的内在要求。
（作者单位：常德市住房公积金管理中心）
指导老师：中央财经大学副校长马海涛博士。
