新一轮脱贫退出中的问题与对策

    郭晓鸣 曾旭晖

    截至2017年底，四川省88个贫困县中已有20个县成功摘帽，全省脱贫攻坚工作取得了决定性进展。但是，作为国家扶贫开发攻坚任务最繁重的地区之一，四川省依然面临着贫困面宽、量大、程度深等严峻挑战。2018年初，习近平总书记来川视察期间，对四川脱贫攻坚取得的重大进展给予了充分肯定，同时在专门召开的精准脱贫座谈会上，强调“要清醒认识把握打赢脱贫攻坚战面临任务的艰巨性，清醒认识把握实践中存在的突出问题和解决这些问题的紧迫性”。当前，在新一轮脱贫退出中，四川省2018年计划摘帽30个县，脱贫攻坚进入了战略关键期，迫切需要在深入调研的基础上，进一步发现问题、研究问题和解决问题。

    脱贫退出工作中的五个问题

    ——考核评估验收工作形式化。一是存在为应付检查而被动造数据的现象。由于早期建档立卡工作相关资料不完备或不规范，事实上很难完全按现有标准补齐补全。但目前对县对乡都是统一要求，必须按时完成。结果逼使基层部门只能在评估验收前期以贫困户现状倒推往年数据的方式集中统一填写表册，这样既使脱贫攻坚的历史数据的真实准确性受到影响，也在一定程度上助长了“数字脱贫”现象的发展。二是考核评估存在走形式的现象。尽管设计了严格的考核评估机制，但是因实际操作中仍然存在评估程序规范性不够、评估方式客观性欠缺、评估指标针对性不足等问题，导致评估工作虽然按部就班完成，无一环节遗漏，但实际上并不能反映真实情况，评估工作在评估方和被评估方的相互理解之下的合作走形式，难以达到通过评估总结经验、发现问题和校正政策的目的。

    ——行政压力过度传递导致扶贫工作变形走样。在脱贫攻坚进入大决战的關键期，客观上要求各级基层工作人员必须凝心聚力和全力以赴。但现在的突出问题是超强度行政压力层层放大式传导，导致基层人员工作压力剧增，疲于应付，无所适从，进而致使正常有序的扶贫工作在重压之下发生变形走样。一是脱贫任务层层加码，减贫标准重数量而轻质量。调研发现，各级政府向下级部门下达目标任务时，倾向于加重任务量，造成了脱贫时间逐级加码提前的现象。同时主要关注脱贫人口减少数量和贫困发生率下降比重，对怎么解决临界贫困户问题和如何建立更稳定的脱贫长效机制则明显重视不够。二是以非正常工作方式完成脱贫任务。如以各种临时性补贴或惠民政策“换”取贫困户的认可度和满意度，或者对特定扶贫村以“吃偏饭”的方式集中资源支持，打造脱贫样板。三是政府职能过度发挥。部分地区从扶贫项目规划、运行管理到监督检查等几乎全由政府部门大包大揽地承担，在一定程度上替代了原有社会组织和社区的功能，导致运行成本不合理增大，管理效率显著降低。

    ——扶贫资源配置不合理的矛盾仍然突出。一些地方扶贫资源的配置缺乏规范性指导原则，往往是跟着目标任务走和跟着部门走，缺乏整体规划，对资源分配中的公平、公正问题关注不够。一是贫困户与临界贫困户之间政策严重失衡。贫困户在增收、住房、医疗等方面均能获得较高保障，一些地方甚至出现超水平扶贫资源供给情况，而数量庞大的临界贫困户则处于政策“真空”地带，家庭经济状况相近但政策支持反差巨大，由此产生强烈的不平衡和抱怨心理。在区域性整体贫困较为突出的区域，这一矛盾已经表现得十分尖锐。二是部分地区贫困村与非贫困村之间矛盾显现。许多地区将大部分财政资源都投向贫困村，而非贫困村能够获得的政策支持明显减少，不管是产业发展还是基础设施建设，许多非贫困村已明显落后于贫困村。这种因为外部行政性扶持政策带来的发展落差，使非贫困村的工作推动难度加大，不满情绪也普遍滋长。三是专项扶贫资金使用存在低效供给现象。由于缺乏实施细则和明确的权责界定，县级部门对专项资金的整合面临较大困难和风险，导致一些地方项目重复建设、资源分散投入的问题依然存在。

    ——贫困人口福利依赖现象加剧。近年来，扶贫政策和扶贫资源投入力度空前增大，财政、部门、社会多种扶贫资源集中向建卡贫困户倾斜，而实践中由于政策的时序变化与贫困户获得政策优惠多少成正比，这在很大程度上加剧了贫困人口的“福利依赖”。一是帮扶政策经常性调整提高了贫困人口的福利预期。扶贫政策缺乏持续性和稳定性，一方面增大了政策实施的难度和成本，往年脱贫户因享受扶贫政策优惠较少而不满的矛盾难以化解。另一方面在贫困户中形成了脱贫越晚、实惠越多的认知。一些贫困户认为自己不解决的问题都会得到政府帮助，强化了“等靠要”思想。二是政策导向出现的偏差形成负向激励。贫困是多种因素影响的结果，既有因生产条件恶劣致贫，也有因病因残致贫，但同时也有因懒惰不思进取致贫，如果凡是穷困就不加区分地不断给钱给物，势必不仅弱化贫困人口通过自我发展实现脱贫增收、改善生活条件的意愿，而且挫伤勤劳致富农户的积极性，助长消极性贫困文化蔓延。

    ——脱贫退出措施存在短期化现象。随着扶贫任务目标考核期的迫近，为完成脱贫任务而采取短期化行为的现象在少数地区再度抬头，使扶贫长效机制的建设面临挑战。一是产业选择重当前收入增长而轻绿色发展。在工作中单纯追求短、平、快项目，无视贫困地区大多是生态脆弱区的现实约束，产业推进中只看经济效益而不顾生态保护，对贫困地区可持续的绿色发展构成挑战。二是重物质投入而轻能力建设。不少地方以短期成效显著的物质投入式帮扶为主，对贫困人口自我发展能力建设、实用专业技术培训等关注不够。三是重行政手段而轻市场机制。以政府行政主导的扶贫模式短时间调动大量资源，并迅速取得成效，但是由于缺乏市场主体的参与，导致不少产业项目水土不服，后期运营难以为继。

    脱贫退出工作五点建议

    ——改进考核评估机制，优化验收工作程序。应进一步优化考核评估机制，根据脱贫攻坚进展情况不断完善工作程序。建立起更加规范的考核评估程序，提高基层工作效率。一是建立常态化的扶贫信息收集制度。发挥县脱贫攻坚办公室的统筹能力，将贫困户、贫困村的基础信息与各行业部门、帮扶单位互通共享，搭建扶贫信息平台。建立贫困户收入和支出的监测制度，按季度进行动态监测。二是增强脱贫验收评估工作的专业性、规范性和客观性。建立评估人员（包括第三方和行业部门）的培训机制，通过理论和实践学习让评估人员掌握统一的评估要求、评估步骤和评估方法，减少评估人员主观评判的随意性，形成系统化、标准化、规范化的脱贫评估工作程序。优化评估指标设计，适度减少考核评估中贫困户和非贫困户主观意愿指标，增加对脱贫稳定性和长效性的考核。

    ——完善干部培训和绩效考核机制。脱贫攻坚是贫困县领导干部的中心任务，也是干部考核的重要指标。应通过考核机制的引导，避免各地以单纯累加任务的方式进行竞争。一是建立多维度的绩效考核体系。注重对工作机制和管理效率的考核，而不仅仅是对任务完成量的考核。合理分解减贫任务，建立以脱贫人口数量、贫困人口收入增加幅度、扶贫产业发展水平、生态环境保护情况等为内容的多维度考核指标体系。二是组织干部轮训。对县级以上领导干部，重点是提高思想认识，引导树立正确政绩观，掌握精准脱贫方法论，培养研究攻坚问题和解决攻坚难题能力。对基层干部，重点是提高实际能力，培育懂扶贫、会帮扶、作风硬的扶贫干部队伍。

    ——构建兼顾精准性与整体性的利益均衡机制。在各项扶贫政策制定和实施过程中，应当充分考虑贫困户与非贫困户、贫困村与非贫困村之间的利益均衡，建立起精准与均衡相结合的扶贫政策体系。一是加强对临界贫困户的帮扶。在扶贫政策操作指标和程序上预留一定调控空间，允许基层政府因地制宜地进行适当调整，让政策尽可能惠及更多的临界贫困户。二是适度扩大扶贫政策惠及范围。对整体性贫困地区增加部分普惠性政策，加大对地区教育、医疗、基础设施的投入，使贫困户和非贫困户均能够享受同等的公共服务。三是探索贫困村与非贫困村的协同发展路径。通过统一规划、合理布局建立贫困村与周边非贫困村产业协同发展机制，围绕产业规划统筹安排基础设施建设、技术支持、金融支持等项目。

    ——优化扶贫政策体系，增强政策的正向激励。建立统筹协调的扶贫政策体系，注重激发贫困户内生动力和主动性。一是增强扶贫政策的衔接性和协同性。对于目标相近的帮扶政策，通过适度归并和整合，减少政策分化。如整合住房建设项目，减少不同项目间政策补贴差异。二是增强扶贫政策稳定性，减少政策调整频率。一旦政策出台，严格执行政策要求，禁止为争取资金或完成任务而放宽限制条件，把为解决特殊群体问题的政策演变为覆盖所有貧困户的福利性政策。尽量避免同类政策的大幅度调整，避免政策内容前后不一致，使基层和贫困群体形成稳定的政策预期。三是改进帮扶方式，营造勤劳致富、光荣脱贫氛围。贫困户在享受帮扶资源和帮扶政策的同时，应明确自身的权利、责任和义务。应给予帮扶人员一定的裁量权，以鼓励勤劳、鞭策懒惰。

    ——建立脱贫攻坚工作的长效机制。脱贫攻坚工作要有前瞻性，关注农户生计和未来发展。探索建立具有可持续性的扶贫攻坚长效机制。一是建立以政策长期效果为目标导向的项目运行机制。构建能够持续运行和持续带动脱贫的扶贫项目运行机制，同时，建立短期与长期效果相结合的项目验收制度，加强对项目可持续性和长期实际减贫效果的目标考核。二是引导部门帮扶更加关注对口贫困地区的长期持续发展能力。引导各部门自主探索与贫困群体的长期合作模式，允许并鼓励帮扶部门与对口贫困村建立多种形式的发展共同体。三是注重培育贫困地区市场主体。引导贫困地区市场主体发育，鼓励贫困户参与扶贫项目运行。创新合作扶贫机制，通过政府购买服务等多种形式引导企业、社会组织等参与扶贫。减少金融扶贫行政性干预和指标性任务，政府重点做好监管和风险控制工作。