确保“天下粮安”是国家重大战略
摘 要：保障国家粮食安全关系整个经济安全乃至国家安全，具有极大的战略重要性和必要性。近年来，我国粮食改革发展取得明显成效，但是“喜中有忧”：思潮泛滥，否定“粮安”；食粮者多，种粮人弱；资源约束紧缩，生产基础变薄；现代服务短缺，农民困扰颇多；农民主体地位失落，土地流转乱象丛生。为此，习近平总书记以家国情怀，深入浅出地阐明了“粮安论”“战略论”“饭碗论”“红线论”“永恒论”“质量论”等粮食安全的精深论断。新时代必须把保障粮食安全置于战略地位，学好落实好“粮稳天下安”的战略思想，护好利用好“天下粮田”，管好建设好“天下粮仓”，护好培育好“天下粮人”。咬定青山不放松，确保“粮安”无不胜。
关键词：习近平重要论述；粮食安全；喜中有忧；战略举措
中图分类号：F326.1 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）04-0026-12
一、一段往事引起的深思和深省
金鸡年秋，翻检旧作《当代中国粮食发展战略研究》①，书中收录了笔者1984年发表的长篇论文《关于我国粮食发展的战略问题》，此文荣获1987年“孙冶方经济科学奖”论文奖第一名。回忆这段往事，绝无炫耀个人之意，而是记录着一段有关粮食安全的、不可遗忘的历史故事。
1984年前后，由于农村改革迸发出潜在的巨大能量和生产积极性，我国粮食生产实现跨越式增长，总产量突破8000亿斤大关。在当时传统指令性计划体制桎梏下，粮食价格倒挂、流通不畅、消费受抑、仓储不足，从而导致了“卖粮难”“储粮难”的问题。人们被国内空前的粮食丰收和前所未有的“储不下”现象所陶醉，响起粮食“过剩”的声音。由这种误判出发，在当时调整粮食种植结构中，简单地采取了“多砍少赶”的办法，从而导致粮田面积过快、过猛缩减。
作为一个坚定认为“粮食不过剩”的粮食人，笔者以文字与“过剩论者”进行商榷或者叫“辩论”，写出了那篇论文。文章以数据和经济规律阐明以下见解：（1）正确估量粮情是制定粮食发展战略的前提；（2）稳定增产是粮食生产务必长期坚持的方针；（3）灵活流通是实现粮食发展战略的关键；（4）适度转化、合理消费是促进粮食发展的动力。论文主题很明确：当时中国粮食不过剩，绝不可放松粮食生产；调整农村产业结构要遵循客观经济规律，量力而行，扎实而行；正确处理国内粮食生产和国外进口粮食的关系，必须坚持以自力更生为主，以国外进口为辅。无奈，人微言轻，一个年轻研究者的声音难得有人听见。结果，在农业粮食科技没有得到根本突破的条件下，在短时间内过快、过猛调减粮食种植面积，导致粮食生产出现令人痛心的“马鞍形”。1978年，全国粮食播种面积180880.5萬亩，到1994年缩减为164316.5万亩，净减少16564.5万亩，导致全国粮食供求关系紧张。②
这一历史教训不可遗忘。在我国，粮食安全是关系13亿多人口基本民生的头等大事，是关系国家经济安全乃至国家安全的重大战略问题，必须居安思危、警钟长鸣。
收稿日期：2018-03-14
作者简介：丁声俊，男，中国人民大学中国合作社研究院首席研究员。
二、粮食安全概念的提出及其意义
（一）粮食安全概念的提出
粮食安全一词最早产生于20世纪70年代中叶。1972—1974年，世界粮食形势风雨骤变，爆发了二战后30余年里最严重的粮食危机：市场供求失衡，谷物安全储备系数由18%下降到14%，世界谷物价格暴涨2倍以上③，广大发展中国家深受其害，许多国家和地区陷入粮荒和饥馑。面对世界粮食形势的风云突变，联合国粮农组织（以下简称FAO）等机构采取了紧急行动，于1974年召开世界粮食会议，敲响了粮食安全的警钟。这次会议取得了世界粮食史上的重大成果：一是提出了保障粮食安全的警示和警告，要求各国谷物库存量要达到各国粮食安全的最低水平；二是通过了《消除饥饿与营养不良世界宣言》，向各国宣告“消除饥饿是国际大家庭中每个国家，特别是发达国家和有援助能力的其他国家的共同目标”④；三是FAO理事会通过了《世界粮食安全国际约定》，要求有关国家履行保障世界粮食安全的责任。此后，FAO又不断采取措施，诸如：建立了国际农业发展基金，从资金和技术两个方面帮助发展中国家发展粮食生产；设立粮食安全委员会，定期监测世界粮食形势，交流有关经验。世界粮食大会形成的文件，成为动员各国保证世界粮食安全的行动纲领。
（二）粮食安全内涵的不断延伸和丰富
1974年世界粮食大会之后，FAO督促各国相应采取政策措施，加强各自的粮食安全。粮食安全的内涵不断延伸和充实：从国家层面延伸到家庭层面，乃至个人；从数量安全充实到质量安全，再到营养安全，乃至可持续安全。粮食安全内涵的每一次延伸和丰富，都意味着又一次向世界敲响粮食安全的警钟，又一次发出新的警示，让世界保持警醒和清醒。
1.国家层面的粮食安全
FAO致力于把世界粮食安全落实到国家粮食安全层面上，以构成保障世界粮食安全的基础。20世纪70年代之后，许多国家都把粮食自给或增加粮食供给作为基本方针：在亚洲，有的国家提出了主粮自给的政策目标，有的国家制定了提高粮食自给率的措施；在拉美和非洲，有的国家主粮已经基本自给，侧重改善流通，调整价格政策，促进合理分配；有的则着重发展自己特有的经济部门，换回外汇进口粮食。总之，许多发展中国家积极动员和组织群众发展粮食生产，进行基础设施建设，兴修水利，改良土壤，大力推行“绿色革命”，粮食生产率显著提高，不仅改善了国内粮食供应，甚至实现了粮食基本自给，有的国家还建立了粮食储备。发展中国家在世界粮食版图上的地位显著提高，与此相对照，屡屡以粮食作为外交工具的美国的“粮食霸权”地位逐渐减弱，“禁运”或者“取消粮援”的“大棒”不那么灵验了。这有利于保障世界粮食安全，特别是有利于发展中国家的粮食安全。
2.家庭层面的粮食安全
随着世界粮食生产和世界贸易的变化，如何使绝大多数人都能获得生活必需粮食的问题日益显现出来，即通过市场供应满足家庭对粮食的需求。这就是说，一方面，市场日益成为影响粮食安全的因素；另一方面，强调“每一个家庭都有获得粮食的能力”。这样，保障粮食安全的内涵增添了新内容，意味着把争取粮食安全的活动，延伸到消除贫困的领域；而粮食安全活动也相应地从国家、地方政府进一步落实到家庭、个人身上。于是，就形成了家庭粮食安全的新概念。
3.营养层面的粮食安全
在逐步形成家庭粮食安全概念的一段时期内，发展中国家的每天人均膳食能量供给量（以下简称能量）不断提高，从能量不足发展到基本满足的阶段。但世界粮食安全产生了一个新问题，即发展中国家的食物营养中蛋白质含量不足。1990—1992年，全世界约有8.4亿人（占当时全球人口的20%）的基础代谢率低于1.54，即陷于饥饿和营养不足，其中5岁以下儿童中，有2.15亿人（占5岁以下儿童总数的40%）发育迟缓；有1.83亿人（占34.3%）体重不足；有4790万儿童（占9.4%）严重消瘦。与此同时，在发达国家，因营养过剩引起的肥胖症，以及由此导致的高血压、心血管病、糖尿病也十分普遍。由此，在能量充足的状况下凸显出营养不安全的问题。1992年FAO和WHO共同召开国际营养大会，要求与会各国承诺“加强营养监测和教育手段”，“在提高全民营养认识的基础上，注意营养安全，确保所有人都能持续地做到营养充足”。接着又在1996年召开的世界粮食首脑会议上重申：“人人都有权获得安全而富有营养的粮食”，要求“到2015年把世界上饥饿和营养不足的发生率减少一半”。这些都把粮食安全和营养问题直接联系起来，把营养安全作为粮食安全的一个重要组成部分。按照FAO的解释，营养安全就是“在人類的日常生活中，要有足够、平衡的，并且含有人体发育必需的营养元素供给，以达到完善的粮食安全”⑤。从粮食安全到营养安全是必然的历史进程，目前正处于过渡阶段，必须加以重视，积极而又谨慎地对待。从目前实践中看，新开发的粮食、饲料及其加工产品，多种食物原料的合成品，经过生物技术处理后的产品，及其相应带来的质量标准、安全监测、储存运销以及如何上市定价等一系列新问题，都有待科技、经营以至政法等方面的工作相应地跟上去。⑥当前，粮食营养安全的含义还在探索发展中，它不仅需要足够的粮食数量，也需要保证健康质量，以及需要膳食多样化。
4.可持续粮食安全
直到20世纪末，在保障粮食安全方面，强调得更多的是满足当代人的粮食需求，为此不惜成本，不吝投入，过多使用化肥、农药等生产资料，导致生态环境恶化，危及后代的粮食安全，引起广泛关注。2001年召开的世界粮食可持续安全会议提出，“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害”。用经济学家的语言表述，可持续粮食安全就是既能满足当代人保障健康的需求，又不危害后代人足以保障健康需求的安全。按照这一要求，必须转变“三高一低”的农业粮食生产方式，特别是要转变以牺牲自然生态环境为代价的片面追求数量、忽视质量的生产方式，把农业粮食生产转到“三低一高”的保护生态环境的可持续发展道路上。
（三）粮食安全的本质性特征
自FAO最早敲响粮食安全的警钟以来，其内涵逐步丰富，外延相应扩展，迄今，国内外关于粮食安全的定义有数十种之多。例如，1974年世界粮食大会通过的粮食安全的定义是“一个国家的粮食储备要相当于当年粮食消费量的17%—18%，这被视为粮食安全线”，其中，14%被视为粮食安全警戒线。要说明的是，这里所说的粮食，指的是谷物。1983年，世界粮食安全委员会通过FAO总干事爱德华·萨乌马提出的新概念，即“粮食安全的最终目标是，确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本粮食。”1992年，国际营养大会对粮食安全确定了一个新概念：“在任何时候人人都可以获得安全营养的粮食来维持健康动能的生活。”2001年，世界粮食安全委员会在一个关于可持续粮食安全的报告中，又提出了一个新概念：“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够的、富有营养和安全的粮食。”⑦
上述国内外普遍接受的粮食安全的定义，体现了粮食安全的本质性特征：（1）整体性。这是粮食安全诸特性中最根本的特性。为保障粮食安全需要进行整体设计，即从经济、社会和生态的相互有机关系及其协调发展的整体理念出发，提高粮食“供给侧”结构质量，促进“需求侧”结构升级，实现“两侧”的动态性协调。（2）人权性。粮食安全不仅关系一个国家、一个地区整体的粮食安全，而且不论是富国，还是穷国的每个家庭、每个居民在任何情况下都有享受足以保障身体生理需要的粮食的权利，即生存权。（3）战略性。粮食安全不仅是粮食供求平衡的问题，而且是关系经济安全乃至国家整体安全战略的大事。尽管需要因势、因时、因情不同对粮食策略进行调整，然而不管环境和形势怎样变化，都必须坚定保持战略定力，战略主动。中国人的饭碗必须牢牢端在自己手上，而且必须装中国粮。（4）动态性。粮食安全不是一成不变的，而是随着国民经济的发展和居民收入水平的提高，以及粮食生产、供给、流通和消费等条件的变迁而变化的，保障粮食安全的内容、方式等都必须、必然相应转变。（5）可持续性。即不仅保障当代人的粮食安全，还要保障后代人健康生活的能力，而且一代又一代传承、持续下去。这就要求彻底摒弃拼投入、拼资源的增长方式，采取环境友好型的生态农业的发展道路。
（四）粮食安全内涵丰富的重大意义
粮食安全的概念延伸和内涵丰富的过程，是农业粮食生产发展的过程，也是满足人体生理营养需求的必然要求。这给农业粮食生产、市场流通和膳食构成等都带来了深刻的影响。
1.提供了保障粮食安全的导向
从满足人民日益增长的美好生活需要出发，粮食生产必须以保证居民健康、满足营养需求为导向，坚持数量和质量并重方针，经济、社会与生态共荣的原则，合理调整粮食生产结构，稳定持续扩大优质产能，为民众提供数量足、质量优的粮食和其他食物。特别是进入21世纪以来，在可持续粮食安全的引导下，通过有序的结构调整，发展多样化的农林牧渔业生产和相关产业，已能保障绝大多数人从增产、增收中获得生活必需的粮食等各种食物。
2.普及了粮食安全的意识
随着粮食安全内涵不断充实，家庭粮食安全、居民营养安全，以及可持续安全等新概念相继出现，促使粮食安全的意识越来越多地深入社会、经济，乃至社区、家庭和个人生活。与此相应，要切实从各地的农业资源条件出发，保障粮食安全满足居民对粮食等食物的更全面、更严格的要求。各地从具体情况出发，既需要采取适当的综合平衡措施，坚持数量质量并重，稳定扩大优质产能；又需要采取公平、公正的分配政策，使人人都能得到所需要的粮食。
3.促进了农粮生产方式的变革
粮食安全内涵不断丰富，既对其提出了新挑战，也使其面临新机遇。保障粮食安全越来越多地涉及社会、经济等多方面的工作，需要根据各地具体情况，采取适当的综合平衡措施。“发展生产，保障供给”仍将是做好粮食安全工作的基础，但要切实从各地的农业资源条件出发，在可持续发展方针的指导下，通过有序的结构调整，发展多样化的农牧业生产和有关产业，保障绝大多数人从增产、增收中获得生活必需的粮食。市场经济的进一步发展，也为做好今后的粮食安全工作带来新的机遇。1998年，国际农业和贸易政策理事会在一份政策意见中认为：“旧的基于商品农业的思想，应被重点满足人类营养需求的新观点所取代；旧农业系统的国家边界，将逐渐消失，而进入到一个没有边界的全球粮食系统；而旧的重出轻进的重商主义观点，应被生产和分配这种双重粮食流通制度所代替。”⑧其实质内容是，进一步发展自由贸易，在维持共同利益的国际规则下，建立一个以市场贸易活动为中心的全球粮食系统。特别是随着市场经济的进一步发展，以及粮食营养、质量标准的提高，迫使各国探索新型农业粮食生产方式，包括绿色生产方式、生态发展途径等。
4.助力世界范围内的消除贫困行动
FAO发出的保障世界粮食安全的倡导和号召，有力助推了世界范围内的反饥饿、反贫困行动。其中，规模最大、影响最广、收效最大的就是在2000年聯合国千年首脑会议上提出的“联合国千年发展目标”行动。“联合国千年发展目标”是由各成员国领导人就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化，以及对妇女的歧视等方面商定的有时限的目标和指标，主要包括以下7项：消灭极端贫穷和饥饿；普及小学教育；促进男女平等并赋予妇女权利；降低儿童死亡率；改善产妇保健；与艾滋病毒及艾滋病、疟疾和其他疾病做斗争；确保环境的可持续能力；全球合作促进发展。这是一幅由全世界所有国家和主要发展机构共同展现的蓝图。尽管由于各种原因在不同国家取得的进展参差不齐，但总体效应明显。其中，中国取得的成就最为突出，得到联合国及FAO的一致肯定：中国提供了效法的经验和榜样。
三、我国粮食领域取得的成就与面临的隐忧
（一）我国粮食领域取得的巨大成就
为适应和引领新常态，自2013年以来，我国粮食领域改革发展坚持探索创新，取得明显成效。第一，深化粮改，稳中推进。在深化粮改中，着力创新体制机制，建立健全制度，构建“四梁八柱”，成功实施玉米收储制度改革，建立“市场销售+合理补贴”的购销新制度，取得的成效令人鼓舞。第二，供给结构，明显转变。粮食结构性改革进展明显，通过市场导向有效促进绿色发展，调整种植、畜牧和渔业结构，减玉米、增大豆、扩饲草、调生猪、提牛奶等都显见绩效。第三，需求结构，逐步升级。居民粮食消费预期不断转变，追求优质化、多样化、营养化、保健化、方便化的趋势日益加强，需求结构不断向中高档升级，促进粮食“供给侧”结构与“需求侧”结构相互适应。第四，粮食企业，创新方式。粮食领域致力于建设现代化经济体系，重在实体企业，勇于探索、锐意创新，促进粮食企业向组织经营产业化、融合化方向发展。第五，去除库存，取得成效。作为农业粮食供给侧结构性改革的关键一环，我国积极推进玉米收储制度改革。随着玉米种植结构调整、加工能力扩大、转化渠道拓宽，玉米库存消化进度加快。2017年，全年政策性粮食库存销售1679亿斤，是2016年的1.36倍。政策性玉米库存比历史最高点下降28%，2013年及以前年份玉米基本销售完毕。⑨第五，粮食产能，稳定增长。粮食总产量连续5年保持在1.2亿吨以上。
刚刚过去的2017年，在大力推进以粮食“供给侧”为主线的结构性改革的条件下，全国粮食总产量仍达到61791万吨，比2016年增加166万吨，增长0.3%。其中谷物产量56455万吨，比2016年减少83万吨，减少0.1%。在三大谷物中，稻谷总产量20856万吨，增产0.7%；小麦总产量12977万吨，增产0.7%；玉米总产量21589万吨，减产1.7%。⑩全国粮食产能已稳定登上新台阶，为经济社会发展全局提供了有力支撑，也为世界粮食安全做出了重要贡献。可见，我国粮食完全可以自给，“中国粮食威胁论”根本无从谈起。
（二）我国粮食安全隐伏的风险
在客观看到我国粮食改革发展取得可喜成绩的同时，还必须居安思危，洞见隐忧，在一片令人陶醉的喜讯中洞悉我国粮食安全隐伏的风险。
1.思潮泛滥，否定“粮安”
在改革开放时代，对于粮食的各种思潮泛滥，存在漠视粮食安全的杂乱声音，既有浓浓盲目乐观思想，也有淡淡悲观情绪。在这些杂乱声音中，最具代表性的，一是否定国内存在粮食安全问题，认为其是人们为自身利益“制造出来的”；二是依赖进口粮的思想，认为“种粮不如买粮划算”。关于否定粮食安全的看法，茅于轼先生说得最多，也最为直白。2008年，茅先生说：“国家把粮食安全和保护耕地面积联系起来，确保18亿亩耕地的红线不许突破是不正确的。确保18亿亩耕地以保障粮食安全的观点是错误的，甚至是有害的。”2011年，茅先生又说：“为什么粮食不存在危机？首先，也是最重要的，只要市场在，就不愁买不到粮食。其次，对于那些对市场存有疑虑的人或喜欢刨根问底的人，我们还要回答，历史事实证明，粮食的问题不是供给不足，而是生产过剩。将来估计还会如此。”“只要商店开门营业，粮食随时随地都可以买到，没有什么粮食安全问题可担忧的。”杂音不断，加之媒体渲染，扰得人心缭乱。例如，滋生了忽视粮食安全的情绪，说什么“手中无粮也不慌，不找局长找市场”。又如，产生了贪图国外“便宜粮”、依赖进口粮的思想，认为“种粮不如买粮划算”。还有一种看法认为，虽然土地、水不能流动，但粮食可以流通，粮食安全可以购买。这实际上是选择性地规避“国内、国际两个市场”“自产、进口两种资源”“开放型经济”的主次关系。这样简单而不顾长远地将粮食安全推给市场，给粮食安全留下了极大隐患。若不澄清这些混乱的思潮，任其泛滥，必然直接影响国家粮食安全战略的实施。
2.“食粮者”多，“种粮人”弱
一定意义而言，粮食是农民的产业。持续稳定保持粮食产业长盛不衰的动力源泉在广大农民。从发展趋势看，我国居民口粮、配合饲料原料、新型工业用粮等粮食需求呈刚性增长，国产粮食供求处于紧平衡状态。与此相对照，迄今农村缺乏“种粮人”——这里指有较高素质、有经营能力、年富力强、以“三农”为职业的农民大军。当下，这一关系粮食产业兴衰的基础条件令人担忧。“种粮人”势弱表现在多方面。最突出的是农村老龄化加剧。改革开放初期，农村年轻人口的外迁对农村老龄化的影响还不是很明显。1982年，农村地区和城市地区的老龄化水平分别为5.00%和4.56%，前者仅比后者高出0.34个百分点。但自1990年开始，乡城迁移人口规模及其对农村人口老龄化的影响开始逐年增大，到1999年农村地区较城市地区先行进入老龄化社会，老龄化水平比城市高出1.03个百分点。到2010年，农村人口老龄化水平已达到10.06%，比城市高出2.26个百分点。改革开放以来城市化的快速发展，使农村地区在2006年（早于城市地区7年）进入了老龄化社会。与此同时，农民种粮意愿和种粮积极性趋减。“种地一年不如打工一月”的思想影响着农民种粮积极性。粮食主产区和农民的种粮积极性受抑，农民的种粮意愿普遍趋降。1980年后出生的新生代青壮年劳动力的种粮意愿明显低于此前出生的劳动力。随着农村青壮年劳动力大量流出打工，务农劳动力老龄化、女性化、低素质化现象已相当普遍，一些地方甚至成了“空心村”“留守村”。显而易见，目前务农群体素质下降，农村劳动力年龄、性别、文化程度、种粮务农意愿、市场经营能力、科学种粮经验等方面均呈现弱势，而且目前面临进一步弱化的可能。这是保障粮食安全最为堪忧的问题之一。
3.资源约束紧缩，生产基础变薄
土地、淡水、劳动力等主要资源构成了农业粮食生产的基础。然而，我国水土资源及生产者素质等在总体上呈现地区分布不均衡、禀赋减弱、污染严重的趋势。
第一，资源总量大，人均数量小。我国国土总面积960万平方千米，居世界第3位。在国土资源中，山地占33%，丘陵占10%，平原占12%，盆地占19%。耕地是人类赖以生存的基本资源和条件。进入21世纪，全国人口不断增多，耕地逐渐减少。我国现有耕地总面积为1.21亿公顷，人均耕地0.08公顷，只占世界人均耕地的约1/4。虽然中国现有土地面积居世界第3位，但是人均土地面积仅及世界人均土地面积的1/3；耕地面积列世界第二位，而人均耕地排在世界第67位。与土地资源类似，我国水资源总量虽大，但人均水资源占有量也很低，约相当于世界人均水平的1/4。2016年，我国全年水资源总量为32466.4亿立方米，占全球水资源总量的6%，居世界13个“贫水国家”之列，目前全国年均缺水量高达500多亿立方米。
第二，资源分布不均衡，匹配结构不对称。进入21世纪，我国粮食的重心日益向北方地区集中，呈现“北粮南运”格局。然而，我国北方地区人均水占有量仅903立方米，属于严重缺水区。其中，黄河区和辽河区两大粮食主产区是严重缺水的地区，另外两大粮食主产区淮河区和海河区更是极度缺水区。作为农业粮食生产命脉的水资源，地区分布存在突出的非均衡性，其表现可概括为“五多五少”的特点，即总量多、人均少；南方多、北方少；东部多，西部少；夏秋多，冬春少；山区多，平原少。此外，水源和耕地资源分布结构极不匹配，耕地资源“北多南少”，而淡水资源却是“南多北少”。我国长江流域及其以南地区，水资源量占全国80%以上，但耕地仅占全国38%；淮河流域及其以北地区，水资源量不足全国20%，而耕地却占全国62%。在这样的自然条件下，南方地区在中国的粮食版图上本应是农业粮食最发达的主产区，而今的地位却逐步跌落，甚至连本地的口粮都要依赖输入。由此导致全国粮食格局发生根本转变：由“南粮北调”转变为“北粮南运”，而且目前粮食生产向北方集中的趋势还在继续。
第三，资源利用粗放，浪费污染普遍。如前述，我国人均淡水、耕地资源短缺，均低于世界平均水平，必须十分珍惜和节约。然而与此相反，资源利用率低，浪费污染普遍。目前国内单位生产总值用水量和能耗分别是世界平均水平的3.3倍和2.5倍。尤其是农村资源利用率低下，生态环境恶化。如民谣所描写的：垃圾靠风刮，污水靠蒸发；秸秆照天烧，雾霾满天下；垃圾遍地堆，何处是农家？秸秆焚烧问题严重，已成为一个大污染源。更不可忽視的是，水资源不仅短缺，而且污染、浪费严重。在我国耗水结构中，农业耗水是大头，2016年农业消耗水量占全国水消耗总量的比例高达62.4%。同时，工业废水、生活污水和其他废弃物进入江河湖海等水体，造成水质恶化。2016年我国达不到饮用水源标准的四类、五类，以及劣五类水体在河流、湖泊（水库）、省界水体及地表水中占比分别高达28.8%、33.9%、32.9%及32.3%。尤其是，我国水体污染主要以重金属和有机物等严重污染为主。目前，我国受镉、砷污染的耕地面积高达1.8亿亩，水源中镉超标现象也很严重。以污水灌溉农田，导致面源污染，农产品质量受损。
4.现代服务薄弱，农民困扰颇多
随着农业农村现代化进程的推进，农村经济社会结构发生了巨大变化，尤其是随着粮食产业向现代化迈进，服务业的需求出现六大新趋势：政府公共服务的重要性更加突出，“三农”对其需要更加迫切；生活性服务与生产性服务的需求量均明显增长，日益趋向专业化、社会化、综合化；在发展传统服务业的同时，更需要运用电子信息、网络技术等发展现代服务业；虚拟化、无形化的现代服务业的普及与推广，对诚信体系建设的要求日益迫切和严格；城乡服务将日益融合化、一体化；对信息化专业人才、高技能服务业人才的需求越来越多、要求越来越高。
然而，我国农村的现代化服务业还是一个“大短板”。主要表现是：服务总量不足和服务质量不优并存，服务的旺盛需求与服务的供不应求同在，尤其是农业粮食产业现代化的不断推进及农产品市场的快速扩展所需要的信息化、电子化等现代化服务手段与专业人才跟不上需求。迄今，我国农民仍然广受现代化服务不足的制约和困扰，其主要表现包括：服务有效需求不足和需求强烈突出；服务供给成本高企与品质欠佳、渠道不畅和品种单一明显；信息服务不灵和科技服务不力普遍。造成这些困扰的根本原因在于，农村智力服务薄弱，农民不懂得现代化服务知识和技能。例如，现代市场意识普遍淡薄，经营能力亟待提高。更突出的问题是信息不灵，由于信息网覆盖面有限，加之大量农民不会使用现代信息工具，导致农民不知道生产什么、生产多少，或什么时候生产、为谁生产。其结果是，屡屡发生“一哄而上，一哄而下”的现象。这充分说明，在农村现代化建设中，农业农村要持续稳定发展，除了市场化、规模化之外，必须加强现代化服务的内容。
5.农民主体地位失落，土地流转乱象丛生
社会理想主义者呼吁：要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，这“三让”是令人憧憬的目标。实现这一美好梦想的根本，还必须有另外的“三让”做保障：即让农民在农业农村中真正占据主体地位，让广大农民真正成为农业农村社会经济的主人，让广大农民具有倾诉话语的权利和机会。总之一句话，要让农民真正当家做主。然而农民对有关自身权益的农业农村发展和改革措施表达话语权的平台和机会甚微。例如，农村土地承包经营权流转，涉及广大农民的根本权益，农民理应拥有充分的话语权，但相反，农民的话语常常得不到尊重，甚至受到漠视，危害农民土地权益的事件时有发生，对农民造成的损失严重。一些地方违背土地流转的原则和策略，忽视农民意愿，漠视农民主体地位，导致土地流转乱象丛生。一是土地流转主体混乱。各地土地流转中，村民小组、村民委员会，甚至乡镇政府、县区政府取代农户决定土地流转的现象多有发生，由“开放热”造成大量耕地被占用。二是土地流转行为混乱。农户随意流转与基层政府强制流转并存，口头流转与书面流转共生，有偿、低偿、无偿流转同在。三是流转土地用途混乱。有些地方土地流转后“非农非粮化”倾向明显，用来建坟园、建房、建窑，甚至非法变相建宾馆、搞房地产经营等。四是土地“资本化”混乱。大量城市工商资本下乡，实质上是以不同形式“买断”土地经营权，原承包农户只能获得“流转费”，土地流转后的收益丝毫享受不到，收入全部归“资本”所占有。五是土地流转市场混乱。许多地方的土地流转还处于自发、无序、混乱状态，农民权益蒙受损害。六是职能部门监管混乱，越位、错位、不作为问题多有发生。此外，由于粮食比较效益低，还造成耕地撂荒，常年不耕种，流转不出去。
这里，要特别指出的是，非法的土地流转导致农民丧失主体地位，流转后的土地种与不种、种什么与种多少、取得的收益怎样分配等事务，就与出租土地的农民毫无关系了。新型经营主体和农民之间的关系完全变成了土地租赁和被租赁、雇佣和被雇佣的从属关系和附属地位，农民的主体地位完全失落。这必然抑制其积极性、主动性和创造性的充分发挥，也是最为令人忧虑的。
四、确保国家粮食安全的战略措施
（一）学好落实好“究天人之际”的粮食宏论
洪范八政，食为政首。古今中外，无不把确保粮食安全置于治国理政之首要任务。近年来，以习近平同志为核心的党中央把确保国家粮食安全置于治国理政重中之重的战略地位。2013年是我国粮食发展史上一个有历史意义的年份。在这一年，我国制定了新时代国家粮食安全新战略，习近平总书记在当年的中央农村工作会议上及后来的不同场合，发表了一系列重要讲话，阐明了“粮稳天下安”的粮食政治经济学的宏论：“粮安论”“战略论”“饭碗论”“红线论”“永恒论”“质量论”等粮食安全的精深论断。这“六大宏论”堪称“究天人之际”的粮食论，精辟阐述了确保粮食安全的极端重要性和必要性、极大艰巨性和复杂性，指出了明确的发展方向和广阔道路，以及加强粮食战略定力的长期性，形成了具有中国特色的粮食安全的理论创新与实践创新。
关于“粮安论”。习近平总书记以辩证唯物主义的方法论深刻阐述，粮食是人类生存和发展的必要条件，粮食安全是国家安全的基础，是粮食生产的终极目标。一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。中央和地方要共同负责，中央承担首要责任，各级地方政府要树立大局意识，增加粮食生产投入，自觉承担维护国家粮食安全责任。习近平指出，保障粮食安全，要加快转变农业发展方式，推进农业现代化，既要实现眼前的粮食产量稳定，又要形成新的竞争力，注重可持续性，增强政策精准性。
关于“战略论”。习近平总书记以高屋建瓴的战略眼光，在全面分析国内外粮食形势变化的基础上，阐明了我国的粮食安全新战略：粮食问题不能只从经济上看，还必须从政治上看、从战略上看。要堅持以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。
关于“饭碗论”。习近平总书记以深邃的历史眼光、广阔的世界眼光，审视攸关基本民生的“饭碗”大事。我国13亿多张嘴要吃饭，悠悠万事，吃饭为大。粮食安全问题极为复杂，在粮食问题上不能心存侥幸、不能折腾，一旦出了大问题，多少年都会被动。任何时候都不能轻言过关。“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。要确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”“要高度重视节约粮食，从娃娃抓起，从餐桌抓起，让节约粮食在全社会蔚然成风。”习近平总书记还以历史经验告诫：一旦发生大饥荒，有钱也没用。要坚持立足国内，一个国家靠进口吃饭等于让别人卡住咽喉，靠不住、危险大。只要粮食不出大问题，中国的事就稳得住。
关于“红线论”。习近平总书记明确指出，保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子，必须坚守18亿亩耕地红线，现有耕地面积必须保持基本稳定。要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，要像保护大熊猫一样保护耕地。只有守住今天的耕地，才能守住明天的饭碗。如果耕地守不住，粮食生产就成了无本之木、无源之水，就没有了赖以吃饭的“命根子”。这是关系子孙后代的长远战略问题。在新时代，我们必须平衡好粮食生产和资源环境之间的关系，加快转变农业发展方式，更多依靠科技实现增产。只有这样，才能守住国家粮食安全的“红线”。
关于“永恒论”。习近平总书记以未来的眼光反复强调：经验告诉我们，尽管粮食已经连续多年增产，但并不意味着我们已彻底解决粮食问题，而恰恰在农业形势好的时候，更不能麻痹松懈，放松粮食生产。“所贵惟贤，所宝惟谷”。“稻”是生存之道、发展之道，一米一饭关系国家安危、人民幸福，党中央全面实施新的粮食安全战略，使粮食之基更牢靠、发展之基更深厚、社会之基更稳定。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。
关于“质量论”。习近平总书记从民众最迫切的愿望出发，强调质量优先。他指出，粮食是最基本的食品，是食品加工的基本原料，粮食质量安全是食品安全的源头。今后在保障数量供给的同时，要更注重质量安全，坚持数量质量并重。粮食和食品安全的源头在田头，首先是“产”出来的，要把住生产环境安全关，要把农产品的质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。
上述“六大宏论”是习近平总书记的治国理政思想的重要组成部分，关系“粮安天下”的根本战略，是具有深远意义的粮食安全理论创新与实践创新，堪称是一部中国化的粮食安全政治经济学。“六大宏论”深入探求了粮食变革和变迁的客观规律，科学探索了改革与发展的新战略和新路径，开创出一条中国特色的粮食安全之路，既为国家长治久安奠定了物质基础，也为维护世界粮食安全做出了重大贡献。在当下对粮食安全问题盲目乐观与悲观交织的情况下，必须将“六大宏论”融化于心并付诸行动，将其转变为确保“粮安天下”的价值追求、前进导向、行为准则，以及增强领导谋略的洞察力、运筹力、决断力和战略定力。
（二）护好利用好粮食“命根子”的“天下粮田”
“土地是财富之母，劳动是财富之父”，古典经济学的这一观点揭示了土地资源的客观性和稀缺性。本文所说的“天下粮田”是广义的大概念，包括国家的陆地、河流、湖泊、内海、领海等，是主权国管辖的国家全部疆域。在人多地少的我国，在大力保护与利用好土地中的精华耕地的同时，还要逐步治理、保护与利用好其他国土资源，像广阔的山地、草地、丘陵地、湖海、江河、湿地，乃至沙地等，提高其质量禀赋，使其成为更有价值的资源，产生巨大的经济、社会和生态效益。
1.像保护大熊猫一样护好“天下粮田”
耕地是农业粮食最基本的生产资料，是具有不可移动性、地域性、整体性和有限性的“天下粮田”。耕地还是一种稀缺的、不可再生的自然资源和经济资源，不仅有经济社会功能及其相应价值，更具有生活和生态功能。对于我国农业粮食生产，更是不可或缺的要素和发展的生命线。基于这一逻辑，保护“天下粮田”就是保护农业粮食的生命线。从发展趋势看，人类对耕地的依赖和永续利用程度的增加是不可逆转的，而其又是不可能增加的。由此可见，在人多地少的我国，保护耕地更具有重要性和必要性，必须像爱护和保护大熊猫一样，爱护和保护“天下粮田”。
保护好利用好“天下粮田”，必须采取根本性、制度性和创新性措施：一要确立和实施正确的方针。即大力保护耕地数量和质量，并注重提升耕地环境质量。当前，要进一步加大耕地保护力度，完善其责任制的内容、措施和目标，强化问责制，确保全国18亿亩耕地“红线”不可逾越。二要高标准建设好“两区”建设。即依据高标准农田建设规划和土地整治规划，建设好粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，确保15.6亿亩的面积和质量，形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、管护到位、生态环境良好、生产现代化的基地。三要采取切实的保护措施。主要包括：严格控制耕地转为非农非粮用途；严格实施耕地补偿制度；严格执行基本农田保护制度；积极推进土地开发、复垦和整理措施；防止耕地沙化、盐碱化与贫瘠化。四要鼓勵广大农户改善和提高土壤肥力。目前全国约2.2亿农户，经营着大部分农田，是保护和利用“天下粮田”的主力军。要支持和引导广大农户改善农田管理和耕作措施，提升土壤肥力，防止水土流失，实现土地合理持续利用。五要创新土地监管方式。即采用GIS地理信息系统，并利用“互联网+”的新技术，对土地实施监管升级，建立智慧土地监测系统和土地用途、耕地质量管理数据信息系统，实施监管升级，实现智慧耕地的动态监测和保护功能。
2.以法规和制度严治土地“乱象”
保护耕地具有极大的严肃性、复杂性和艰巨性，必须“以法治地”，即以法规和制度为准绳严治耕地的“乱象”，彻底摒弃乱用滥占耕地、牺牲耕地换取建设发展的老路。要实行最严格的耕地保护制度与耕地节约措施，认真落实基本农田保护制度与七大耕地保护措施：一要坚持土地用途管制制度，即《土地管理法》；二要坚持强化耕地占补平衡管理是保证耕地总量不减少的重要制度；三要坚持严格耕地保护执法；四要严格执行城市用地规模审核制度；五要建立有效的土地收益分配机制；六要建立耕地保护动态监测系统；七要引入耕地保护的社会监督机制。这里强调指出，特别要实行最严格的耕地保护制度，根据“基本农田保护面积数量不少、质量不降和绝不允许擅自将耕地改为非农用地”的目标和要求，采取有效措施，对基本农田管理实行定位、定量、定人，确保每片都有责任人，村村都有专职管护员。
3.以良技良法促使地尽其利
有效促使地尽其利，就是以良技良法使用好“天下粮田”，就是利用先进耕作技术、现代经营制度、优化资源组合等方式方法，提升土地利用率、产出率和优质率。提升土地产出率，需要政府部门进行宏观规划、合理利用、科学开发，合理扩大土地复垦力度。此外，要加强对“河道塘泊废旧”用地的整理，以及土地的立体利用。近年来，方兴未艾的混合发展模式，以及“光伏+农业”的多重模式把蔬菜大棚、畜牧养殖、渔业养殖、农场、灌溉、旅游等产业有机融合和有效结合，不仅节约和更有效利用了土地资源，而且持续产出绿色电力，满足农村能源需求，使原有的土地增加了单位面积产出率，促进农业粮食走上了一条“类工业”的绿色发展之路。
4.以生态理念开发木本粮油资源
木本粮油是一种大有可为的特色产业。我国具有开发和发展木本粮油产业的良好条件，可以概括为“面积大、光热足、品种多、历史久、市场广”。在全国960万平方公里的国土总面积中，丘陵和山地的面积占2/3，其中荒山荒地面积广达8亿亩，适宜种植木本粮油树种面积约占4.5亿亩，相当于全国现有总耕地面积的20%以上。在我国广袤的山岭地区具有丰富的生物多样性，适宜生长300多个木本粮食树种，200多个木本油料树种。其中，被誉为“铁杆庄稼”的油茶、板栗、红枣、柿子、核桃、油牡丹、油橄榄、文冠果等，都是大宗木本粮食或油料品种，属于木本粮油产业中的佼佼者，是一个取之不竭的绿色“资源宝库”。以生态理念为引领，打开这个还在沉睡中的自然“资源宝库”，不仅可以有效开发利用土地资源，形成新的经济增长点，助力精准扶贫脱贫，而且可以促进建设一大批“绿色粮仓”“绿色油库”，有利于保障粮油安全。尤其是，充分开发广阔林地的“绿色空间”，以多种形式发展“林下经济”，即兴办林下种植业、养殖业、园艺业、采集业，以及森林旅游业等，可有效提升林地的立体利用率和综合效益，既提高林地产出率，又改善生态环境，还有利于农民增收致富。
（三）管好建设好粮食“圧仓石”的“天下粮仓”
这里所说的“天下粮仓”，意指各种形式的粮食储备。政府的职责是重点管好管住国家粮食储备，同时也指导和引导好民间的粮食储存。20世纪90年代以后，我国逐步建立和发展起来成熟的粮食储备体系，对保障国家粮食安全发挥了不可替代的作用。1990年9月，国务院发布和实施了《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》，并于当年成立了国家粮食储备局，属国务院直属机构。以此为契机，我国开启了国家专项粮食储备制度的建立、发展和完善的新阶段，逐步形成了中央、省级、地县等粮食储备体系。
在世纪之交，我国对国家粮食储备体制实施了具有里程碑意义的改革举措。1999年，国务院决定建立中央储备粮垂直管理体系，将国家粮食储备局改革为国家粮食局，作为国务院直属机构，由原国家计委代管。与此同时组建中国储备粮管理总公司，专门负责中央储备粮的经营管理。以此为契机，实现了粮食“政企分开”：各省（区、市）粮食局的中央储备粮的经营管理业务全部移交给中央储备粮管理总公司。新成立的总公司通过在重点地区建立地方分公司和上收直属粮库的方式建立垂直管理体系。2003年国务院颁布《中央储备粮管理条例》，这是我国第一部规范中央储备粮管理的行政法规，我国粮食储备进入了改革和发展的新阶段，不断改革和调整粮食储备体制、储备机制，以及建立多项储备制度。自2013年以来，全国新建仓容超过1500亿斤，“危仓老库”改造超过2400亿斤，安全保障能力大幅增强。国家粮食局计划到2018年政策性粮食的业务信息化覆盖率达到50%，到2020年实现全覆盖，对于保障国家粮食安全将发挥更重大的作用。
然而，国内外粮食生产、供给、贸易形势瞬息巨变，状况频出。人们对粮食储备制度、体制，以及储备结构和储备规模等，产生了不同的主张，甚至否定的看法。这需要在深入研究的基础上，澄清认识，采取必要调整和健全措施。
1.坚持基本体制，调整规模结构
国家粮食储备体制和机制是依据客观条件和需要而建立的，它必然也必须随着客观条件和需要的变化而调整。自创建以来的实践表明，中央储备粮垂直管理体制是具有中国特色的、适合国情的、保障国家粮食安全的战略措施，是重力“圧仓石”和市场的“稳定器”，必须坚定坚持这一基本制度。同时又要根据环境的变化和需求，及时动态地进行调整、健全和完善，实现储备规模适当，品种结构合理。
国家储备粮包括中央储备粮和地方国家储备粮。适当的储备规模和合理的储备结构，是国家储备粮发挥功效的必要条件。由于我国人口众多、消费量大、幅员辽阔、地形复杂、交通不便，国家粮食储备规模需要适当高一些。即把FAO建议的17%—18%的粮食安全线适当提升到相当于消费量的25%上下。国家储备粮食的结构可调整为：小麦第一位，占储备总量的45%左右；稻谷第二位，占储备总量的30%左右；玉米第三位，占儲备总量的15%左右；另外适量储备一些豆类和油品。在储备的总量中，要储存适量的成品粮油，像面粉、大米等，并动态地保量“推陈出新”，以备应急需求。此外，要注重做到地区分布结构合理化，需要时，能及时调得出、用得上，解决燃眉之急。
2.理顺体制机制，解决监管问题
强化对粮食储备的监管，既是保障粮食储备安全的必要措施，也是建立健全现代市场体系的必需步骤。然而，现在相关机构更多是一年几次派人“查仓查库”，查不胜查，成本甚高，事件仍层出不穷。其原因是，迄今人们偏重在技术上加强监测监管，而未找到和采取“根除病根”的药方。实际上，近年来我国粮食储备中出现的“弄虚造假”“出库难”“转圈粮”等问题的“病根”在于，对设计初衷只承担中央储备粮职能的中储粮公司，附加上繁重的粮食“托市收购”的任务，而机构、人员等都未调整，储备体制不顺、机制不活、相互掣肘的问题越来越突出，导致中储粮公司“小马拉大车”的压力越来越沉重。当今之计，必须以问题为导向，从体制机制的根本入手，采取根本性的改革措施，方能解决储备粮监管的难题。
一是调整、实现统一体制，消除产生“乱象”的根源。要明确中储粮公司的定位职责。即明确它的基本职能是经营管理好中央储备粮。确保中央储备粮“数量真实、质量良好、调得动、用得上”。要全力增强服务宏观调控能力，始终围绕中心，突出主业，服务宏观调控，广积粮、积好粮、好积粮，严守安全、稳定、廉政底线，有效发挥收购主力军作用，为维护国家粮食安全做出新的贡献。二是以适当形式把“天下粮仓”与“天下粮商”结合起来，实现储备粮动态轮换。另外，对粮食“托市收购”实行招标制。稻谷、小麦的最低收购制度，还需要坚持实行，但必须调整和完善：在体制上，调整为招标制，即选择符合确定条件的企业参与竞标，中标者即取得收储“托市粮”的资格；在机制上，要变“托市价”只升不降为及时调整、合理升降。三是合理提高储备粮轮换费用。近年来，各种材料的价格都不同幅度攀升，多年前确定的储备粮轮换费用标准不足，成为影响储备粮轮换的一个因素。适当提升轮换费用标准，就会为储备粮顺利轮换排除费用的障碍。
3.创新储粮形式，广建共享粮仓
提升农村储粮水平，减农户储粮损失，为农民排忧解难，是管好“天下粮仓”的重要部分。从农村广阔分散、环境复杂不便、储粮技术落后的现状出发，农村储粮宜采取不同的方式。在山地等交通闭塞地区，采取农户储粮较为适宜。在广大粮食主产区，地势平坦，交通方便，采取集约化、现代化储粮形式更具优越性。创建共享粮仓是适应农民需求和农村特点的储粮形式。它的基本特点是改变了对传统农村储粮方式的认知，突出的是粮仓的使用权，而不是所有权。在采取共享粮仓形式下，产权让位于资源共享，所有权让位于使用权，市场让位于网络，是较之传统储粮方式的创新。农民会体验到，对共享粮仓一定时间的使用权，比永久拥有但长时间闲置更有价值。这种农村共享储粮方式，是符合我国粮食主产区农村特点，既可大大节约成本，又方便适用，广大农户乐于接受的农村储粮方式。
（四）护好培育好粮食生产者的“天下粮人”
农业粮食产业的主人是农民，其生产热情和积极性高涨，产业就兴旺，反之，产业就衰落。我国农业粮食向现代化迈进的过程，是不断推进其市场化、组织化、科技化、生态化、优质化、效益化、适度规模化的过程，对农业粮食的职业要求日益提高。基于此，既应切实保护好“天下粮人”的权益，又必须扎实培育和提升“天下粮人”的素质。
1.有力和有效地保护农民权益
当前，保护好“天下粮人”权益的重点是，在推进农村土地流转中必须突出农民的主体地位。为此，必须充分尊重农民意愿，最大限度保障农民利益，及时回应农民诉求。要牢牢把握好农村土地流转和规模经营的“度”，做到坚持与当地新型城镇化进程相适应，与农村劳动力转移规模相适应，与农民的接受程度相适应。鼓励和引导农民把土地向规模化经营的农民专业合作社流转，以释放更为丰厚的改革红利。
2.培育和造就现代职业农民
从实质上说，“天下粮人”指的就是现代职业农民。这种新型农民除了符合农民的一般条件之外，还要通过培育和再塑，赋予其新禀赋和新特质：（1）他们是具有“四自权”的现代市场主体。即具有自主决策权、自主经营权、自负盈亏权和自我发展权，能够充分进入市场、利用市场，实现农业粮食产业经济的效率和效益最大化。（2）他们是有信念的农业粮食大军。即不忘初心，牢记使命，以务农为终身职业，爱业、敬业、兴业，把农业粮食产业做优做强，同时还保证后继有人，促使农业粮食大业长盛不衰。（3）他们是有文化并具社会责任感的有组织的队伍。即运用先进文化科技知识，在全力发展农业粮食产业经济的同时，还主动承担对生态、环境、社会及后代的责任。（4）他们是稳定的以土地等为生产资料的农业粮食生产经营者。不言而喻，从事这样职业的农民，当然必然是长期居住在农村社区，把生产搞得好上加好，把农村建得美上加美，把生活提得富上加富。可以想见，有了这样合格的“职业粮人”，就为我国农业粮食产业打下了最坚实的根基。
3.选择农民乐于接受的组织形式
培育、造就合格的新型“天下粮人”，必须选择农民乐于接受的、适用的组织形式。中外农村合作制发展的历史表明，农村股份合作制，既可保障农民在农村经济社会中主体地位，又促使他们提高收益，是农民最乐于接受的、适合农业粮食产业经济特点的组织形式。这种股份合作制的基本要素包括：确立“三自”方针，即“自主、自治、自助”；实施“三民”宗旨，即“民办、民用、民有”；坚持自愿、民主、平等“三原则”，以及提供统一耕作、统一播种、统一管理、统一收获、统一出售等“五统一”服务。按照上述方针、宗旨和原则，农民自愿以股份形式把土地流转入合作社，建立股份合作社，具有“五化”优越性：农民自愿以土地股份入社，成为股东，确立了农民地位主体化；农民社员选举合作社的领导班子，与农民共同相处，实现利益一致化；合作社实行土地统一经营和提供“五统一”服务，实现了适度规模化；有利于采取现代技术设备和科学方法，促进生产现代化；合作社统一收储，具有与市场对话的话语权，可选择有利时机出售产品，促进市场化和效益最大化。
五、余论：咬定青山不放松，确保“粮安”无不胜
粮食是一个常说常新的古老话题、一个治国理政的永恒主题，连着天下安定之要端，系着天下苍生之温饱，定着天下粮仓之盈亏，撑着天下耕者之祸福，含着天下粮政之要义。翻阅古今中外治国理政史，一项居“八政之首”的国策就是保障粮食安全。“粮食安”就“民生安”；“粮食定”就“天下定”。拥有13亿多人口的大国，对粮食尤其是对优质粮食的刚性需求依然强势。面对风雨跌宕、复杂多变的国际环境，确保我国粮食安全是“坚持总体国家安全观”的重要内容，是个重大战略，而不是技术问题，“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全”。这一总体国家安全观为国家粮食安全指明了战略方向、开阔了战略思路、坚定了战略定力。可以满怀信心地展望，只要咬定青山不放松，坚定落实粮食安全的治国理政之大政，我国就一定能掌握粮食主动权，不仅把饭碗牢牢端在自己手上，而且必然成为世界粮食安全的稳定力量。
注释
①丁声俊：《当代中国粮食发展战略研究》，中国展望出版社，1990年，第1—23页。
②国家粮食局：《2017中国粮食年鉴》，中国社会出版社，2017年。
③④丁声俊：《国外关于“食物安全”的论述及代表性定义》，《世界农业》2006年第2期。
⑤⑥⑧《〈种粮行为与粮食政策〉首发式暨中国粮食安全论坛在京举行》，中国经济网，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/zg/201102/23/t20110223_22238665.shtml，2011年2月23日。
⑦丁声俊：《科技革命、制度创新与国家粮食安全保障体系研究》，（内部研究报告），2005年1月。
⑨《我国粮食去库存：玉米有成效、稻谷成重點》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/2018-01/22/c_1122297174.htm，2018年1月22日。
⑩《国家统计局关于2017年粮食产量的公告》，国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201712/t20171208_1561546.html，2017年12月8日。
《茅于轼称确保18亿亩耕地红线导致房价大涨》，新浪网，http：//finance.sina.com.cn/g/20081225/02372592543.shtml，2008年12月25日。
茅于轼：《再论我国粮食安全问题》，和讯网，http：//opinion.hexun.com/2008-12-26/112819925.html，2008年12月26日。
王桂新：《中国农村的老龄化到底有多严重》，《探索与争鸣》2016年第4期。
刘江：《21世纪初中国农业发展战略》，中国农业出版社，2002年，第63、63、63页。
《我国现有耕地总面积为多少？人均耕地为多少亩？》，土流网，http：//www.tuliu.com/read-25271.html，2016年4月5日。
《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-02/04/content_5165309.htm，2017年1月3日。
《2016年中国水资源公报》，水利部网站，http：//www.mwr.gov.cn/sj/tjgb/szygb/201707/t20170711_955305.html，2016年7月11日。
卢倩仪：《习近平的“三农”情怀和战略智慧》，中国网，http：//www.china.com.cn/news/2017-02/06/content_40231969.htm，2017年1月6日。
《那村·那田·那人：今年总书记的“三农”心事有哪些》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-12/25/c_128568135.htm，2015年12月25日。
國家粮食局：《建设粮食产业强国实践与探索》，中国财富出版社，2018年，第6、6、6页。
《习近平：饭碗要端在自己手里》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-08/25/c_128164006.htm，2015年8月25日。
《习近平谈“三农”：端牢“饭碗” 推进农业强农村美农民富》，人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2014/0813/c1001-25458931.html，2014年8月13日。
《习近平反复强调 保障粮食安全是永恒课题》，中国网，http：//sl.china.com.cn/2016/0301/7413.shtml，2016年3月1日。
瞿长福、乔金亮：《把饭碗牢牢端在自己手上——党的十八大以来全面实施国家粮食安全战略综述》，《经济日报》2016年3月1日。
《确保人民群众“舌尖上的安全”——二论始终把“三农”工作牢牢抓住紧紧抓好》，《人民日报》2014年1月3日。
丁声俊等：《中国木本粮油发展研究》，中国农业出版社，2016年，第51页。
《全国粮食系统将强化“天下粮仓”安全工作》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/2017-06/06/c_1121097485.htm，2017年6月6日。
习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社，2017年，第24页。
责任编辑：澍 文
Ensuring "National Food Security" is a Major National Strategy
Ding Shengjun
Abstract：It is of great strategic importance and necessity to ensure the national food security which is crucial to the whole economic security and even national security. In recent years， the food reform and development of our country has made obvious achievements， but it also exposes many problems. There is a flood of thought that denies the importance of food security； more people have food， while less farmers grow crops； the restriction of the resources becomes tighter， while the production base gets weaker； the shortage of modern service has caused many difficulties to the farmers； the farmer′s main position is falling and the land circulation is in a mess. To end this， general secretary Xi Jinping， with his national feelings， clarified the profound judgments of food security， such as "food security theory"， "strategic theory"， "rice bowl theory"， "red line theory"， "eternity theory" and "quality theory". In the new era， it is necessary to put food security in a strategic position， to implement the strategic idea of "to ensure food security， the state can be safe"， to make good use of the national grain field， to build a good "grain barn" and to nurture national grain people. Thus we can ensure food security.
Key words：Xi Jinping′s important exposition； food security； no joy without annoy； strategic measures
关键词：习近平重要论述；粮食安全；喜中有忧；战略举措
中图分类号：F326.1 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）04-0026-12
一、一段往事引起的深思和深省
金鸡年秋，翻检旧作《当代中国粮食发展战略研究》①，书中收录了笔者1984年发表的长篇论文《关于我国粮食发展的战略问题》，此文荣获1987年“孙冶方经济科学奖”论文奖第一名。回忆这段往事，绝无炫耀个人之意，而是记录着一段有关粮食安全的、不可遗忘的历史故事。
1984年前后，由于农村改革迸发出潜在的巨大能量和生产积极性，我国粮食生产实现跨越式增长，总产量突破8000亿斤大关。在当时传统指令性计划体制桎梏下，粮食价格倒挂、流通不畅、消费受抑、仓储不足，从而导致了“卖粮难”“储粮难”的问题。人们被国内空前的粮食丰收和前所未有的“储不下”现象所陶醉，响起粮食“过剩”的声音。由这种误判出发，在当时调整粮食种植结构中，简单地采取了“多砍少赶”的办法，从而导致粮田面积过快、过猛缩减。
作为一个坚定认为“粮食不过剩”的粮食人，笔者以文字与“过剩论者”进行商榷或者叫“辩论”，写出了那篇论文。文章以数据和经济规律阐明以下见解：（1）正确估量粮情是制定粮食发展战略的前提；（2）稳定增产是粮食生产务必长期坚持的方针；（3）灵活流通是实现粮食发展战略的关键；（4）适度转化、合理消费是促进粮食发展的动力。论文主题很明确：当时中国粮食不过剩，绝不可放松粮食生产；调整农村产业结构要遵循客观经济规律，量力而行，扎实而行；正确处理国内粮食生产和国外进口粮食的关系，必须坚持以自力更生为主，以国外进口为辅。无奈，人微言轻，一个年轻研究者的声音难得有人听见。结果，在农业粮食科技没有得到根本突破的条件下，在短时间内过快、过猛调减粮食种植面积，导致粮食生产出现令人痛心的“马鞍形”。1978年，全国粮食播种面积180880.5萬亩，到1994年缩减为164316.5万亩，净减少16564.5万亩，导致全国粮食供求关系紧张。②
这一历史教训不可遗忘。在我国，粮食安全是关系13亿多人口基本民生的头等大事，是关系国家经济安全乃至国家安全的重大战略问题，必须居安思危、警钟长鸣。
收稿日期：2018-03-14
作者简介：丁声俊，男，中国人民大学中国合作社研究院首席研究员。
二、粮食安全概念的提出及其意义
（一）粮食安全概念的提出
粮食安全一词最早产生于20世纪70年代中叶。1972—1974年，世界粮食形势风雨骤变，爆发了二战后30余年里最严重的粮食危机：市场供求失衡，谷物安全储备系数由18%下降到14%，世界谷物价格暴涨2倍以上③，广大发展中国家深受其害，许多国家和地区陷入粮荒和饥馑。面对世界粮食形势的风云突变，联合国粮农组织（以下简称FAO）等机构采取了紧急行动，于1974年召开世界粮食会议，敲响了粮食安全的警钟。这次会议取得了世界粮食史上的重大成果：一是提出了保障粮食安全的警示和警告，要求各国谷物库存量要达到各国粮食安全的最低水平；二是通过了《消除饥饿与营养不良世界宣言》，向各国宣告“消除饥饿是国际大家庭中每个国家，特别是发达国家和有援助能力的其他国家的共同目标”④；三是FAO理事会通过了《世界粮食安全国际约定》，要求有关国家履行保障世界粮食安全的责任。此后，FAO又不断采取措施，诸如：建立了国际农业发展基金，从资金和技术两个方面帮助发展中国家发展粮食生产；设立粮食安全委员会，定期监测世界粮食形势，交流有关经验。世界粮食大会形成的文件，成为动员各国保证世界粮食安全的行动纲领。
（二）粮食安全内涵的不断延伸和丰富
1974年世界粮食大会之后，FAO督促各国相应采取政策措施，加强各自的粮食安全。粮食安全的内涵不断延伸和充实：从国家层面延伸到家庭层面，乃至个人；从数量安全充实到质量安全，再到营养安全，乃至可持续安全。粮食安全内涵的每一次延伸和丰富，都意味着又一次向世界敲响粮食安全的警钟，又一次发出新的警示，让世界保持警醒和清醒。
1.国家层面的粮食安全
FAO致力于把世界粮食安全落实到国家粮食安全层面上，以构成保障世界粮食安全的基础。20世纪70年代之后，许多国家都把粮食自给或增加粮食供给作为基本方针：在亚洲，有的国家提出了主粮自给的政策目标，有的国家制定了提高粮食自给率的措施；在拉美和非洲，有的国家主粮已经基本自给，侧重改善流通，调整价格政策，促进合理分配；有的则着重发展自己特有的经济部门，换回外汇进口粮食。总之，许多发展中国家积极动员和组织群众发展粮食生产，进行基础设施建设，兴修水利，改良土壤，大力推行“绿色革命”，粮食生产率显著提高，不仅改善了国内粮食供应，甚至实现了粮食基本自给，有的国家还建立了粮食储备。发展中国家在世界粮食版图上的地位显著提高，与此相对照，屡屡以粮食作为外交工具的美国的“粮食霸权”地位逐渐减弱，“禁运”或者“取消粮援”的“大棒”不那么灵验了。这有利于保障世界粮食安全，特别是有利于发展中国家的粮食安全。
2.家庭层面的粮食安全
随着世界粮食生产和世界贸易的变化，如何使绝大多数人都能获得生活必需粮食的问题日益显现出来，即通过市场供应满足家庭对粮食的需求。这就是说，一方面，市场日益成为影响粮食安全的因素；另一方面，强调“每一个家庭都有获得粮食的能力”。这样，保障粮食安全的内涵增添了新内容，意味着把争取粮食安全的活动，延伸到消除贫困的领域；而粮食安全活动也相应地从国家、地方政府进一步落实到家庭、个人身上。于是，就形成了家庭粮食安全的新概念。
3.营养层面的粮食安全
在逐步形成家庭粮食安全概念的一段时期内，发展中国家的每天人均膳食能量供给量（以下简称能量）不断提高，从能量不足发展到基本满足的阶段。但世界粮食安全产生了一个新问题，即发展中国家的食物营养中蛋白质含量不足。1990—1992年，全世界约有8.4亿人（占当时全球人口的20%）的基础代谢率低于1.54，即陷于饥饿和营养不足，其中5岁以下儿童中，有2.15亿人（占5岁以下儿童总数的40%）发育迟缓；有1.83亿人（占34.3%）体重不足；有4790万儿童（占9.4%）严重消瘦。与此同时，在发达国家，因营养过剩引起的肥胖症，以及由此导致的高血压、心血管病、糖尿病也十分普遍。由此，在能量充足的状况下凸显出营养不安全的问题。1992年FAO和WHO共同召开国际营养大会，要求与会各国承诺“加强营养监测和教育手段”，“在提高全民营养认识的基础上，注意营养安全，确保所有人都能持续地做到营养充足”。接着又在1996年召开的世界粮食首脑会议上重申：“人人都有权获得安全而富有营养的粮食”，要求“到2015年把世界上饥饿和营养不足的发生率减少一半”。这些都把粮食安全和营养问题直接联系起来，把营养安全作为粮食安全的一个重要组成部分。按照FAO的解释，营养安全就是“在人類的日常生活中，要有足够、平衡的，并且含有人体发育必需的营养元素供给，以达到完善的粮食安全”⑤。从粮食安全到营养安全是必然的历史进程，目前正处于过渡阶段，必须加以重视，积极而又谨慎地对待。从目前实践中看，新开发的粮食、饲料及其加工产品，多种食物原料的合成品，经过生物技术处理后的产品，及其相应带来的质量标准、安全监测、储存运销以及如何上市定价等一系列新问题，都有待科技、经营以至政法等方面的工作相应地跟上去。⑥当前，粮食营养安全的含义还在探索发展中，它不仅需要足够的粮食数量，也需要保证健康质量，以及需要膳食多样化。
4.可持续粮食安全
直到20世纪末，在保障粮食安全方面，强调得更多的是满足当代人的粮食需求，为此不惜成本，不吝投入，过多使用化肥、农药等生产资料，导致生态环境恶化，危及后代的粮食安全，引起广泛关注。2001年召开的世界粮食可持续安全会议提出，“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害”。用经济学家的语言表述，可持续粮食安全就是既能满足当代人保障健康的需求，又不危害后代人足以保障健康需求的安全。按照这一要求，必须转变“三高一低”的农业粮食生产方式，特别是要转变以牺牲自然生态环境为代价的片面追求数量、忽视质量的生产方式，把农业粮食生产转到“三低一高”的保护生态环境的可持续发展道路上。
（三）粮食安全的本质性特征
自FAO最早敲响粮食安全的警钟以来，其内涵逐步丰富，外延相应扩展，迄今，国内外关于粮食安全的定义有数十种之多。例如，1974年世界粮食大会通过的粮食安全的定义是“一个国家的粮食储备要相当于当年粮食消费量的17%—18%，这被视为粮食安全线”，其中，14%被视为粮食安全警戒线。要说明的是，这里所说的粮食，指的是谷物。1983年，世界粮食安全委员会通过FAO总干事爱德华·萨乌马提出的新概念，即“粮食安全的最终目标是，确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本粮食。”1992年，国际营养大会对粮食安全确定了一个新概念：“在任何时候人人都可以获得安全营养的粮食来维持健康动能的生活。”2001年，世界粮食安全委员会在一个关于可持续粮食安全的报告中，又提出了一个新概念：“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够的、富有营养和安全的粮食。”⑦
上述国内外普遍接受的粮食安全的定义，体现了粮食安全的本质性特征：（1）整体性。这是粮食安全诸特性中最根本的特性。为保障粮食安全需要进行整体设计，即从经济、社会和生态的相互有机关系及其协调发展的整体理念出发，提高粮食“供给侧”结构质量，促进“需求侧”结构升级，实现“两侧”的动态性协调。（2）人权性。粮食安全不仅关系一个国家、一个地区整体的粮食安全，而且不论是富国，还是穷国的每个家庭、每个居民在任何情况下都有享受足以保障身体生理需要的粮食的权利，即生存权。（3）战略性。粮食安全不仅是粮食供求平衡的问题，而且是关系经济安全乃至国家整体安全战略的大事。尽管需要因势、因时、因情不同对粮食策略进行调整，然而不管环境和形势怎样变化，都必须坚定保持战略定力，战略主动。中国人的饭碗必须牢牢端在自己手上，而且必须装中国粮。（4）动态性。粮食安全不是一成不变的，而是随着国民经济的发展和居民收入水平的提高，以及粮食生产、供给、流通和消费等条件的变迁而变化的，保障粮食安全的内容、方式等都必须、必然相应转变。（5）可持续性。即不仅保障当代人的粮食安全，还要保障后代人健康生活的能力，而且一代又一代传承、持续下去。这就要求彻底摒弃拼投入、拼资源的增长方式，采取环境友好型的生态农业的发展道路。
（四）粮食安全内涵丰富的重大意义
粮食安全的概念延伸和内涵丰富的过程，是农业粮食生产发展的过程，也是满足人体生理营养需求的必然要求。这给农业粮食生产、市场流通和膳食构成等都带来了深刻的影响。
1.提供了保障粮食安全的导向
从满足人民日益增长的美好生活需要出发，粮食生产必须以保证居民健康、满足营养需求为导向，坚持数量和质量并重方针，经济、社会与生态共荣的原则，合理调整粮食生产结构，稳定持续扩大优质产能，为民众提供数量足、质量优的粮食和其他食物。特别是进入21世纪以来，在可持续粮食安全的引导下，通过有序的结构调整，发展多样化的农林牧渔业生产和相关产业，已能保障绝大多数人从增产、增收中获得生活必需的粮食等各种食物。
2.普及了粮食安全的意识
随着粮食安全内涵不断充实，家庭粮食安全、居民营养安全，以及可持续安全等新概念相继出现，促使粮食安全的意识越来越多地深入社会、经济，乃至社区、家庭和个人生活。与此相应，要切实从各地的农业资源条件出发，保障粮食安全满足居民对粮食等食物的更全面、更严格的要求。各地从具体情况出发，既需要采取适当的综合平衡措施，坚持数量质量并重，稳定扩大优质产能；又需要采取公平、公正的分配政策，使人人都能得到所需要的粮食。
3.促进了农粮生产方式的变革
粮食安全内涵不断丰富，既对其提出了新挑战，也使其面临新机遇。保障粮食安全越来越多地涉及社会、经济等多方面的工作，需要根据各地具体情况，采取适当的综合平衡措施。“发展生产，保障供给”仍将是做好粮食安全工作的基础，但要切实从各地的农业资源条件出发，在可持续发展方针的指导下，通过有序的结构调整，发展多样化的农牧业生产和有关产业，保障绝大多数人从增产、增收中获得生活必需的粮食。市场经济的进一步发展，也为做好今后的粮食安全工作带来新的机遇。1998年，国际农业和贸易政策理事会在一份政策意见中认为：“旧的基于商品农业的思想，应被重点满足人类营养需求的新观点所取代；旧农业系统的国家边界，将逐渐消失，而进入到一个没有边界的全球粮食系统；而旧的重出轻进的重商主义观点，应被生产和分配这种双重粮食流通制度所代替。”⑧其实质内容是，进一步发展自由贸易，在维持共同利益的国际规则下，建立一个以市场贸易活动为中心的全球粮食系统。特别是随着市场经济的进一步发展，以及粮食营养、质量标准的提高，迫使各国探索新型农业粮食生产方式，包括绿色生产方式、生态发展途径等。
4.助力世界范围内的消除贫困行动
FAO发出的保障世界粮食安全的倡导和号召，有力助推了世界范围内的反饥饿、反贫困行动。其中，规模最大、影响最广、收效最大的就是在2000年聯合国千年首脑会议上提出的“联合国千年发展目标”行动。“联合国千年发展目标”是由各成员国领导人就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化，以及对妇女的歧视等方面商定的有时限的目标和指标，主要包括以下7项：消灭极端贫穷和饥饿；普及小学教育；促进男女平等并赋予妇女权利；降低儿童死亡率；改善产妇保健；与艾滋病毒及艾滋病、疟疾和其他疾病做斗争；确保环境的可持续能力；全球合作促进发展。这是一幅由全世界所有国家和主要发展机构共同展现的蓝图。尽管由于各种原因在不同国家取得的进展参差不齐，但总体效应明显。其中，中国取得的成就最为突出，得到联合国及FAO的一致肯定：中国提供了效法的经验和榜样。
三、我国粮食领域取得的成就与面临的隐忧
（一）我国粮食领域取得的巨大成就
为适应和引领新常态，自2013年以来，我国粮食领域改革发展坚持探索创新，取得明显成效。第一，深化粮改，稳中推进。在深化粮改中，着力创新体制机制，建立健全制度，构建“四梁八柱”，成功实施玉米收储制度改革，建立“市场销售+合理补贴”的购销新制度，取得的成效令人鼓舞。第二，供给结构，明显转变。粮食结构性改革进展明显，通过市场导向有效促进绿色发展，调整种植、畜牧和渔业结构，减玉米、增大豆、扩饲草、调生猪、提牛奶等都显见绩效。第三，需求结构，逐步升级。居民粮食消费预期不断转变，追求优质化、多样化、营养化、保健化、方便化的趋势日益加强，需求结构不断向中高档升级，促进粮食“供给侧”结构与“需求侧”结构相互适应。第四，粮食企业，创新方式。粮食领域致力于建设现代化经济体系，重在实体企业，勇于探索、锐意创新，促进粮食企业向组织经营产业化、融合化方向发展。第五，去除库存，取得成效。作为农业粮食供给侧结构性改革的关键一环，我国积极推进玉米收储制度改革。随着玉米种植结构调整、加工能力扩大、转化渠道拓宽，玉米库存消化进度加快。2017年，全年政策性粮食库存销售1679亿斤，是2016年的1.36倍。政策性玉米库存比历史最高点下降28%，2013年及以前年份玉米基本销售完毕。⑨第五，粮食产能，稳定增长。粮食总产量连续5年保持在1.2亿吨以上。
刚刚过去的2017年，在大力推进以粮食“供给侧”为主线的结构性改革的条件下，全国粮食总产量仍达到61791万吨，比2016年增加166万吨，增长0.3%。其中谷物产量56455万吨，比2016年减少83万吨，减少0.1%。在三大谷物中，稻谷总产量20856万吨，增产0.7%；小麦总产量12977万吨，增产0.7%；玉米总产量21589万吨，减产1.7%。⑩全国粮食产能已稳定登上新台阶，为经济社会发展全局提供了有力支撑，也为世界粮食安全做出了重要贡献。可见，我国粮食完全可以自给，“中国粮食威胁论”根本无从谈起。
（二）我国粮食安全隐伏的风险
在客观看到我国粮食改革发展取得可喜成绩的同时，还必须居安思危，洞见隐忧，在一片令人陶醉的喜讯中洞悉我国粮食安全隐伏的风险。
1.思潮泛滥，否定“粮安”
在改革开放时代，对于粮食的各种思潮泛滥，存在漠视粮食安全的杂乱声音，既有浓浓盲目乐观思想，也有淡淡悲观情绪。在这些杂乱声音中，最具代表性的，一是否定国内存在粮食安全问题，认为其是人们为自身利益“制造出来的”；二是依赖进口粮的思想，认为“种粮不如买粮划算”。关于否定粮食安全的看法，茅于轼先生说得最多，也最为直白。2008年，茅先生说：“国家把粮食安全和保护耕地面积联系起来，确保18亿亩耕地的红线不许突破是不正确的。确保18亿亩耕地以保障粮食安全的观点是错误的，甚至是有害的。”2011年，茅先生又说：“为什么粮食不存在危机？首先，也是最重要的，只要市场在，就不愁买不到粮食。其次，对于那些对市场存有疑虑的人或喜欢刨根问底的人，我们还要回答，历史事实证明，粮食的问题不是供给不足，而是生产过剩。将来估计还会如此。”“只要商店开门营业，粮食随时随地都可以买到，没有什么粮食安全问题可担忧的。”杂音不断，加之媒体渲染，扰得人心缭乱。例如，滋生了忽视粮食安全的情绪，说什么“手中无粮也不慌，不找局长找市场”。又如，产生了贪图国外“便宜粮”、依赖进口粮的思想，认为“种粮不如买粮划算”。还有一种看法认为，虽然土地、水不能流动，但粮食可以流通，粮食安全可以购买。这实际上是选择性地规避“国内、国际两个市场”“自产、进口两种资源”“开放型经济”的主次关系。这样简单而不顾长远地将粮食安全推给市场，给粮食安全留下了极大隐患。若不澄清这些混乱的思潮，任其泛滥，必然直接影响国家粮食安全战略的实施。
2.“食粮者”多，“种粮人”弱
一定意义而言，粮食是农民的产业。持续稳定保持粮食产业长盛不衰的动力源泉在广大农民。从发展趋势看，我国居民口粮、配合饲料原料、新型工业用粮等粮食需求呈刚性增长，国产粮食供求处于紧平衡状态。与此相对照，迄今农村缺乏“种粮人”——这里指有较高素质、有经营能力、年富力强、以“三农”为职业的农民大军。当下，这一关系粮食产业兴衰的基础条件令人担忧。“种粮人”势弱表现在多方面。最突出的是农村老龄化加剧。改革开放初期，农村年轻人口的外迁对农村老龄化的影响还不是很明显。1982年，农村地区和城市地区的老龄化水平分别为5.00%和4.56%，前者仅比后者高出0.34个百分点。但自1990年开始，乡城迁移人口规模及其对农村人口老龄化的影响开始逐年增大，到1999年农村地区较城市地区先行进入老龄化社会，老龄化水平比城市高出1.03个百分点。到2010年，农村人口老龄化水平已达到10.06%，比城市高出2.26个百分点。改革开放以来城市化的快速发展，使农村地区在2006年（早于城市地区7年）进入了老龄化社会。与此同时，农民种粮意愿和种粮积极性趋减。“种地一年不如打工一月”的思想影响着农民种粮积极性。粮食主产区和农民的种粮积极性受抑，农民的种粮意愿普遍趋降。1980年后出生的新生代青壮年劳动力的种粮意愿明显低于此前出生的劳动力。随着农村青壮年劳动力大量流出打工，务农劳动力老龄化、女性化、低素质化现象已相当普遍，一些地方甚至成了“空心村”“留守村”。显而易见，目前务农群体素质下降，农村劳动力年龄、性别、文化程度、种粮务农意愿、市场经营能力、科学种粮经验等方面均呈现弱势，而且目前面临进一步弱化的可能。这是保障粮食安全最为堪忧的问题之一。
3.资源约束紧缩，生产基础变薄
土地、淡水、劳动力等主要资源构成了农业粮食生产的基础。然而，我国水土资源及生产者素质等在总体上呈现地区分布不均衡、禀赋减弱、污染严重的趋势。
第一，资源总量大，人均数量小。我国国土总面积960万平方千米，居世界第3位。在国土资源中，山地占33%，丘陵占10%，平原占12%，盆地占19%。耕地是人类赖以生存的基本资源和条件。进入21世纪，全国人口不断增多，耕地逐渐减少。我国现有耕地总面积为1.21亿公顷，人均耕地0.08公顷，只占世界人均耕地的约1/4。虽然中国现有土地面积居世界第3位，但是人均土地面积仅及世界人均土地面积的1/3；耕地面积列世界第二位，而人均耕地排在世界第67位。与土地资源类似，我国水资源总量虽大，但人均水资源占有量也很低，约相当于世界人均水平的1/4。2016年，我国全年水资源总量为32466.4亿立方米，占全球水资源总量的6%，居世界13个“贫水国家”之列，目前全国年均缺水量高达500多亿立方米。
第二，资源分布不均衡，匹配结构不对称。进入21世纪，我国粮食的重心日益向北方地区集中，呈现“北粮南运”格局。然而，我国北方地区人均水占有量仅903立方米，属于严重缺水区。其中，黄河区和辽河区两大粮食主产区是严重缺水的地区，另外两大粮食主产区淮河区和海河区更是极度缺水区。作为农业粮食生产命脉的水资源，地区分布存在突出的非均衡性，其表现可概括为“五多五少”的特点，即总量多、人均少；南方多、北方少；东部多，西部少；夏秋多，冬春少；山区多，平原少。此外，水源和耕地资源分布结构极不匹配，耕地资源“北多南少”，而淡水资源却是“南多北少”。我国长江流域及其以南地区，水资源量占全国80%以上，但耕地仅占全国38%；淮河流域及其以北地区，水资源量不足全国20%，而耕地却占全国62%。在这样的自然条件下，南方地区在中国的粮食版图上本应是农业粮食最发达的主产区，而今的地位却逐步跌落，甚至连本地的口粮都要依赖输入。由此导致全国粮食格局发生根本转变：由“南粮北调”转变为“北粮南运”，而且目前粮食生产向北方集中的趋势还在继续。
第三，资源利用粗放，浪费污染普遍。如前述，我国人均淡水、耕地资源短缺，均低于世界平均水平，必须十分珍惜和节约。然而与此相反，资源利用率低，浪费污染普遍。目前国内单位生产总值用水量和能耗分别是世界平均水平的3.3倍和2.5倍。尤其是农村资源利用率低下，生态环境恶化。如民谣所描写的：垃圾靠风刮，污水靠蒸发；秸秆照天烧，雾霾满天下；垃圾遍地堆，何处是农家？秸秆焚烧问题严重，已成为一个大污染源。更不可忽視的是，水资源不仅短缺，而且污染、浪费严重。在我国耗水结构中，农业耗水是大头，2016年农业消耗水量占全国水消耗总量的比例高达62.4%。同时，工业废水、生活污水和其他废弃物进入江河湖海等水体，造成水质恶化。2016年我国达不到饮用水源标准的四类、五类，以及劣五类水体在河流、湖泊（水库）、省界水体及地表水中占比分别高达28.8%、33.9%、32.9%及32.3%。尤其是，我国水体污染主要以重金属和有机物等严重污染为主。目前，我国受镉、砷污染的耕地面积高达1.8亿亩，水源中镉超标现象也很严重。以污水灌溉农田，导致面源污染，农产品质量受损。
4.现代服务薄弱，农民困扰颇多
随着农业农村现代化进程的推进，农村经济社会结构发生了巨大变化，尤其是随着粮食产业向现代化迈进，服务业的需求出现六大新趋势：政府公共服务的重要性更加突出，“三农”对其需要更加迫切；生活性服务与生产性服务的需求量均明显增长，日益趋向专业化、社会化、综合化；在发展传统服务业的同时，更需要运用电子信息、网络技术等发展现代服务业；虚拟化、无形化的现代服务业的普及与推广，对诚信体系建设的要求日益迫切和严格；城乡服务将日益融合化、一体化；对信息化专业人才、高技能服务业人才的需求越来越多、要求越来越高。
然而，我国农村的现代化服务业还是一个“大短板”。主要表现是：服务总量不足和服务质量不优并存，服务的旺盛需求与服务的供不应求同在，尤其是农业粮食产业现代化的不断推进及农产品市场的快速扩展所需要的信息化、电子化等现代化服务手段与专业人才跟不上需求。迄今，我国农民仍然广受现代化服务不足的制约和困扰，其主要表现包括：服务有效需求不足和需求强烈突出；服务供给成本高企与品质欠佳、渠道不畅和品种单一明显；信息服务不灵和科技服务不力普遍。造成这些困扰的根本原因在于，农村智力服务薄弱，农民不懂得现代化服务知识和技能。例如，现代市场意识普遍淡薄，经营能力亟待提高。更突出的问题是信息不灵，由于信息网覆盖面有限，加之大量农民不会使用现代信息工具，导致农民不知道生产什么、生产多少，或什么时候生产、为谁生产。其结果是，屡屡发生“一哄而上，一哄而下”的现象。这充分说明，在农村现代化建设中，农业农村要持续稳定发展，除了市场化、规模化之外，必须加强现代化服务的内容。
5.农民主体地位失落，土地流转乱象丛生
社会理想主义者呼吁：要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，这“三让”是令人憧憬的目标。实现这一美好梦想的根本，还必须有另外的“三让”做保障：即让农民在农业农村中真正占据主体地位，让广大农民真正成为农业农村社会经济的主人，让广大农民具有倾诉话语的权利和机会。总之一句话，要让农民真正当家做主。然而农民对有关自身权益的农业农村发展和改革措施表达话语权的平台和机会甚微。例如，农村土地承包经营权流转，涉及广大农民的根本权益，农民理应拥有充分的话语权，但相反，农民的话语常常得不到尊重，甚至受到漠视，危害农民土地权益的事件时有发生，对农民造成的损失严重。一些地方违背土地流转的原则和策略，忽视农民意愿，漠视农民主体地位，导致土地流转乱象丛生。一是土地流转主体混乱。各地土地流转中，村民小组、村民委员会，甚至乡镇政府、县区政府取代农户决定土地流转的现象多有发生，由“开放热”造成大量耕地被占用。二是土地流转行为混乱。农户随意流转与基层政府强制流转并存，口头流转与书面流转共生，有偿、低偿、无偿流转同在。三是流转土地用途混乱。有些地方土地流转后“非农非粮化”倾向明显，用来建坟园、建房、建窑，甚至非法变相建宾馆、搞房地产经营等。四是土地“资本化”混乱。大量城市工商资本下乡，实质上是以不同形式“买断”土地经营权，原承包农户只能获得“流转费”，土地流转后的收益丝毫享受不到，收入全部归“资本”所占有。五是土地流转市场混乱。许多地方的土地流转还处于自发、无序、混乱状态，农民权益蒙受损害。六是职能部门监管混乱，越位、错位、不作为问题多有发生。此外，由于粮食比较效益低，还造成耕地撂荒，常年不耕种，流转不出去。
这里，要特别指出的是，非法的土地流转导致农民丧失主体地位，流转后的土地种与不种、种什么与种多少、取得的收益怎样分配等事务，就与出租土地的农民毫无关系了。新型经营主体和农民之间的关系完全变成了土地租赁和被租赁、雇佣和被雇佣的从属关系和附属地位，农民的主体地位完全失落。这必然抑制其积极性、主动性和创造性的充分发挥，也是最为令人忧虑的。
四、确保国家粮食安全的战略措施
（一）学好落实好“究天人之际”的粮食宏论
洪范八政，食为政首。古今中外，无不把确保粮食安全置于治国理政之首要任务。近年来，以习近平同志为核心的党中央把确保国家粮食安全置于治国理政重中之重的战略地位。2013年是我国粮食发展史上一个有历史意义的年份。在这一年，我国制定了新时代国家粮食安全新战略，习近平总书记在当年的中央农村工作会议上及后来的不同场合，发表了一系列重要讲话，阐明了“粮稳天下安”的粮食政治经济学的宏论：“粮安论”“战略论”“饭碗论”“红线论”“永恒论”“质量论”等粮食安全的精深论断。这“六大宏论”堪称“究天人之际”的粮食论，精辟阐述了确保粮食安全的极端重要性和必要性、极大艰巨性和复杂性，指出了明确的发展方向和广阔道路，以及加强粮食战略定力的长期性，形成了具有中国特色的粮食安全的理论创新与实践创新。
关于“粮安论”。习近平总书记以辩证唯物主义的方法论深刻阐述，粮食是人类生存和发展的必要条件，粮食安全是国家安全的基础，是粮食生产的终极目标。一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。中央和地方要共同负责，中央承担首要责任，各级地方政府要树立大局意识，增加粮食生产投入，自觉承担维护国家粮食安全责任。习近平指出，保障粮食安全，要加快转变农业发展方式，推进农业现代化，既要实现眼前的粮食产量稳定，又要形成新的竞争力，注重可持续性，增强政策精准性。
关于“战略论”。习近平总书记以高屋建瓴的战略眼光，在全面分析国内外粮食形势变化的基础上，阐明了我国的粮食安全新战略：粮食问题不能只从经济上看，还必须从政治上看、从战略上看。要堅持以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。
关于“饭碗论”。习近平总书记以深邃的历史眼光、广阔的世界眼光，审视攸关基本民生的“饭碗”大事。我国13亿多张嘴要吃饭，悠悠万事，吃饭为大。粮食安全问题极为复杂，在粮食问题上不能心存侥幸、不能折腾，一旦出了大问题，多少年都会被动。任何时候都不能轻言过关。“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。要确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”“要高度重视节约粮食，从娃娃抓起，从餐桌抓起，让节约粮食在全社会蔚然成风。”习近平总书记还以历史经验告诫：一旦发生大饥荒，有钱也没用。要坚持立足国内，一个国家靠进口吃饭等于让别人卡住咽喉，靠不住、危险大。只要粮食不出大问题，中国的事就稳得住。
关于“红线论”。习近平总书记明确指出，保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子，必须坚守18亿亩耕地红线，现有耕地面积必须保持基本稳定。要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，要像保护大熊猫一样保护耕地。只有守住今天的耕地，才能守住明天的饭碗。如果耕地守不住，粮食生产就成了无本之木、无源之水，就没有了赖以吃饭的“命根子”。这是关系子孙后代的长远战略问题。在新时代，我们必须平衡好粮食生产和资源环境之间的关系，加快转变农业发展方式，更多依靠科技实现增产。只有这样，才能守住国家粮食安全的“红线”。
关于“永恒论”。习近平总书记以未来的眼光反复强调：经验告诉我们，尽管粮食已经连续多年增产，但并不意味着我们已彻底解决粮食问题，而恰恰在农业形势好的时候，更不能麻痹松懈，放松粮食生产。“所贵惟贤，所宝惟谷”。“稻”是生存之道、发展之道，一米一饭关系国家安危、人民幸福，党中央全面实施新的粮食安全战略，使粮食之基更牢靠、发展之基更深厚、社会之基更稳定。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。
关于“质量论”。习近平总书记从民众最迫切的愿望出发，强调质量优先。他指出，粮食是最基本的食品，是食品加工的基本原料，粮食质量安全是食品安全的源头。今后在保障数量供给的同时，要更注重质量安全，坚持数量质量并重。粮食和食品安全的源头在田头，首先是“产”出来的，要把住生产环境安全关，要把农产品的质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。
上述“六大宏论”是习近平总书记的治国理政思想的重要组成部分，关系“粮安天下”的根本战略，是具有深远意义的粮食安全理论创新与实践创新，堪称是一部中国化的粮食安全政治经济学。“六大宏论”深入探求了粮食变革和变迁的客观规律，科学探索了改革与发展的新战略和新路径，开创出一条中国特色的粮食安全之路，既为国家长治久安奠定了物质基础，也为维护世界粮食安全做出了重大贡献。在当下对粮食安全问题盲目乐观与悲观交织的情况下，必须将“六大宏论”融化于心并付诸行动，将其转变为确保“粮安天下”的价值追求、前进导向、行为准则，以及增强领导谋略的洞察力、运筹力、决断力和战略定力。
（二）护好利用好粮食“命根子”的“天下粮田”
“土地是财富之母，劳动是财富之父”，古典经济学的这一观点揭示了土地资源的客观性和稀缺性。本文所说的“天下粮田”是广义的大概念，包括国家的陆地、河流、湖泊、内海、领海等，是主权国管辖的国家全部疆域。在人多地少的我国，在大力保护与利用好土地中的精华耕地的同时，还要逐步治理、保护与利用好其他国土资源，像广阔的山地、草地、丘陵地、湖海、江河、湿地，乃至沙地等，提高其质量禀赋，使其成为更有价值的资源，产生巨大的经济、社会和生态效益。
1.像保护大熊猫一样护好“天下粮田”
耕地是农业粮食最基本的生产资料，是具有不可移动性、地域性、整体性和有限性的“天下粮田”。耕地还是一种稀缺的、不可再生的自然资源和经济资源，不仅有经济社会功能及其相应价值，更具有生活和生态功能。对于我国农业粮食生产，更是不可或缺的要素和发展的生命线。基于这一逻辑，保护“天下粮田”就是保护农业粮食的生命线。从发展趋势看，人类对耕地的依赖和永续利用程度的增加是不可逆转的，而其又是不可能增加的。由此可见，在人多地少的我国，保护耕地更具有重要性和必要性，必须像爱护和保护大熊猫一样，爱护和保护“天下粮田”。
保护好利用好“天下粮田”，必须采取根本性、制度性和创新性措施：一要确立和实施正确的方针。即大力保护耕地数量和质量，并注重提升耕地环境质量。当前，要进一步加大耕地保护力度，完善其责任制的内容、措施和目标，强化问责制，确保全国18亿亩耕地“红线”不可逾越。二要高标准建设好“两区”建设。即依据高标准农田建设规划和土地整治规划，建设好粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，确保15.6亿亩的面积和质量，形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、管护到位、生态环境良好、生产现代化的基地。三要采取切实的保护措施。主要包括：严格控制耕地转为非农非粮用途；严格实施耕地补偿制度；严格执行基本农田保护制度；积极推进土地开发、复垦和整理措施；防止耕地沙化、盐碱化与贫瘠化。四要鼓勵广大农户改善和提高土壤肥力。目前全国约2.2亿农户，经营着大部分农田，是保护和利用“天下粮田”的主力军。要支持和引导广大农户改善农田管理和耕作措施，提升土壤肥力，防止水土流失，实现土地合理持续利用。五要创新土地监管方式。即采用GIS地理信息系统，并利用“互联网+”的新技术，对土地实施监管升级，建立智慧土地监测系统和土地用途、耕地质量管理数据信息系统，实施监管升级，实现智慧耕地的动态监测和保护功能。
2.以法规和制度严治土地“乱象”
保护耕地具有极大的严肃性、复杂性和艰巨性，必须“以法治地”，即以法规和制度为准绳严治耕地的“乱象”，彻底摒弃乱用滥占耕地、牺牲耕地换取建设发展的老路。要实行最严格的耕地保护制度与耕地节约措施，认真落实基本农田保护制度与七大耕地保护措施：一要坚持土地用途管制制度，即《土地管理法》；二要坚持强化耕地占补平衡管理是保证耕地总量不减少的重要制度；三要坚持严格耕地保护执法；四要严格执行城市用地规模审核制度；五要建立有效的土地收益分配机制；六要建立耕地保护动态监测系统；七要引入耕地保护的社会监督机制。这里强调指出，特别要实行最严格的耕地保护制度，根据“基本农田保护面积数量不少、质量不降和绝不允许擅自将耕地改为非农用地”的目标和要求，采取有效措施，对基本农田管理实行定位、定量、定人，确保每片都有责任人，村村都有专职管护员。
3.以良技良法促使地尽其利
有效促使地尽其利，就是以良技良法使用好“天下粮田”，就是利用先进耕作技术、现代经营制度、优化资源组合等方式方法，提升土地利用率、产出率和优质率。提升土地产出率，需要政府部门进行宏观规划、合理利用、科学开发，合理扩大土地复垦力度。此外，要加强对“河道塘泊废旧”用地的整理，以及土地的立体利用。近年来，方兴未艾的混合发展模式，以及“光伏+农业”的多重模式把蔬菜大棚、畜牧养殖、渔业养殖、农场、灌溉、旅游等产业有机融合和有效结合，不仅节约和更有效利用了土地资源，而且持续产出绿色电力，满足农村能源需求，使原有的土地增加了单位面积产出率，促进农业粮食走上了一条“类工业”的绿色发展之路。
4.以生态理念开发木本粮油资源
木本粮油是一种大有可为的特色产业。我国具有开发和发展木本粮油产业的良好条件，可以概括为“面积大、光热足、品种多、历史久、市场广”。在全国960万平方公里的国土总面积中，丘陵和山地的面积占2/3，其中荒山荒地面积广达8亿亩，适宜种植木本粮油树种面积约占4.5亿亩，相当于全国现有总耕地面积的20%以上。在我国广袤的山岭地区具有丰富的生物多样性，适宜生长300多个木本粮食树种，200多个木本油料树种。其中，被誉为“铁杆庄稼”的油茶、板栗、红枣、柿子、核桃、油牡丹、油橄榄、文冠果等，都是大宗木本粮食或油料品种，属于木本粮油产业中的佼佼者，是一个取之不竭的绿色“资源宝库”。以生态理念为引领，打开这个还在沉睡中的自然“资源宝库”，不仅可以有效开发利用土地资源，形成新的经济增长点，助力精准扶贫脱贫，而且可以促进建设一大批“绿色粮仓”“绿色油库”，有利于保障粮油安全。尤其是，充分开发广阔林地的“绿色空间”，以多种形式发展“林下经济”，即兴办林下种植业、养殖业、园艺业、采集业，以及森林旅游业等，可有效提升林地的立体利用率和综合效益，既提高林地产出率，又改善生态环境，还有利于农民增收致富。
（三）管好建设好粮食“圧仓石”的“天下粮仓”
这里所说的“天下粮仓”，意指各种形式的粮食储备。政府的职责是重点管好管住国家粮食储备，同时也指导和引导好民间的粮食储存。20世纪90年代以后，我国逐步建立和发展起来成熟的粮食储备体系，对保障国家粮食安全发挥了不可替代的作用。1990年9月，国务院发布和实施了《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》，并于当年成立了国家粮食储备局，属国务院直属机构。以此为契机，我国开启了国家专项粮食储备制度的建立、发展和完善的新阶段，逐步形成了中央、省级、地县等粮食储备体系。
在世纪之交，我国对国家粮食储备体制实施了具有里程碑意义的改革举措。1999年，国务院决定建立中央储备粮垂直管理体系，将国家粮食储备局改革为国家粮食局，作为国务院直属机构，由原国家计委代管。与此同时组建中国储备粮管理总公司，专门负责中央储备粮的经营管理。以此为契机，实现了粮食“政企分开”：各省（区、市）粮食局的中央储备粮的经营管理业务全部移交给中央储备粮管理总公司。新成立的总公司通过在重点地区建立地方分公司和上收直属粮库的方式建立垂直管理体系。2003年国务院颁布《中央储备粮管理条例》，这是我国第一部规范中央储备粮管理的行政法规，我国粮食储备进入了改革和发展的新阶段，不断改革和调整粮食储备体制、储备机制，以及建立多项储备制度。自2013年以来，全国新建仓容超过1500亿斤，“危仓老库”改造超过2400亿斤，安全保障能力大幅增强。国家粮食局计划到2018年政策性粮食的业务信息化覆盖率达到50%，到2020年实现全覆盖，对于保障国家粮食安全将发挥更重大的作用。
然而，国内外粮食生产、供给、贸易形势瞬息巨变，状况频出。人们对粮食储备制度、体制，以及储备结构和储备规模等，产生了不同的主张，甚至否定的看法。这需要在深入研究的基础上，澄清认识，采取必要调整和健全措施。
1.坚持基本体制，调整规模结构
国家粮食储备体制和机制是依据客观条件和需要而建立的，它必然也必须随着客观条件和需要的变化而调整。自创建以来的实践表明，中央储备粮垂直管理体制是具有中国特色的、适合国情的、保障国家粮食安全的战略措施，是重力“圧仓石”和市场的“稳定器”，必须坚定坚持这一基本制度。同时又要根据环境的变化和需求，及时动态地进行调整、健全和完善，实现储备规模适当，品种结构合理。
国家储备粮包括中央储备粮和地方国家储备粮。适当的储备规模和合理的储备结构，是国家储备粮发挥功效的必要条件。由于我国人口众多、消费量大、幅员辽阔、地形复杂、交通不便，国家粮食储备规模需要适当高一些。即把FAO建议的17%—18%的粮食安全线适当提升到相当于消费量的25%上下。国家储备粮食的结构可调整为：小麦第一位，占储备总量的45%左右；稻谷第二位，占储备总量的30%左右；玉米第三位，占儲备总量的15%左右；另外适量储备一些豆类和油品。在储备的总量中，要储存适量的成品粮油，像面粉、大米等，并动态地保量“推陈出新”，以备应急需求。此外，要注重做到地区分布结构合理化，需要时，能及时调得出、用得上，解决燃眉之急。
2.理顺体制机制，解决监管问题
强化对粮食储备的监管，既是保障粮食储备安全的必要措施，也是建立健全现代市场体系的必需步骤。然而，现在相关机构更多是一年几次派人“查仓查库”，查不胜查，成本甚高，事件仍层出不穷。其原因是，迄今人们偏重在技术上加强监测监管，而未找到和采取“根除病根”的药方。实际上，近年来我国粮食储备中出现的“弄虚造假”“出库难”“转圈粮”等问题的“病根”在于，对设计初衷只承担中央储备粮职能的中储粮公司，附加上繁重的粮食“托市收购”的任务，而机构、人员等都未调整，储备体制不顺、机制不活、相互掣肘的问题越来越突出，导致中储粮公司“小马拉大车”的压力越来越沉重。当今之计，必须以问题为导向，从体制机制的根本入手，采取根本性的改革措施，方能解决储备粮监管的难题。
一是调整、实现统一体制，消除产生“乱象”的根源。要明确中储粮公司的定位职责。即明确它的基本职能是经营管理好中央储备粮。确保中央储备粮“数量真实、质量良好、调得动、用得上”。要全力增强服务宏观调控能力，始终围绕中心，突出主业，服务宏观调控，广积粮、积好粮、好积粮，严守安全、稳定、廉政底线，有效发挥收购主力军作用，为维护国家粮食安全做出新的贡献。二是以适当形式把“天下粮仓”与“天下粮商”结合起来，实现储备粮动态轮换。另外，对粮食“托市收购”实行招标制。稻谷、小麦的最低收购制度，还需要坚持实行，但必须调整和完善：在体制上，调整为招标制，即选择符合确定条件的企业参与竞标，中标者即取得收储“托市粮”的资格；在机制上，要变“托市价”只升不降为及时调整、合理升降。三是合理提高储备粮轮换费用。近年来，各种材料的价格都不同幅度攀升，多年前确定的储备粮轮换费用标准不足，成为影响储备粮轮换的一个因素。适当提升轮换费用标准，就会为储备粮顺利轮换排除费用的障碍。
3.创新储粮形式，广建共享粮仓
提升农村储粮水平，减农户储粮损失，为农民排忧解难，是管好“天下粮仓”的重要部分。从农村广阔分散、环境复杂不便、储粮技术落后的现状出发，农村储粮宜采取不同的方式。在山地等交通闭塞地区，采取农户储粮较为适宜。在广大粮食主产区，地势平坦，交通方便，采取集约化、现代化储粮形式更具优越性。创建共享粮仓是适应农民需求和农村特点的储粮形式。它的基本特点是改变了对传统农村储粮方式的认知，突出的是粮仓的使用权，而不是所有权。在采取共享粮仓形式下，产权让位于资源共享，所有权让位于使用权，市场让位于网络，是较之传统储粮方式的创新。农民会体验到，对共享粮仓一定时间的使用权，比永久拥有但长时间闲置更有价值。这种农村共享储粮方式，是符合我国粮食主产区农村特点，既可大大节约成本，又方便适用，广大农户乐于接受的农村储粮方式。
（四）护好培育好粮食生产者的“天下粮人”
农业粮食产业的主人是农民，其生产热情和积极性高涨，产业就兴旺，反之，产业就衰落。我国农业粮食向现代化迈进的过程，是不断推进其市场化、组织化、科技化、生态化、优质化、效益化、适度规模化的过程，对农业粮食的职业要求日益提高。基于此，既应切实保护好“天下粮人”的权益，又必须扎实培育和提升“天下粮人”的素质。
1.有力和有效地保护农民权益
当前，保护好“天下粮人”权益的重点是，在推进农村土地流转中必须突出农民的主体地位。为此，必须充分尊重农民意愿，最大限度保障农民利益，及时回应农民诉求。要牢牢把握好农村土地流转和规模经营的“度”，做到坚持与当地新型城镇化进程相适应，与农村劳动力转移规模相适应，与农民的接受程度相适应。鼓励和引导农民把土地向规模化经营的农民专业合作社流转，以释放更为丰厚的改革红利。
2.培育和造就现代职业农民
从实质上说，“天下粮人”指的就是现代职业农民。这种新型农民除了符合农民的一般条件之外，还要通过培育和再塑，赋予其新禀赋和新特质：（1）他们是具有“四自权”的现代市场主体。即具有自主决策权、自主经营权、自负盈亏权和自我发展权，能够充分进入市场、利用市场，实现农业粮食产业经济的效率和效益最大化。（2）他们是有信念的农业粮食大军。即不忘初心，牢记使命，以务农为终身职业，爱业、敬业、兴业，把农业粮食产业做优做强，同时还保证后继有人，促使农业粮食大业长盛不衰。（3）他们是有文化并具社会责任感的有组织的队伍。即运用先进文化科技知识，在全力发展农业粮食产业经济的同时，还主动承担对生态、环境、社会及后代的责任。（4）他们是稳定的以土地等为生产资料的农业粮食生产经营者。不言而喻，从事这样职业的农民，当然必然是长期居住在农村社区，把生产搞得好上加好，把农村建得美上加美，把生活提得富上加富。可以想见，有了这样合格的“职业粮人”，就为我国农业粮食产业打下了最坚实的根基。
3.选择农民乐于接受的组织形式
培育、造就合格的新型“天下粮人”，必须选择农民乐于接受的、适用的组织形式。中外农村合作制发展的历史表明，农村股份合作制，既可保障农民在农村经济社会中主体地位，又促使他们提高收益，是农民最乐于接受的、适合农业粮食产业经济特点的组织形式。这种股份合作制的基本要素包括：确立“三自”方针，即“自主、自治、自助”；实施“三民”宗旨，即“民办、民用、民有”；坚持自愿、民主、平等“三原则”，以及提供统一耕作、统一播种、统一管理、统一收获、统一出售等“五统一”服务。按照上述方针、宗旨和原则，农民自愿以股份形式把土地流转入合作社，建立股份合作社，具有“五化”优越性：农民自愿以土地股份入社，成为股东，确立了农民地位主体化；农民社员选举合作社的领导班子，与农民共同相处，实现利益一致化；合作社实行土地统一经营和提供“五统一”服务，实现了适度规模化；有利于采取现代技术设备和科学方法，促进生产现代化；合作社统一收储，具有与市场对话的话语权，可选择有利时机出售产品，促进市场化和效益最大化。
五、余论：咬定青山不放松，确保“粮安”无不胜
粮食是一个常说常新的古老话题、一个治国理政的永恒主题，连着天下安定之要端，系着天下苍生之温饱，定着天下粮仓之盈亏，撑着天下耕者之祸福，含着天下粮政之要义。翻阅古今中外治国理政史，一项居“八政之首”的国策就是保障粮食安全。“粮食安”就“民生安”；“粮食定”就“天下定”。拥有13亿多人口的大国，对粮食尤其是对优质粮食的刚性需求依然强势。面对风雨跌宕、复杂多变的国际环境，确保我国粮食安全是“坚持总体国家安全观”的重要内容，是个重大战略，而不是技术问题，“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全”。这一总体国家安全观为国家粮食安全指明了战略方向、开阔了战略思路、坚定了战略定力。可以满怀信心地展望，只要咬定青山不放松，坚定落实粮食安全的治国理政之大政，我国就一定能掌握粮食主动权，不仅把饭碗牢牢端在自己手上，而且必然成为世界粮食安全的稳定力量。
注释
①丁声俊：《当代中国粮食发展战略研究》，中国展望出版社，1990年，第1—23页。
②国家粮食局：《2017中国粮食年鉴》，中国社会出版社，2017年。
③④丁声俊：《国外关于“食物安全”的论述及代表性定义》，《世界农业》2006年第2期。
⑤⑥⑧《〈种粮行为与粮食政策〉首发式暨中国粮食安全论坛在京举行》，中国经济网，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/zg/201102/23/t20110223_22238665.shtml，2011年2月23日。
⑦丁声俊：《科技革命、制度创新与国家粮食安全保障体系研究》，（内部研究报告），2005年1月。
⑨《我国粮食去库存：玉米有成效、稻谷成重點》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/2018-01/22/c_1122297174.htm，2018年1月22日。
⑩《国家统计局关于2017年粮食产量的公告》，国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201712/t20171208_1561546.html，2017年12月8日。
《茅于轼称确保18亿亩耕地红线导致房价大涨》，新浪网，http：//finance.sina.com.cn/g/20081225/02372592543.shtml，2008年12月25日。
茅于轼：《再论我国粮食安全问题》，和讯网，http：//opinion.hexun.com/2008-12-26/112819925.html，2008年12月26日。
王桂新：《中国农村的老龄化到底有多严重》，《探索与争鸣》2016年第4期。
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《我国现有耕地总面积为多少？人均耕地为多少亩？》，土流网，http：//www.tuliu.com/read-25271.html，2016年4月5日。
《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-02/04/content_5165309.htm，2017年1月3日。
《2016年中国水资源公报》，水利部网站，http：//www.mwr.gov.cn/sj/tjgb/szygb/201707/t20170711_955305.html，2016年7月11日。
卢倩仪：《习近平的“三农”情怀和战略智慧》，中国网，http：//www.china.com.cn/news/2017-02/06/content_40231969.htm，2017年1月6日。
《那村·那田·那人：今年总书记的“三农”心事有哪些》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-12/25/c_128568135.htm，2015年12月25日。
國家粮食局：《建设粮食产业强国实践与探索》，中国财富出版社，2018年，第6、6、6页。
《习近平：饭碗要端在自己手里》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-08/25/c_128164006.htm，2015年8月25日。
《习近平谈“三农”：端牢“饭碗” 推进农业强农村美农民富》，人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2014/0813/c1001-25458931.html，2014年8月13日。
《习近平反复强调 保障粮食安全是永恒课题》，中国网，http：//sl.china.com.cn/2016/0301/7413.shtml，2016年3月1日。
瞿长福、乔金亮：《把饭碗牢牢端在自己手上——党的十八大以来全面实施国家粮食安全战略综述》，《经济日报》2016年3月1日。
《确保人民群众“舌尖上的安全”——二论始终把“三农”工作牢牢抓住紧紧抓好》，《人民日报》2014年1月3日。
丁声俊等：《中国木本粮油发展研究》，中国农业出版社，2016年，第51页。
《全国粮食系统将强化“天下粮仓”安全工作》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/2017-06/06/c_1121097485.htm，2017年6月6日。
习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社，2017年，第24页。
责任编辑：澍 文
Ensuring "National Food Security" is a Major National Strategy
Ding Shengjun
Abstract：It is of great strategic importance and necessity to ensure the national food security which is crucial to the whole economic security and even national security. In recent years， the food reform and development of our country has made obvious achievements， but it also exposes many problems. There is a flood of thought that denies the importance of food security； more people have food， while less farmers grow crops； the restriction of the resources becomes tighter， while the production base gets weaker； the shortage of modern service has caused many difficulties to the farmers； the farmer′s main position is falling and the land circulation is in a mess. To end this， general secretary Xi Jinping， with his national feelings， clarified the profound judgments of food security， such as "food security theory"， "strategic theory"， "rice bowl theory"， "red line theory"， "eternity theory" and "quality theory". In the new era， it is necessary to put food security in a strategic position， to implement the strategic idea of "to ensure food security， the state can be safe"， to make good use of the national grain field， to build a good "grain barn" and to nurture national grain people. Thus we can ensure food security.
Key words：Xi Jinping′s important exposition； food security； no joy without annoy； strategic measures
